Навигация
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ РАЗНОГЛАСИЙ МЕЖДУ РАЙОННЫМИ И ОКРУЖНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ
61273
знака
1
таблица
0
изображений
2. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ РАЗНОГЛАСИЙ МЕЖДУ РАЙОННЫМИ И ОКРУЖНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ
В Конституции РФ (ч. 1 ст. 130) закрепляется важный принцип о самостоятельности местного самоуправления, подчеркивается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Населением самостоятельно определяется и структура органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131). Принцип самостоятельности местного самоуправления находит свое выражение в том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132). В соответствии с Конституцией (ст. 133) федеральные органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами.
При этом важно иметь в виду положение Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года о том, что в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, следует своевременно и соответствующим образом проводить консультации с этими органами, насколько это возможно (п. 6 ст. 4)[10].
Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, правовые акты РФ, Устав (Конституция), правовые акты субъекта Федерации, Устав местного самоуправления соответствующего субъекта местного самоуправления.
Конституция РФ, закрепляя и гарантируя исходные начала и принципы организации власти в субъектах Федерации, выступает в качестве важнейшей правовой основы ее становления и развития. Однако предусмотренная Конституцией РФ система организация власти в субъектах Федерации еще полностью не сформирована; на местах, по существу, продолжает действовать механизм управления, не отвечающий принципам демократии. Сказывается отсутствие федеральных законов об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ; и др. Ко всему прочему допускается принятие в субъектах Федерации актов, которые зачастую противоречат конституционной модели организации власти в субъектах Федерации. Закрепленный Конституцией РФ принцип самостоятельности населения в решении вопросов определения структуры местного самоуправления из-за отсутствия правовой базы не действует. Не соответствуют Конституции РФ решения об упразднении в ряде краев и областей органов местного самоуправления, в городах, являющихся районными центрами (в городах районного подчинения). Начавшиеся эксперименты по отработке оптимальной системы местного самоуправления наталкиваются на отсутствие правовой базы для этого. Не определены организационно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, их структура и компетенция.
Действительно, во многих публикациях, касающихся теоретических основ государственного управления, отношения между субъектом и объектом управления оцениваются, как взаимодействие. По отношению к управляемым объектам систему государственного управления целесообразно рассматривать в следующем виде. В широком смысле: субъект управления (управляющая подсистема) – взаимодействия (подсистема прямых и обратных связей) – общественная система (подсистема элементов общества, подверженных государственному управлению). В такой системе, считает Г.В. Атаманчук, – субъект управления определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей (организующе-регулирующих потенций) субъекта управления[11]. Б.П. Курашвили отмечает: «Реальная жизнь управленческого отношения – взаимодействие сторон, реализующих свои полномочия». И далее: «Пришло время распроститься с односторонним представлением о государственном управлении, как воздействии и принять формулу сотрудничества»[12].
Анализируя взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как отношения сторон в государственно-управленческих отношениях, и пытаясь выделить сущность этих отношений, следует сначала обратиться к основам конституционного строя РФ. Статья 3 Конституции, раскрывая принцип народовластия в РФ, утверждает понятие о народе, как единственном источнике власти.
В то же время вторая часть статьи, определяя основные формы народовластия (непосредственное – прямое осуществление власти и через органы государственной власти и местное самоуправления), ставит органы государственной власти и местного самоуправления в один ряд в виде равноважных для народовластия, форм его осуществление.
