Создание советской прокуратуры

1.2.     Создание советской прокуратуры

1917 год стал переломным в жизни многих миллионов людей Российской империи. Февральская буржуазно-демократическая революция и Великая октябрьская революция уничтожили Российскую империю и создали новый тип государства, который вошёл в историю как советское государство. Уничтожив реакционную царскую прокуратуру, большевики создали советскую прокуратуру. Декрет о суде №1, принятый Советом Народных Комиссаров 24 ноября 1917 года, гласил: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора…» [85,с.23]

После нескольких лет борьбы за установление своей власти большевики подняли вопрос об укреплении законности в стране. Вождь советского государства В.И.Ленин подчёркивал необходимость строжайшего революционного порядка, борьбы с контрреволюцией, саботажем, спекуляцией. Революционная законность рассматривалась им как одно из средств защиты завоеваний революции, советского государства от нападения врагов пролетариата и подавления их сопротивления, как одно из средств борьбы за революционное переустройство общества на социалистических началах, одно из условий успешного строительства социализма, охраны прав граждан.[69]

VI Всероссийский Чрезвычайный съезд Советов принял по инициативе Ленина постановление “О точном соблюдении законов”.[85] Отмечая, что за год существования, государство выработало основы законов республики, точное соблюдение которых необходимо для дальнейшего развития и укрепления власти рабочих и крестьян, съезд призвал всех граждан республики, все органы и всех должностных лиц Советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР, изданных и издаваемых центральной властью постановлений и распоряжений.[20]

Основным орудием проведения в жизнь советских законов стал советский государственный аппарат. Контроль за соблюдением законов возлагался на Центральные Исполнительные Комитеты, Советы Народных Комиссаров и создаваемые ими органы. Важную роль в обеспечении законности играли Народный Комиссариат Юстиции, советские судебные учреждения, Народный Комиссариат Государственного Контроля, Рабоче-Крестьянская Инспекция.

С переходом советского государства к мирной жизни задача всемерного укрепления законности и обеспечение её единства ещё более возросла. Её решение потребовало проведения мер, направленных на дальнейшее развитие организационно-правовых гарантий точного исполнения законов. Усиления борьбы с их нарушениями.

Для этого нужно было создать специальный орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти, содействовал бы укреплению единой законности на всей территории страны и правильно организовывал бы борьбу с преступностью. Осуществление такой функции по инициативе В.И.Ленина было решено возложить на советскую прокуратуру. Процесс организации прокуратуры и принципы её деятельности и организации отражены в работах В.И. Ульянова (Ленина): «О «двойном» подчинении и законности», «К населению», «Очередные задачи советской власти» и других [49,с.199].

Самым важным принципом организации и деятельности прокуратуры Ленин считал принцип законности. Ленин В.И. утверждал, что “…законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик”.[49,с.198] Он писал: «Трудна борьба с местничеством, с мелкособственническими привычками. Это нельзя сделать сразу, но пролетариат должен проводить эту истину в жизнь, ибо без этого построить социализм нельзя».[50,с.422]

Ленин, сыгравший без сомнения одну из руководящих ролей в организации прокуратуры на началах централизации, определил и главные принципы её деятельности: «Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям»[49,с.198]

Попытки смотреть на прокурора, как на «своего» человека, и оказывать влияние на его действия и поведение были присущи не только тому времени, но и современности. Именно они представляют постоянную угрозу потери фактической, реальной независимости прокуроров. И, предвидя подобное, в 1922 году В.И.Ульянов (Ленин) предостерегал: «Нет сомнения, что мы живём в море беззаконности и что местное влияние является одним из величайших, если не величайшим противником установления законности и культурности» [ 51,с.200]

В трудах В.И.Ленина были сформированы следующие принципы организации и деятельности прокуратуры: принцип революционной законности, принцип централизации и единства, принцип гласности, принцип взаимодействия прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами, принцип независимости. [33]

В первые годы советской власти страна вообще обходилась без прокуратуры. В Белорусской ССР, как и в других союзных республиках, до 1922 года не было специального органа высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Эту функцию осуществляли Центральный исполнительный комитет (ЦИК) и Совет народных комиссаров (СНК) БССР, Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), Наркомюст БССР, революционные комитеты, местные Советы и их исполнительные комитеты, народные судьи. Обвинение в судах поддерживали: члены коллегии правозащитников, коллегии защитников, обвинителей и представителей сторон в гражданском процессе, коллегии обвинителей при революционных трибуналах, лица, призываемые к выполнению этой функции в порядке обязательной трудовой повинности, представители заинтересованных ведомств и учреждений, консультанты органов юстиции.[58]

Положение о Народном комиссариате юстиции СССР, утвержденное Президиумом ЦИК БССР 3 января 1922 года, предусмотрело при судебных органах республики должности прокурора Кассационного трибунала, прокурора Революционного трибунала и товарищей прокурора. Последние состояли при Совете народных судей, а также выполняли функции надзора за законностью в уездах.

