Практика взаимодействия районных и окружных органов власти

ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Муниципальный менеджмент Предмет: Местное самоуправление Курсовая работа

Тема:

Практика взаимодействия районных и окружных органов власти

Выполнила:

студентка

заочного отделения

специальности 0610

5 курса 2 группы

Ионова Е. Е.

Проверила:

Ракевич И. В.

Саратов 2000
СОДЕРЖАНИЕ

	стр.
Введение	3
1. Понятие системы местного самоуправления	4
2. Проблемы взаимодействия и пути преодоления разногласий между районными и окружными органами власти	9
3. Региональные ассоциации и союзы органов местного самоуправления	16
Заключение	20
Список использованной литературы	21

ВВЕДЕНИЕ

В системе управления России важная экономическая и социально-политическая роль принадлежит органам местного самоуправления.

Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. "Земским положением" (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной.

Именно на местное самоуправление возложены наиболее сложные задачи, связанные с практическим осуществлением значительной части социально-экономических мероприятий государства.

Органы местного самоуправления не только самостоятельно обеспечивают деятельность широкого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используются в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федерального правительства и администрации регионов, что превращает местное управление в интегрированную часть всего государственного механизма. В целом в настоящее время в РФ на долю местных органов власти приходится основная часть конечных гражданских расходов государства.

Роль местного самоуправления весьма высока и в силу выполнения ими основного объема практической деятельности по охране правопорядка. Исключительно велико значение местных органов и как инструмента обеспечения политико-идеологического воздействия на граждан, поскольку они представляют собой самый разветвленный и многочисленный по составу выборных постов и должностей эшелон системы народ – представительства, используемый для создания в стране определенного политического и идеологического климата и для формирования у широких масс населения мнения о свободах и демократии.

Важным показателем роли и назначения местных органов власти во всей социальной системе служит тот факт, что на этом уровне управления занята значительная масса работников муниципальных служб.

Вместе с тем в процессе своей деятельности органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственной власти, и, прежде всего, с органами регионального управления, которыми в РФ являются в первую очередь органы государственной власти субъектов федерации. Иной раз достаточно трудно провести грань между органами местного самоуправления и органами регионального управления даже в теории. Тем более возникают конфликты и различного рода недоразумения в практической деятельности властных структур. Проблемам взаимодействия муниципальной и окружной власти и будет посвящено это эссе.

 

1. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Законодательной основой местного самоуправления является Конституция и закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 г.). Закон ввел понятие "муниципальное образование" - городское, сельское поселение или иная территория, где действует местное самоуправление. Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации.

Согласно Конституции границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им или мэра (старосту) станет назначать районная администрация.

Во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.

Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.

Согласно Конституции органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.

Прямое указание закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" на то, что в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации должны предусматриваться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, зачастую игнорируется. Включаемые в федеральный бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.

Региональные законы о местном самоуправлении по-разному определяют его уровни. В одних речь идет только о крупных городах и сельских районах (Ульяновская область), а поселки, села, группы сел, малые города считаются подразделениями районных администраций. Другая крайность (Башкортостан, Татарстан) - крупные города и сельские районы не относятся к самоуправляющимся единицам, там действуют органы государственной власти, самоуправление же организуется в малых городах, поселках и селах.

Власти субъектов Федерации нередко лишают органы местного самоуправления некоторых полномочий. Так, губернатор Свердловской области переподчинил окружным территориальным органам государственной (исполнительной) власти отделы социальной защиты населения (бывшие собесы), органы, регистрирующие предпринимательскую деятельность, загсы, административные и наблюдательные комиссии.

Субъекты Федерации разрабатывают модельные уставы органов самоуправления и порядок их регистрации. В некоторых регионах уставы утверждает региональная администрация, что позволяет ей влиять на их содержание и даже отходить от требований федерального законодательства. Например, в Московской области принят закон "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью", где урегулирован порядок передачи областной собственности в муниципальную. Вместе с тем отчуждение муниципальной собственности предусмотрено в порядке, установленном областным законом. Это не соответствует федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно которому бюджетные средства, объекты собственности ни при каких обстоятельствах не должны отчуждаться органами власти субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления. Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются собрание представителей (дума, муниципальный комитет и др.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и др.), которые избираются сроком на два года. На территориях нескольких городских или сельских поселений может быть создан единый орган. Федеральное законодательство устанавливает лишь общую, принципиальную схему организации местного самоуправления, а конкретизируют ее власти субъектов Федерации с учетом местных традиций.