При описании этой системы отношений можно воспользоваться предложенной Б.П. Курашвили схемой социально-организационной характеристики управленческих отношений[13]. В соответствии с этим здесь выделяются три типа упорядочивающих действий:
– субординация – упорядочение сверху вниз, от управляющего к управляемому. В данном случае народ, общество в целом находится в субординационной позиции по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления. Его воздействия на управляемые объекты могут проявляться в виде свободных выборов, итогов референдумов, общественного мнения, деятельности политических партий, общественных объединений, религиозных конфессий, депутатов различного уровня и т.д., то есть в основном через институты демократии,
– реординация – упорядочение снизу вверх, от управляемого к управляющему. Каждой субординационной связи в вертикальных управленческих отношениях соответствует реординационная связь. К реординационным связям можно отнести полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по назначению и определению процедуры выборов и референдумов, изданию законодательных актов, определяющих порядок деятельности партий, объединений, контроль за исполнением этих норм и т.д. Речь идет об организационных мерах и правовых нормах, обеспечивающих эффективное функционирование институтов демократии,
– координация – упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами[14]. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти органами местного самоуправления носят горизонтальный характер.(Например совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ, организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер.
Однако координация, упорядочение на одном уровне между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления.
Разбирая такие отношения, следует обратить внимание на одну немаловажную особенность, которая вытекает из самого понятия государства. «Государство – это политико-территориальная суверенная организация публичной власти, располагающая специальным аппаратом в целях осуществления управленческо-обеспечительной, охранительной функции и способная делать свои веления обязательными для населения всей страны»[15].
Учитывая это, логично констатировать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать в абсолютно равного субъекту управления (государству). Даже при только координационном взаимодействии между ними. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде – это правоотношения, т.е. отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть - судебную и аппарат принуждения.
Следует отметить, что при составлении проекта Конституции 1993 г. перед ее авторами встал вопрос: какую модель взаимоотношений местного самоуправления с государством избрать: англосаксонскую, при которой местное самоуправление абсолютно независимо от государства или континентальную, предусматривающую надзор органов государственной власти за органами местного самоуправления. И надо отметить, что первоначально предпочтение было отдано первой. В первом варианте президентского проекта Конституции говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, т.е. по своим внутренним законам, имеет свое поле деятельности. Однако, как правильно отмечает В.И. Васильев, при всей демократической значимости самостоятельности местного самоуправления, эта самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в рамках единого государства, в системе отношений публичной власти[16].
В результате в Конституции РФ была принята более обтекаемая формула: органы местного самоуправления не отделены от органов государственной власти, а «не входят» в них, т.е. отделены организационно, а не функционально (ст. 12).
Во взаимоотношениях с объектами, в которые вступает субъект управления (государство) при реализации функции обеспечение законности, преобладает субординационный характер связей.
Все эти взаимоотношения, если они развиваются, действуют и прекращаются по правилам, установленным государством и описанным в нормах права – законодательных актах государственных органов называются правоотношениями. Характеризуя такие отношения вертикального характера, т.е. правоотношения государства и местного самоуправления, государства и других объектов следует отметить, что их структура и содержание «целиком и полностью обусловливается мерой способности субъектов общественной жизни к саморегуляции своих связей, т.е. к такому самоуправлению, которое на началах сознательности и добровольности гарантировало бы интересы общества в целом. Пока этого нет, государство остается необходимым властным посредником в регулировании отношений между коллективными и индивидуальными членами общества»[17].
Из всех объектов государственного управления местное самоуправление по своей природе, характеру формирования, условиям функционирования наиболее близко к такому самоуправлению, которое бы гарантировало соблюдение интересов общества в целом. Поэтому в отношении него государство вполне может ограничиться доминирующей функцией управления – обеспечением законности, исключив все остальные субординационные управляющие воздействия.
При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.
Также необходимо учитывать взаимодействие и координационные связи органов местного самоуправления с другими объектами управления, подверженными субординационным отношениям с государственными органами власти.
С учетом вышеприведенных схемы и рассуждений, к полномочиям органов государственной власти РФ в области местного самоуправления в соответствии с законодательством относятся: изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления, регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями РФ, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией; установление государственных минимальных социальных стандартов; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; принятие федеральных программ местного самоуправления; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых Федеральными органами государственной власти; регулирование и защита прав граждан ла осуществление местного самоуправления; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушения законов; осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях; регулирование основ муниципальной службы.