В соответствии с решениями II съезда деятелей юстиции Белоруссии в начале 1922 года были созданы органы охраны революционной законности (соответствующий отдел в аппарате Наркомата юстиции БССР и такие же отделы на местах).

В целях осуществления надзора за соблюдением законности и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью в Белорусской ССР 26 июня 1922 года было утверждено Положение о прокурорском надзоре.[65]

Прокуратура учреждалась на правах отдела в составе Наркомата юстиции. Главой прокуратуры по должности являлся Народный комиссар юстиции. Он был ответственным перед Президиумом ЦИК БССР и подчинен ему. В непосредственном подчинении Народного комиссара юстиции как прокурора республики находились помощники прокурора, назначаемые им из работников центра и из числа кандидатов, выдвигаемых местными органами управления (городскими и уездными исполнительными комитетами). Увольнение и отстранение помощников от должности производилось по усмотрению прокурора республики, перед которым они ежемесячно отчитывались о своей деятельности.

Прокуратура осуществляла надзор за точным исполнением законов путем проверки законности действий служащих государственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан, опротестования противоречащих закону постановлений, возбуждения против виновных уголовного преследования, непосредственного наблюдения за деятельностью органов дознания и следствия, а также органов Государственного политического управления. В компетенцию прокуратуры входило также осуществление надзора за законностью и обоснованностью судебных решений и за соблюдением законности в местах лишения свободы.[59]

В компетенцию прокуратуры входило осуществление от имени государства надзора за законностью действий государственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан. Надзор осуществлялся путем опротестования противоречащих закону постановлений, возбуждения уголовного преследования против виновных, проверки законности действий органов следствия, дознания и органов ГПУ. На прокуратуру возлагался надзор за законностью и обоснованностью решений судов и за соблюдением законности в местах лишения свободы. Прокурором республики являлся Народный комиссар юстиции, который был подотчетен и ответственен перед Президиумом ЦИК БССР. В соответствии со ст.3 Положения прокурору было предоставлено право требовать от всех действующих в республике административных учреждений и должностных лиц необходимые сведения и материалы. Эти требования являлись обязательными для исполнения. В непосредственном подчинении Прокурора республики находился входящий в состав Наркомюста БССР отдел прокуратуры.[69]

Местными органами Прокуратуры республики являлись окружные, уездные и участковые прокуратуры.

Положение о прокурорском надзоре БССР в основном было аналогично Положению РСФСР. Отличалось оно лишь тем, что в республике не было губернских прокуроров, ибо не существовало губерний. Кроме того, Положение БССР не касалось надзора за деятельностью военных и военно-транспортных трибуналов, поскольку они не входили в судебную систему БССР.

О дальнейшем развитии правового регламентирования прав и обязанностей лиц, осуществлявших прокурорский надзор с первых лет его зарождения, свидетельствует изданная НКЮ БССР инструкция «О правах и обязанностей помощников прокурора республики», которая была утверждена Президиумом ЦИК БССР 4 августа 1922 года. Она содержала четыре главы о правах и обязанностях прокуроров в области наблюдения за законностью. Например, в главе первой Инструкции указывалось на необходимость внесения в местные исполкомы протестов об отмене незаконных постановлений и распоряжений подчиненных им организаций и должностных лиц, в том числе и заведующих отделами исполкомов. При несогласии уездного исполкома с протестом помощника прокурора вопрос переносился на решение Прокурора республики. В случае выявления незаконных действий исполкомов и членов их президиумов, а также органов, не подчиненных местному исполкому, помощник прокурора, работавший в уезде, обязан был об этом внести представление в отдел Прокуратуры НКЮ БССР. Подробная законодательная регламентация прав и обязанностей прокуроров способствовала активизации прокурорского надзора, повышению его уровня и эффективности.

