Представництво прокурора в адміністративному судочинстві

3. Представництво прокурора в адміністративному судочинстві

Важливою подією в законодавчій сфері стало прийняття у 2005 році Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), з яким пов'язані якісні зміни в судовій адміністративній юрисдикції, що вважається адекватним формуванню правової держави. Нове сприйняття у суспільстві процесу зміцнення законодавчої основи адміністративного правосуддя сприяє збагаченню процесуально-правової культури, ідеологічному наповненню принципу верховенства права. Розвиток законодавства в багатьох випадках випереджає рівень правової свідомості як юристів-практиків, так і багатьох вчених.

Проблематика захисту прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному судочинстві є новою для вітчизняної юридичної науки, зокрема теорії організації та діяльності органів прокуратури, і потребує спеціального дослідження, оскільки влада завжди має можливість застосовувати примус щодо членів суспільства, фізичних осіб, які виступають суб'єктами адміністративного судочинства. Наукове осмислення цих питань має також важливе практичне значення. Це необхідно для ефективного здійснення покладених на прокуратуру функцій представницько-наглядового спрямування, де завданням є забезпечення конституційних прав і свобод людини та громадянина.

У ст. 60 КАС передбачено, що в установлених законом випадках Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративним позовом про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах (ч. 1), і при цьому окремо окреслено процесуальне становище прокурора. Визначено, що він може здійснювати представництво в адміністративному суді інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, на будь-якій стадії адміністративного процесу (ч.2).

Додатково до відтворених процесуальних прав органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб, у ст. 61 передбачено, що прокурор, який не брав участі у справі, має право з метою вирішення питання про наявність підстав для оскарження судових рішень в апеляційному, касаційному порядку або для їх перегляду у зв'язку з винятковими чи нововиявленими обставинами ознайомлюватися з матеріалами справи в суді (ч. 4).

Отже, участь прокурора в публічно-правовому спорі, тобто процесі адміністративного судочинства, коли він здійснює представництво інтересів громадянина або юридичних осіб шляхом подання адміністративного позову, апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами, є реалізацією функції прокуратури, передбаченої п.2 ст. 121 Конституції України. Ця прокурорська діяльність в умовах сьогодення перегукується з п'ятою функцією прокуратури, яку було закріплено Законом України від 8 грудня 2004р. "Про внесення змін до Конституції України", де вказано, що прокуратура здійснює „нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами” (п.5 ст.121 Конституції України). При здійсненні цього нагляду прокурор має право звертатися до суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб (п.6. ст. 20 Закону України «Про прокуратуру»).

З наведеного видно, що відповідачем за зверненнями прокурора до адміністративного суду має бути суб'єкт владних повноважень, тобто орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інший суб'єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ст. 3 КАС).

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. При цьому поняття «публічно-правові відносини» у ст. 3 КАС, присвяченій визначенню понять, не сформульовано. Це дійсно досить складно зробити, враховуючи тісне переплетення у реальному житті публічно-правових і приватноправових відносин. Щоправда, інтереси держави як форми політичної організації усього суспільства завжди носять публічно-правовий характер. Що ж стосується громадян (у широкому розумінні), то, захищаючи їх інтереси, прокурор неминуче втручається у сферу приватноправових відносин і захищає порушені у цій сфері права. Думається, що юридичний конфлікт набуває ознак публічно-правового спору (цей термін фігурує у п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС) передусім тому, що одним із його учасників обов'язково виступає орган публічної влади (державний орган або орган місцевого самоврядування).

Слід зазначити, що прокурор здійснює в адміністративному суді представництво інтересів громадянина чи держави в порядку, встановленому КАС та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу (ч.2 ст. 60 КАС). Тут потрібно вказати на суттєву суперечність між цією нормою і положенням ч. 1 ст. 2 КАС, оскільки остання серед завдань адміністративного судочинства не передбачає захисту інтересів держави.

За положеннями КАС прокурор має право подати адміністративний позов до суду першої інстанції (ст. 104). Незалежно від участі у справі він наділений правом оскарження рішень адміністративного суду як в апеляційному, так і в касаційному порядку (статті 185, 211). Однак, вступ прокурора в адміністративний процес на будь якій стадії зовсім не означає його право, наприклад, вступити у справу, яка розглядається адміністративним судом першої інстанції, на стадії судових дебатів. Під стадіями адміністративного процесу у сенсі ч.2 ст. 60 КАС слід розуміти: розгляд адміністративної справи окружним адміністративним судом (перша стадія); розгляд справи апеляційним адміністративним судом (друга стадія) тощо. Звідси випливає, що прокурор вправі вступити в адміністративну справу шляхом подання адміністративного позову, оскарження судового рішення, подання скарги (заяви) про перегляд справи за винятковими чи нововиявленими обставинами.

Хоча прокурор в адміністративному процесі має рівні процесуальні права з іншими учасниками і є суб'єктом звернення до адміністративного суду, він не може вважатися звичайною стороною в процесі. Відповідно до ч. 1 ст. 49 КАС особи, які беруть участь у справі, мають не лише рівні процесуальні права, а й обов'язки. Проте у реальному житті обов'язки прокурора є значно ширшими і їх не можна ототожнювати з процесуальними обов'язками. Залишається в силі положення ст. 34 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої прокурор, який бере участь у розгляді справ у судах, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що ґрунтуються на законі. Таке завдання, а відтак - і обов'язки не можуть покладатися на інших учасників процесу. Це випливає із загального завдання прокуратури, діяльність якої має бути спрямована на всемірне утвердження верховенства права ї закону, зміцнення правопорядку (ст. 4 Закону України «Про прокуратуру»). Серед принципів адміністративного судочинства у пунктах 1 і 2 ч. 1 ст. 7 КАС названі верховенство права і законність, зміст яких розкривається у статтях 8 і 9 КАС. Отже, можна стверджувати, що не лише суд, а й прокурор, який ініціює адміністративний процес і бере у ньому участь, можуть розглядатися суб'єктами забезпечення як верховенства права, так і законності.

Юридичний інтерес прокурора до адміністративного процесу завжди має державний характер. Проте інтерес органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, які зазначені поряд з прокурором у ст.60 КАС, зовсім інший - це інтерес має переважно відомчий характер. Юридичний інтерес до адміністративного процесу найчастіше визначається місцем зазначених органів у системі органів держави; вони беруть участь в адміністративній справі в силу покладеної на них службової компетенції.

Засобом порушення адміністративно-правового захисту інтересів людини чи суспільства в адміністративному судочинстві виступає адміністративний позов.

Визначене ч. 2 ст. 60 КАС представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді не слід обмежувати лише випадками подання прокурором адміністративного позову і участі в судовому засіданні з розгляду адміністративної справи з метою захисту прав і свобод у публічно-владній сфері громадян, які самостійно не можуть звернутися до адміністративного суду (малозабезпечених, інвалідів, неповнолітніх тощо). Цю норму закону необхідно розуміти так, що вона надає прокурору загальну (безвідносну) можливість завернутися до адміністративного суду для захисту прав і свобод будь-якого громадянина, якщо він установить факт порушення органами публічного управління прав, свобод чи законних інтересів громадянина.[5]