РЕГИОНАЛЬНЫЕ АССОЦИАЦИИ И СОЮЗЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АССОЦИАЦИИ И СОЮЗЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Противники местного самоуправления говорят о бесконтрольности и безнаказанности городских и районных руководителей, как бы забывая, что закон устанавливает ответственность муниципальных органов перед государством и процедуру прекращения их полномочий при нарушении Конституции, федеральных или региональных законов. В этом случае орган государственной власти субъекта Федерации должен обратиться в суд с иском о признании несоответствия деятельности муниципалитета, его выборного должностного лица Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта Федерации, федеральным или региональным законам. Если суд признает это несоответствие, законодательный орган субъекта Федерации может рассмотреть вопрос о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица.

Аналогичная процедура судебного разбирательства в отношении деятельности выборных органов и должностных лиц субъектов Федерации федеральным законодательством не предусмотрена. Возникает резонный вопрос, какая же власть менее подконтрольна государству - местная или региональная?

За исполнение своих решений региональные власти спрашивают с муниципалитетов напрямую. И нет никаких гарантий, что назначенный сверху администратор лучше справится со своими обязанностями или распорядится дотационными средствами, чем избранный населением глава местного самоуправления.

Резкий переход от унитарного государства к федеративному обернулся чрезмерной концентрацией полномочий на региональном уровне. Этой тенденции, чреватой "растаскиванием" единого государства, предлагается противопоставить местные сообщества, которые готовы стать союзниками федерального центра. Доказательством тому служит разное отношение органов местного самоуправления и региональных властей к Конституции и федеральным законам. Первые всегда апеллируют к общероссийским законам, вторые - к региональным. Сильное сопротивление местному самоуправлению наблюдается в субъектах Федерации, руководители которых не склонны исполнять российское законодательство. Например, в Удмуртии попранные права местного самоуправления удалось восстановить только благодаря вмешательству Президента РФ.

Региональные власти часто нарушают право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, аргументируя это тем, что населенный пункт (сельский округ), в котором нет выборного органа местного самоуправления, не может претендовать на статус муниципального образования. Такое утверждение, по мнению экспертов, неправомерно, потому что:

·            после прекращения в октябре 1993 г. полномочий местных Советов народных депутатов в соответствии с указами Президента РФ их функции перешли к местным администрациям, руководители которых получили статус глав местного самоуправления, т.е. местное самоуправление осуществлялось повсеместно;

·            закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не требует устанавливать или пересматривать статус населенных пунктов (городских и сельских поселений), в границах которых осуществлялось местное самоуправление. Он исходит из преемственности права жителей муниципального образования на местное самоуправление, не допускает лишения этого права по причине их малочисленности, отсутствия муниципальной собственности или недостаточности доходов местного бюджета.

Между тем в процессе принятия уставов районов или городов населенные пункты и территории, где ранее осуществлялось местное самоуправление, без согласия населения объявляются территориями, не получившими статус муниципального образования. Изменение границ территорий, где реализуется самоуправление, согласно Конституции и этому закону возможно только через референдум, так как сходы, собрания или опросы отражают мнение лишь части населения.

Противники местного самоуправления утверждают: если нет устава муниципального образования, то выборы проводить нельзя. Но согласно закону в таком случае численность представительного органа должны установить законодатели субъекта Федерации или суд, если они этого не сделали. То же относится к установлению порядка и даты проведения выборов.

Даже когда у муниципального образования нет своего устава и полномочного представительного органа, а власти субъекта Федерации затягивают принятие соответствующего регионального закона, жители могут избрать орган местного самоуправления, обратившись в суд с заявлением о назначении даты выборов. Их права защищает закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Приложением к этому закону является "Временное положение о проведении выборов".

Там, где государственная власть не мешает, а помогает органам местного самоуправления, ситуация складывается неплохо. Например, в Новгородской области, имеющей давние традиции народовластия, в муниципальную собственность переданы сотни предприятий, объектов торговли, общественного питания, здравоохранения, культуры, образования и др. В бюджеты городов и районов зачисляется значительная часть федеральных налогов - 25% НДС, 22% налога на прибыль, весь подоходный налог с физических лиц, акцизы и платежи за пользование природными ресурсами. В местные бюджеты поступает до 60% областного налога на имущество предприятий и весь налог на нужды образовательных учреждений. Для сельских и поселковых администраций приобретено более ста автомашин, выделены средства на благоустройство населенных пунктов, на материальную поддержку сельских старост.

