История прокуратуры

1.     История прокуратуры

1.1.     История прокуратуры до 1917 года

Историческое исследование создания и формирования какого-нибудь государственного органа помогает лучше понять историческое предназначение данного органа, его место в системе других государственных органов, а также историческую необходимость выполнения возложенных на него функций. К тому же, изучая историю того или иного государственного органа, мы сможем в современных условиях принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности этого государственного органа.

Данное утверждение в полной мере относится и к органам прокуратуры; их деятельность никогда, ни в одном государстве не оценивалась однозначно. Вырабатывались различные концепции прокурорского надзора, многие положения которых не находили применения на практике, и, наоборот, практика выдвигала определённые требования к органам прокуратуры, не нашедшие закрепления в законах о прокуратуре и научного обоснования в теории прокурорского надзора.

В настоящее время, когда в Республике Беларусь активно осуществляется судебно-правовая реформа и закладываются основы правового государства, особенно важно глубоко изучить историю возникновения прокуратуры как государственного органа, учреждения прокуратуры на белорусских землях, перенесения на белорусскую почву сложившихся в западных странах и в Российской империи принципов её организации и деятельности, создания прокуратуры в Советской России, а затем в СССР и в Республике Беларусь.

Если брать самые древние цивилизации, то в их государственном устройстве не было такой фигуры, как прокурор. Но Алексеев А. И.и Ястребов В.Б. считают, что уже в Древнем Риме существовала должность прокурора, который мог быть и доверенным лицом римского гражданина в судебных и коммерческих делах, и домоуправителем, и наместником, то есть управляющим провинциями, с сосредоточением в своих руках всей поноты власти, включая судебную [17, с.16]

Поначалу функции наблюдения за исполнением законов, преследования тех, кто их нарушает, осуществлялись непосредственно носителями верховной власти или их наместниками. Но постепенно, по мере развития государственности, возникла необходимость выделения этих функций, их своеобразного отпочкования от других мер по поддержанию правопорядка.

В отличие от судопроизводства, зародившегося в далёком прошлом, прокуратура в механизме государственности возникла сравнительно недавно (в странах Европы создание прокуратуры относится к XIV-XIX векам) [22, с.36]

Считается, что в странах Европейского континента прокуратура впервые была образована во Франции в XIV веке, в период инквизиционного процесса. Именно во Франции был принят первый известный нам закон об организации и деятельности прокуратуры (1386 г.). С первых лет её существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование её органов и определение направлений в её деятельности было весьма сильным. В XVIII и XIX веках прокуратура Франции претерпела весьма сещественные преобразования, однако основное её предназначение оставалось прежним: выполнение карательных функций, обеспечение незыблемости верховной власти в государстве.[31]

Исторический экскурсс в становление и развитие прокуратуры Франции не случаен: прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры российской империи и является до настоящего времени эталоном для прокуратур восточных и западных стран.

На белорусских землях существовали государственные органы, выполнявшие функции государственного надзора.[87;92] Но, к сожалению, эти традиции были утрачены и влияния на формирование современной прокуратуры РБ не оказали.

Основателем прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву считается Пётр I. Указом Петра I то 2 марта 1711 года в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправный суд, также сбор казны и прочего». За образец указанной службы Пётр I взял государственные органы Германии. В 1713 году в России вводится должность генерал-фискала. Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счёт «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. Весьма характерно, что возглавлявший в то время службу фискалов в России обер-фискал А.Я.Нестеров был изобличён в поборах и взяточничестве. По велению Петра I он был предан суду и приговорён к смертной казни. Фискальная служба была окончательно дискредитирована, её существование стало бесцельным. Служба фискалов была упразднена.

На смену ей приходит прокуратура как государственный орган по охране законности в государстве. Указом от 12 января 1722 года Пётр I учреждает прокуратуру во главе с генерал-прокурором. За образец берётся прокуратура Франции. Но это не было слепым подражанием. При создании прокуратуры учитывались особенности государственного устройства, экономического положения, общественных отношений, сложившихся в Российской империи.