Жители городских и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек вправе выбирать главу местного самоуправления или управляться без выборного лица - непосредственно через собрания (сходы); при численности населения от 5 до 50 тыс. избирать главу местного самоуправления (главу администрации) и собрание представителей; свыше 50 тыс. - главу администрации и собрание представителей. Жители городов, имеющих деление на районы, округа и т.д., могут избирать главу администрации и собрание представителей, жители районов - главу администрации района либо сформировать орган из представителей местного самоуправления городских и сельских поселений, хотя закон не обязывает это делать, чем активно пользуются власти субъектов Федерации.

Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления" от 22 декабря 1993 г. № 2265 перечень полномочий этого представительного органа является исчерпывающим. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Указом установлено, что глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа, управлять муниципальным хозяйством, распоряжаться имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывать местный бюджет, обеспечивать его исполнение, быть членом представительного органа местного самоуправления.

Все делегированные населением местному самоуправлению полномочия реализует представительный орган или выборное должностное лицо, которое граждане контролируют сами (через сходы) либо создав специальную структуру. Возможен и смешанный вариант, когда население избирает и представительный орган, и главу муниципального образования, полномочия между которыми поделены примерно так: первый принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению муниципальными финансами, регламентирует управление хозяйством, обладает правом преодоления вето главы муниципального образования на свое решение (две трети голосов). Глава муниципального образования управляет муниципальным хозяйством, формирует исполнительные органы, назначает соответствующих должностных лиц, имеет право вето на решения представительного органа.

Практика показывает, что такая модель эффективна в крупных городах. Когда к ней прибегают малые города, не исключены конфликты между мэром и представительным органом в силу малой численности депутатов и естественного стремления того и другого сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Для малых и средних городов, крупных сельских поселений лучше, чтобы представительный орган имел все полномочия местного самоуправления, формировал исполнительные структуры, избирал или назначал должностных лиц.

В небольших муниципальных образованиях (сельских поселениях), где круг решаемых вопросов местного значения незначителен, представительские и исполнительные полномочия могут быть сосредоточены в одних руках - у выборного должностного лица (старосты). Но население должно иметь право решать наиболее принципиальные вопросы и контролировать старосту, который руководит исполнительным органом, периодически отчитывается перед населением и может освобождаться от должности решением сельского схода или сельского референдума.

С конституционной точки зрения местное самоуправление составляет часть органов управления регионов, поскольку их полномочия исходят от регионов. Понятие «регион» происходит от лат. regio – область, район. Региональное управление – деятельность региональных органов власти, направленная на создание наиболее благоприятных условий для населения[1]. Наиболее четко региональное управление прослеживается в рамках субъекта РФ.

Основы взаимоотношений между местными органами и субъектами РФ сложились согласно доктрине, что местные органы черпают свои полномочия у законодательного собрания субъекта, т.е. они создаются на основе законодательства субъекта и обладают правами, определяемыми этим законодательством. Тем не менее местные власти располагают определенным уровнем самостоятельности.

Органы местного самоуправления делятся на органы общей компетенции, т.е. местные власти, имеющие полномочия осуществлять множество функций и решать различные вопросы местного значения, и органы специального назначения (функциональные), создаваемые для выполнения какой-либо одной или большего числа функций.

Давая общую оценку системе местного самоуправления с точки зрения ее организации, можно с полной определенностью утверждать, что она является одной из самых сложных[2]. Прежде всего обращает на себя внимание очень большое число административно-территориальных единиц, в масштабах которых создается местное самоуправление.

Другая характерная черта местного самоуправления – это чрезвычайное разнообразие его организационных форм и отсутствие каких-либо единых для всей страны, строго установленных принципов административно-территориального деления, формирования и функционирования местных органов. Это во многом объясняется тем, что вопросы организации местного самоуправления находятся в компетенции регионов и каждый из них самостоятельно и без какого-либо согласования с другими субъектами определяют юридический статус, формы, полномочия и территориальные границы местных органов.

Проблема местного самоуправления является одной из актуальнейших в современной реформируемой России в условиях перехода от тоталитаризма к демократии. Можно выделить четыре аспекта данной проблемы, которые обуславливают ее актуальность и вызывают к ней повышенный интерес.