Ассоциации органов местного самоуправления. Важным способом преодоления разногласий между органами государственной власти и местного самоуправления различных регионов являются создаваемые в соответствии с законом региональные и межрегиональные ассоциации и союзы и ассоциации органов местного самоуправления.

Правительство РФ своим постановлением от 16 сентября 1993 г. утвердило «Временное положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления».

Основными задачами объединений (ассоциаций) согласно п. 7 данного постановления являются: создание необходимых условий для эффективного взаимодействия субъектов Федерации в вопросах социально-экономического развития территорий РФ на основе объединения материально-финансовых ресурсов для проведения мероприятий, представляющих общий интерес; координация совместной деятельности субъектов Федерации по вопросам, представляющим взаимный интерес; координация деятельности органов местного самоуправления в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов, исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей; проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защите населения; принятие совместных решений по разработке и реализации региональных, межрегиональных или местных программ и проектов по проблемам, входящим в компетенцию субъектов Федерации и органов местного самоуправления, и создание необходимых для этого финансовых источников и материальных ресурсов за счет использования промышленного, научно-технического потенциала учредителей объединений (ассоциаций), а также предпринимательской деятельности структур, создаваемых объединениями (ассоциациями) в этих целях; взаимодействие с Советом Министров – Правительством РФ и центральными органами федеральной исполнительной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам экономической реформы, расширения возможностей субъектов Федерации по скоординированному использованию их экономических потенциалов и формирование единого экономического пространства в рамках РФ; разработка предложений по совершенствованию региональной государственной политики в РФ, развитию различных форм национально-культурной автономии; подготовка предложений по реализации государственной политики в области самоуправления и комплексного развития регионов с учетом их национальных и территориальных особенностей; подготовка предложений и участие в разработке проектов законодательных актов по вопросам экономической реформы, совершенствования региональной политики и системы управления государственным производственным сектором; регулярный сбор оперативной информации о ходе экономической реформы в регионах, состоянии и динамике социально-экономических и общественно-политических процессов в регионах, тенденциях развития межнациональных отношений, подготовка на основе информации соответствующих материалов, прогнозов и предложений; взаимодействие регионов, входящих в объединение (ассоциацию), с центральными органами федеральной исполнительной власти на местах; подготовка рекомендаций и осуществление совместно с соответствующими органами министерств и ведомств РФ на местах, органами представительной и исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, органами местного самоуправления организационных мероприятий по реализации федеральных программ и проектов, а также региональных, межрегиональных и местных соглашений и программ; поддержка и реализация основных направлений государственной региональной политики, направленной на укрепление государственной целостности РФ, а также противодействие элементам сепаратизма, национализма и децентрализации системы государственной власти в РФ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 10) закрепляет право муниципальных образований в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций и союзов.

Муниципальные образования объединяются в ассоциации и союзы в лице своих органов местного самоуправления. Однако следует иметь ввиду, что в соответствии с Законом ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Таким образом, ассоциации и союзы муниципальных образований не осуществляют непосредственно функций местного самоуправления. Но вместе с тем их деятельность способствует более эффективному осуществлению задач и функций местного самоуправления.

Ассоциации и союзы муниципальных образований тесно взаимодействуют с органами государственной власти РФ, отстаивая и защищая права местного самоуправления, добиваясь учета интересов муниципальных образований, местного самоуправления при проведении государственной политики в различных сферах общественной жизни. Представители ассоциаций и союзов муниципальных образований входят в состав Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ.

В РФ действуют различные ассоциации и союзы муниципальных образований: общероссийские (например, Союз малых городов России, Союз российских городов, объединяющий крупные города – региональные центры и др.); межрегиональные ассоциации и союзы (например, ассоциации городов Крайнего Севера и Заполярья, ассоциация городов Юга России и др.); региональные ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, расположенные в границах субъекта РФ.

Объединения муниципальных образований имеют свои уставы, органы управления (президенты, председатели союзов и ассоциаций, правления, советы и т.п.).

Учредителями объединений (ассоциаций) являются органы местного самоуправления. Права объединений (ассоциаций) определяются в пределах полномочий, делегированных им учредителями. Объединения (ассоциации) обладают правами юридического лица. Руководство объединений от имени учредителей правомочно представлять их интересы в государственных и иных органах управления в пределах делегированных полномочий. Вид деятельности, долевое участие и право пользования конечными результатами в рамках объединения (ассоциации) устанавливаются учредительными договорами, в которых также определяются порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы объединения (ассоциации).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Эффективность местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной базы, но и его организационными формами, а также противодействием региональных элит, стремящихся сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Противники местного самоуправления утверждают, что оно экономически бессильно и по своей природе неспособно быть эффективным - дескать, рационально управлять могут только государственные структуры.