В отличие от службы фискалов прокуратура была призвана осуществлять надзор за соблюдением законов гласно. Создавая прокуратуру, Пётр I наделил сотрудников этого государственного органа необходимыми полномочиями, обеспечив тем самым их престиж, влияние и авторитет в российском обществе. Прокуроры имели назначение «взыскателей наказания» и одновременно «защитников невинности». Главное предназначение генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.

В обязанности прокуроров входило наблюдение за исполнением действующих и вновь принятых законов всеми органами государственной власти и должностными лицами. Они вносили предложения об устранении нарушений закона; приносили протесты на незаконные решения и требовали их отмены или изменгения; на них были возложены надзор по арестантским уголовным делам и наблюдение за выполнением интнресов государственной казны. Подобно тому, как генерал-прокурор был провозглашён «оком государевым», так и подчинённые ему прокуроры являлись «оком генерал-прокурора». Обер-прокуроры, коллежские прокуроры и прокуроры принадзорных судах, а в последствии и прокуроры губерний действовали от имени генерал-прокурора. Осуществляли свои полномочия его именем, под непосредственным его руководством и наблюдением. Только император, Сенат или сам генерал-прокурор могли подвергать прокуроров каким-либо взысканиям. Генерал-прокурор, подчинённый непосредственно государю, мог быть наказан только по воле последнего.

Следует отметить ещё один принцип организации и деятельности органов прокуратуры – её централизм и строгое единоначалие. Это выгодно отличало прокуратуру от органов фискальной службы. Органы прокуратуры были сформированы как единое целое, со строгим служебным иерархическим подчинением вплоть до генерал-прокурора.

В эпоху Петра I деятельность органов прокуратуры в установлении режима законности в Российской империи, а главное, в борьбе с поборами, взяточничеством и казнокрадством была эффективна.[46]

После смерти Петра I, в период царствования Екатерины I, прокурорский надзор ещё сохранял своё государственное предназначение – осуществлять «наблюдение» за исполнением законов. Екатерина I ревностно стремилась сохранить все те преобразования, которые были осуществлены Петром I. Но складывающаяся обстановка не позволила ей это сделать: сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего её генерал-прокурора. Перестали играть важную роль Сенат, а также генерал-прокурор. Во главе правительства был установлен верховный тайный совет, а затем кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената.

Сложилось, таким образом, весьма парадоксальное положение: de jure прокуратура продолжала действовать в соответствии с принятым Петром I Указом от 12 января 1722 года, а de facto её влияние было существенно ограничено.

Во время царствования Анны Ионанновны (1730-1740) под влиянием Бирона и других “временщиков” деятельность генерал-прокурора и всей системы органов прокуратуры практически была сведена на нет, хотя внешне всё оставалось, казалось бы, неизменным.

Императрица Елизавета Петровна (1741-1761), вступив на престол, восстановила полномочия прокуратуры и возглавляющего её генерал-прокурора в пределах, сформулированных Указом Петра I от 12 явваря 1772 года. Одним из первых указов Елизаветы Петровны явился Указ от 12 декабря 1741 года о восстановлении полномочий Сената, состоявшего при нём генерал-прокурора и всей системы органов прокуратуры.

В царствование Екатерины II (1762-1796) прокурорский надзор был не только полностью восстановлен, но и усовершенствован. Прокуратура обрела ряд новых полномочий, был существенно расширен предмет налзора прокуроров, особенно в пределах губерний. В соответствии с высочайшим Манифестом от 15 декабря 1763 года Сенат был поделен на шесть департаментов; первый из них ведал государственными, политическими и внутренними делами с обязательным участием в его заседаниях генерал-прокурора. В остальные были назначены обер-прокуроры.

В соответствии с новым Уложением, составленным в 1767 году, на прокуроров была возложена обязанность «государственного преследования преступлений», установления тесной связи с судом и осуществления «попечительского» отношения к частным лицам, нуждающимся в государственной защите.

Согласно Указу от 7 ноября 1775 года «О прокурорской и стряпчей должности», губернский прокурр должен был доносить наместническому правлению, а нижестоящие прокуроры – губернскому прокурору о «не точном в судебном месте исполнении законов, учреждений, указов, о медлении по делам в производстве». Приоритет отдавался делам, в которых содержался «казённый интерес». Прежде чем вынести по такому делу решение, суд обязан был сообщить об этом прокурору и выслушать заключение прокурора. Однако суд при принятии решения не был связан заключением прокурора.