Первый аспект. Местное самоуправление – основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.

Не может быть демократического государства без местного самоуправления. Именно здесь, на нижних этажах государственной пирамиды, государство становится «своим», доступным для каждого гражданина, поскольку строится на трех основаниях – самоорганизации, самостоятельности, самоответственности[3].

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, форму осуществления принадлежащей народу власти. Права гражданина на участие в решении вопросов местного самоуправления являются необходимыми чертами демократического общества и признаны всеми государствами – членами Европейского Совета, который 15 октября 1985 года принял «Европейскую хартию местного самоуправления».

Второй аспект. Местное самоуправление – это право граждан, населения данной территории на самостоятельное заведование местными делами.

Сейчас в регионах многое поняли, что поставленную задачу возродить Россию не решит государство, даже если им будут управлять реформаторы типа Сперанского и Столыпина, ее может решить только народ через низовую самоорганизацию, местное самоуправление, личную и групповую самодеятельность[4]. Только тогда, когда мы сможем влиять на условия жизни в своем доме, в своем микрорайоне, своем городе, мы сможем влиять на положение дел в РФ, а следовательно, станем гражданами демократического общества.

Третий аспект. Местное самоуправление – это форма, способ организации и осуществления населением власти на местах. То есть местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшим бюрократизмом. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельности решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления.

Четвертый аспект. Как строить местное самоуправление? Самоуправление, как форма осуществления власти, в значительной мере является делом практики, а не только принципов, воплощенных в других странах[5].

Принципиальным вопросом является вопрос о соотношении местного и государственного управления. Анализируя определение местного самоуправления, данное в ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении, следует особо остановиться на формуле о государственных делах, часть которых регулируется и управляется органами местного самоуправления. Эта формула концептуальна и связана с вышеуказанным вопросом, весьма важном для характеристики местного самоуправления именно в России[6].

В отличие от Европейской хартии, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ исходит из того, что органы местного самоуправления решают в первую очередь не государственные дела, а «вопросы местного значения». Но что это за вопросы? Каково их отношение к делам государственным?

К вопросам местного значения можно отнести управление коммунальным хозяйством, муниципальным жилым фондом, местными дорогами, благоустройство, санитарное состояние и другие. На мой взгляд просто блестящий критерий разделения вопросов государственного и местного значения был предложен М.А. Красновым. По его мнению, «государство имеет дело с гражданами, а местная власть – с жителями»[7]. Действительно, ведь, любой гражданин в первую очередь является жителем, и лишь потом участником политических отношений.

Таким образом, с одной стороны, государственные дела весьма важны для «мест», а с другой – локальные не безразличны для государства, поскольку в совокупности определяют состояние общегосударственной деятельности. Кроме того, Российская Федерация определена как социальное государство, т. е. вся политика государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Статья 132 Конституции РФ содержит важный перечень вопросов местного значения. Кроме того, необходимо определить и вопросы государственного значения, в решении которых в соответствии с законодательством принимают участие органы местного самоуправления. Единства взглядов по этому вопросу не наблюдается. Многие нормативно-правовые акты (их проекты) обходят стороной этот вопрос, определяя предметы ведения (компетенцию) местного самоуправления.

К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с действующим законодательством принимают участие органы местного самоуправления, относятся охрана природной среды, организация здравоохранения, социального обеспечения, развитие культуры; физкультуры и спорта. Эти органы могут быть дополнительно наделены: полномочиями по участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений, организации различных форм собственности, в том числе государственной; правом контроля за осуществлением некоторых конкретных норм законодательства всеми предприятиями, учреждениями и организациями на их территории; некоторыми правоохранительными полномочиями.

Аналогично в компетенцию органа местного самоуправления входят права и обязанности решения вопросов местного значения, а не вопросы сами по себе. Права и обязанности устанавливают границы осуществления функций. Вопрос о соотношении прав и обязанностей, входящих в компетенцию органа, является весьма спорным. По мнению одних ученых, составными частями компетенции органа являются его «правообязанности»[8], другие рассматривают права и обязанности как самостоятельные элементы[9]. Однако большинство авторов едины во мнении, что права и обязанности государственных и муниципальных органов тесно взаимосвязаны.