Но практика развитых стран показывает, что благодаря близости к народу, индивидуальному подходу к людям органы самоуправления в рамках своей компетенции решают вопросы успешнее, чем государственные структуры. Принимая управленческие решения, муниципальный чиновник имеет дело не с абстрактными "гражданами", а с жителями конкретных домов или пациентами конкретных поликлиник. Должностные лица муниципальных образований лучше госчиновников знают местную ситуацию, они более инициативны, следовательно, у них больше шансов обеспечить развитие района, города или поселка.

Анализируя местное самоуправление в современной России, важно учитывать зарубежную практику, международные правовые документы. Европейская Хартия местного самоуправления (1985 г.) гласит, что конституция страны должна закрепить право местных сообществ избирать советы или ассамблеи путем свободных, равных, прямых и всеобщих выборов, проводить собрания граждан, референдумы и другие формы прямого волеизъявления, иметь исполнительные органы, управлять значительной частью общественных дел и т.д. Полномочия таких сообществ и финансовые ресурсы должны быть соразмерны, причем часть средств должна поступать за счет местных сборов и налогов. Местным сообществам необходимо гарантировать право на судебную защиту. Все перечисленные требования Хартии нашли отражение в Конституции РФ 1993 года.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.   Актуальные проблемы формирования местного самоуправления // Государство и право, 1995. № 5.

2.   Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990.

3.   Аяцков Д.В.. Володин В.В. и др. Местное самоуправление в России. 1994.

4.   Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

5.   Володин В.В. Как оптимально разделить полномочия. «Земский вестник», 1994, № 5.

6.   Володин В.В. Перетягивание каната бессмысленно. «Земский вестник», 1994, № 6/7.

7.   Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов: Волжский сад, 1995.

8.   Европейская Хартия местного самоуправления. Май 1990.

9.   Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области».

10.             Закон Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» от 30 января 1998 г.№ 2-ЗСО.

11.             Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниципальное право: учебник. ­­­– М.: Новый Юрист, 1998.

12.             Комментарий к конституции РФ 1993 г.

13.             Конституция РФ 1993 г.

14.             Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

15.             Кумакова С.В. Государственное управление и местное самоуправление: современные методы управления. Саратов, 1996

16.             Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987.

17.             Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 1997.

18.             Муниципальное право РФ. Сборник нормативных актов // Сост. Рогожкина В.В. – Саратов, 1997.

19.             Пособие для должностных лиц муниципального уровня. Б-м: IFC, Бг. – Саратов, 1998.

20.             Региональные особенности местного управления и самоуправления // сост. В.Г. Игнатов, А.В. Понеделков, А.В. Старостин и др. – Ростов-на-Дону, 1996.

21.             Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. М., 1991.

22.              Социально-экономические проблемы России: справочник. Гл. 2. – М., 2000.

23.             Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.

[1] Кумакова С.В. Государственное управление и местное самоуправление: современные методы управления. Саратов, 1996, с. 70.

[2] Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. М., 1991, с. 47.

[3] Володин В.В. Как оптимально разделить полномочия. «Земский вестник», 1994, № 5, с. 32.

[4] Володин В.В. Перетягивание каната бессмысленно. «Земский вестник», 1994, № 6/7, с. 10.

[5] Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов: Волжский сад, 1995, с. 62-63.

[6] Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999, с. 16.

[7] Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993, с. 11.

[8] Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Автореферат докт. дисс, с . 5, 9.

[9] Мицкевич А.В. Субъекты советского права. – М., 1962, с. 127–128; Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. – Свердловск, 1972, с. 295.

[10] Аяцков Д.В.. Володин В.В. и др. Местное самоуправление в России. 1994, с. 89.

[11] Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990, с. 77.

[12] Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987, с. 142.

[13] Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987, с. 81- 84.

[14] Такие связи в науке получили также название горизонтальных.

[15] Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994, с. 30.

[16] Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999, с. 22.

[17] Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987, с. 83-84.

[18] Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов: Волжский сад, 1995, с. 78-80.

[19] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления // Государство и право, 1995. № 5, с. 35.

[20] Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики, 1999, № 3, с. 34.

[21] Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы, 1999, № 3, с. 7.