Полномочия же органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления заключается в: принятии и изменении законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; обеспечении соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ; регулировании порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; регулировании отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами; обеспечении сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; наделении органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передаче материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; принятии региональных программ развития местного самоуправления; обеспечении гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечении государственных минимальных социальных стандартов; установлении и изменении порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, регулировании законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; законодательство о муниципальной службе; принятии и изменении законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; установлении порядка регистрации уставов муниципальных образований[18].
Конечно, при рассмотрении взаимодействий органов государственной власти с органами местного самоуправления, возможно выделение и других функций и вариантов их систематизации.
Из приведенного перечня видно, что смысл местного самоуправления заключается в особом способе децентрализации государственного управления[19]. Отсюда и вытекает статус органов местного самоуправления как органов власти не государственной, но публичной.
Однако, органы местного самоуправления могут реализовывать в пределах своей компетенции не только вопросы местного значения, но и, в предусмотренных законом, случаях отдельные вопросы государственного значения. Такое право им предоставлено п. 1 ст. 6 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Эта норма конкретизируется в региональных нормативных актах. Так, ст. 6 Закона Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» от 30 января 1998 г.№ 2-ЗСО устанавливает, что органам местного самоуправления могут быть переданы любые государственные полномочия за исключением полномочий: отнесенных к сфере совместного ведения РФ и Саратовской области в соответствии с Конституцией РФ; переданных Саратовской области на основании договоров с РФ либо иными субъектами РФ; отнесенных законами Саратовской области к исключительной компетенции Саратовской областной Думы, Губернатора, Правительства области. Губернатор области и Правительство области реализуют свои инициативы по передаче государственных полномочий органам местного самоуправления посредством направления в областную Думу проекта закона. Проект закона должен быть согласован с соответствующими органами местного самоуправления. В случае возникновения разногласий по проекту закона для их устранения создается согласительная комиссия из представителей Правительства области и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления реализуют инициативы по наделению государственными полномочиями посредством обращения в Правительство области. Правительство области на основании обращения органов местного самоуправления готовит проект закона и вносит его в областную Думу.
С вопросом о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий тесно связан вопрос о финансировании органов местного самоуправления. Как известно, в настоящее время органы местного самоуправления несмотря на ряд законов, направленных на гарантирование их финансовой основы, зависимы от государственных и, прежде всего региональных органов власти[20]. Статья 11 вышеуказанного закона Саратовской области гарантирует органам местного самоуправления материально-финансовую обеспеченность переданных им полномочий. Однако, так бывает далеко не всегда. Как отмечает В.Г. Пансков, на практике зачастую встречается ситуация, когда государственные органы передают местной власти отдельные государственные полномочия, но не финансируют их. В связи с этим он предлагает закрепить в законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» право местных органов власти не принимать от государственных органов полномочия, если они реально не финансируются[21].
Как известно, российское общество и государство переживают в настоящее время сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию. Те основы и принципы политической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, сами нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути формирования демократического, правового государства, определяющего перспективу общественного развития. Особое значение имеет организация системы федерально-региональных отношений. В России практически вся система политических и экономических связей центральных и территориальных органов государственного управления сводится к федерально-региональным отношениям. Законодательство России фактически не допускает федеральное правительство к установлению прямых связей с местными самоуправляющимися властями, считая деятельность последних сферой исключительно региональной юрисдикции.
Прогрессирующее расширение в последние годы бюджетно-финансовых, административных и политических возможностей субъектов РФ привело к тому, что в настоящее время основная часть общенациональных (федеральных) социально-экономических программ формируется и реализуется при непосредственном участии республиканских краевых, областных администраций. Фактически во всех сферах внутренней политики федеральное правительство вынужденно устраивать официальные совещания, консультации и дискуссии с регионами. Это привело к необходимости создания сложного и разветвленного организационного механизма федерально-региональных связей, охватывающего все уровни и звенья федерального и регионального исполнительного аппарата и множество конкретных сфер и направление государственной социально-экономической политики.