Учреждениями для управления губерний была определена структура прокуратуры, в её состав входили четыре прокурора (губернский, при верхнем земском суде, при губернском магистрате, при верхней расправе) и восемь стряпчих, а также по одному уездному стряпчему. Прокуроры и восемь стряпчих назначались Сенатом, уездные – губернским правлением.

В обязанности прокуроров и стряпчих входило, как и ранее, «охранение» закона и «преследование» его интересов в правительственных установлениях. «Охранение» законов осуществлялось путём:

1.         Предупреждения его нарушений;

2.         Содействия к их пресечению;

3.         Ведения судебных дел для наказания виновных и восстановления законного порядка или нарушенных прав «казны».

Дальнейшая законотворческая деятельность Екатерины II а области прокуратуры и прокурорского надзора была направлена на совершенствование системы органов прокуратуры и повышение влияния прокуратуры на состояние законности в государстве Российском.

При Павле I (1796 – 1801), одержимом идеей «всё созданное ЕкатеринойII изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор как в центре, так и на местах. В значительной мере были сокращены штаты прокуроров и стряпчих. В 1797 году ликвидированы должности губернских стряпчих. Взамен прокурорского надзора в губерниях была восстановлена система фискальной службы.

Во время царствования Александра II (1855-1881) прокурорский надзор был возрождён, причём генерал-прокурор наделён полномочиями министра юстиции. Эпоха Александра I характерна тем, что по инициативе и под руководством выдающегося юриста М.М.Сперанского был разработан Свод законов Российской империи, который действовал до 1917 года.

Деятельность органов прокуратурфы была существенно трансформирована и усилена в царствование Александра II (1855-1881).

Ещё до судебной реформы 1864 года, Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма чётко было сформулировано назначение прокуратуры: «…наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего существования Российской империи. К их числу были отнесены:

1.         Единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора;

2.         Осуществление «верховного» надзора в империи генерал-прокурором (он же министр юстиции);

3.         Строгая подчинённость нижестоящих прокуроров вышестоящим;

4.         Несменяемость прокуроров;

5.         Независимость прокуроров при принятии ими любого решения от местных влияний.

Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляли прерогативу генерал-прокурора Российской империи.

К установленному порядку формирования органов прокуратуры следует добавить и такое весьма существенное обстоятельство, как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого века говорили, что «нет ничего более дорогого в государстве, как дешёвый суд, и что мы не за вознаграждение работаем, но на него живём». Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определённые успехи, хотя и в то время имели распространение факты негативного характера. Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая опеделённую должность, мог быть уверенным в своём будущем.

Также необходимо учитывать такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. Уже в силу одного этого обстоятельства они являлись ревностными защитниками царского пестола.[18]

Весьма характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 года наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном процессе весьма чётко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым ими делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. На прокурора возлагалось постоянное наблюдение за производством предварительного следствия судебными следователями; они были вправе возбуждать уголовные дела; в его обязанности входило «обличение обвиняемых перед судом», то есть поддержание обвинения; прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и аппеляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.

После убийства 1 марта 1881года Александра II преемник Александр III принял меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничивались полномочия суда присяжных, и, наоборот, расширялась сфера коронного суда. Рескриптом Александра III была учреждена комиссия во главе с генерал-прокурором Н.В.Муравьёвым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом закона об усилении прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.[46]

Эта сторона деятельности прокуроров особо отчётливо проявилась после революции 1905 года. Органы юстиции России ответили на революционные выступления народа массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами. Военно-полевые суды только с 19 августа 1906 года по 20 апреля 1907 года вынесли всвыше 1000 смертных приговоров. Военно-полевые суды за период с 1907 по 1909 г. осудили на смертную казнь 3196 человек. Ни о какой законности и справедливости в деятельности прокуроров не могло быть и речи.

Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до ликвидации её вместе с рухнувшим царским самодержавием в 1917 году. Именно реакционная сущность царской прокуратуры, особенно проявившаяся в начале XX века, послужила основной причиной того, что в советской России прокуратура как государственный орган по надзору за точным и единообразным исполнением законов была создана только в мае 1922 года.[18,с.12-13]