Основными элементами этого механизма являются разнообразные федерально-региональные конференции, совещания, комитеты, комиссии, советы рабочие группы, различающиеся своими целями, функциями, компетенциями, уровнем и составом участников, характером принимаемых решений, регулярностью работы и т.д.
С точки зрения значимости обсуждаемых проблем и уровня участников исследователи в области управления обычно условно разделяют всю совокупность федерально-региональных совещаний и органов на две группы (политическую и административную). В первую группу включаются конференции, совещания, заседания, в которых участвует политическое руководство федерального и региональных администраций (правительств). Во вторую группу – комиссии, советы и рабочие группы, состоящие из административных руководителей.
Деятельность верхнего политического уровня системы коллективной федерально-региональной координации поддерживается и дополняется работой многочисленных совещаний, комиссий и рабочих групп на административном уровне управления. Некоторые из них специально предназначаются для предварительной проработки вопросов, подлежащих обсуждению на федеральном уровне, а также для экспертно-технического обслуживания работы последних. Другие же имеют относительно самостоятельное назначение и функции.
Причем среди этой группы преобладают такие, в которых участвуют представители не всех регионов, а лишь какого-либо одного или нескольких соседних регионов, с которыми федеральные ведомства разрабатывают и осуществляют совместные регионально-ориентированные программы. При этом для каждой конкретной программы создается своя особая система координации и совместного управления, приспособленная к специфике программы и составу ее участников. С помощью такого подхода к управлению государственными программами федеральное правительство пытается проводить более гибкую и диверсифицированную экономическую и социальную политику по отдельным регионам. Однако подобная практика вызывает большое дробление административного механизма федерально-региональной координации и быстрый рост «межправительственной бюрократии», что ослабляет возможность осуществления эффективного политического контроля над всей системой федерально-региональных отношений. Некоторые исследователи считают даже, что бюрократическому аппарату обеих уровней власти принадлежит центральная роль в процессе формирования и осуществления межрегиональной политики.
Неизбежным следствием разрастания федерально-регионального координационного аппарата становится и то, что он сам начинает остро страдать от недостатка координации, в результате чего вся федерально-координационная политика разрывается на множество разрозненных направлений, не объединяемых общими долговременными целями и приоритетами.
Таким образом, в России в результате непрерывно развивающегося процесса расширения, наложения и переплетения функций государственного регулирования, выполняемых обоими уровнями власти, сформировался очень сложный, многозвенный и многоаспектный организационный механизм координации взаимоотношений федерального и регионального госаппарата. С дальнейшим развитием и совершенствованием этого механизма многие государственные деятели и исследователи связывают надежды на ослабление остроты федерально-региональных противоречий.
Похожие работы
... , постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, законами Ханты-Мансийского Автономного Округа, постановлениями и Распоряжениями Губернатора автономного округа, положением о Комитете по экономической политике Ханты-Мансийского Автономного Округа. При выполнении своих функций отделы должны обеспечит решение задач, вытекающих из федеральных и региональных комплексных программ, направленных на ...
... Москвы государственной информационной политики по большинству направлений в соответствии с заявленными принципами и поставленными задачами. Глава 3. Основные направления совершенствования деятельности по связям с общественностью в исполнительных органах государственной власти города Москвы 3.1. Формирование имиджа исполнительных органов власти города Москвы методами Public Relations ...
... , что доверие населения к органам местного самоуправления в определенной мере зависит от общей оценки их деятельности. 3. Рекомендации по улучшению работы органов власти Москвы с населением в современных условиях. 3.1. Анализ ситуации информированности местного сообщества о действиях местных органов самоуправления в городе Москва На первом этапе разработки ...
... входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления. Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности — самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие ...
0 комментариев