Особо важное значение для укрепления законности в республике в то время имело постановление третьей сессии ЦИК БССР о распространении на территории Белоруссии с июля 1922 года Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РСФСР. К концу 1922 года в республике проводились частичная реорганизация и упрощение системы судебных органов. По решению СНК БССР с 1 сентября 1922 года Революционный трибунал и Совет народных судей упразднялись, вместо них был создан Высший суд республики, в составе которого действовали три отделения: особой подсудности, уголовное и гражданское. Вместо кассационного трибунала и отдела Высшего судебного контроля НКЮ был образован Высший кассационный суд, являвшийся для Высшего суда кассационной инстанцией. При высшем кассационном суде состоял помощник Прокурора республики. Согласно Положению о прокурорском надзоре БССР, прокуроры участвовали в распорядительных заседаниях судов, поддерживали в суде обвинение, имели право опротестования приговоров и определений в кассационном порядке и в порядке высшего судебного контроля.

В течение 1923 года органы прокуратуры республики были окончательно сформированы и проводили в центре и на местах большую работу по укреплению законности и борьбе с преступными элементами.[76] В том же году на второй сессии ЦИК БССР было принято и введено с 15 апреля 1923 года в действие Положение о судоустройстве, разработанное на основе аналогичного акта РСФСР. Устанавливалась единая система судебных учреждений: народный суд, Высший суд, Верховный суд.

7 марта 1924 года Президиум ЦИК СССР принял постановление “Об объединении в составе БССР всех территорий Советского Союза с большинством белорусского населения”. Применительно к новому административно-территорияльному делению возникла необходтмость организации прокуратур в округах. Прокурор округа был наделен всеми правами, которыми в РСФСР пользовался губернский прокурор.

К этому периоду относится передача решения вопросов о передаче следственного аппарата в подчинение органов прокуратуры. Участковые следователи передавались в подчинение помощника окружного прокурора, без согласия которого следователи не вправе были принимать дела к своему производству. В соответствии с принятым на второй сессии ЦИК БССР 15 июля 1924 года и введенным в действие с 1 августа 1924 года Положением о судоустройстве БССР назначение, перемещение и увольнение следователей, в том числе и тех, которые не входили в то время в систему прокуратуры, производились Прокурором республики. Во главе прокуратуры, как и прежде, стоял Народный Комиссар Юстиции и при нем два помощника прокурора – старший и младший. В непосредственном его подчинении находился отдел Наркомюста БССР. При отделе прокуратуры состояли прокуроры, именуемые прокурорами Наркомюста, из которых один исполнял прокурорские обязанности по государственному политическому управлению. Кроме того, прокуроры были при Верховном суде БССР, Высшем суде БССР, постоянных сессиях Высшего суда. В округах работали окружные прокуроры. Общий надзор за выполнением прокуратурой возлагаемых на неё обязанностей осуществлял Прокурор республики.[39]

В связи с увеличением численности населения и территории республики Совнарком БССР, обсуждая в апреле 1925 года отчет о работе НКЮ, принял решение о расширении аппарата прокуратуры. В отделе прокуратуры были созданы функциональные подотделы: общего управления, общего надзора: по наблюдению за органами дознания, следствия и ОГПУ; государственного обвинения. Заведующие этими отделами являлись помощниками Прокурора республики. Для работы в районах при окружных прокурорах были учреждены должности помощников прокурора округа, которые обслуживали районы, объединенные в участки.

В период перехода от восстановления народного хозяйства к его социалистической реконструкции особенно остро встал вопрос об усилении надзора за точным соблюдением законодательства о труде. В этих целях в соответствии с постановлением ЦИК и СНК БССР от 21 февраля 1925 года в составе НКЮ была введена должность прокурора по трудовым делам. Он назначался Прокурором республики по согласованию с Народным Комиссариатом Труда Белорусской ССР и Центральным Советом профсоюзов Белорусской ССР. В соответствии с Положением о правах и обязанностях прокурора по трудовым делам при НКЮ БССР прокурор возбуждал уголовные дела против должностных и частных лиц, нарушающих трудовое законодательство, осуществлял надзор за расследованием по уголовным делам этой категории и поддерживал государственное обвинение при расмотрении их в суде. На местах эту работу осуществляли прокуроры округов либо их помощники, специально выделенные для этой цели.

В первой половине 1925 года были приняты решения XIV конференции РКП(б) и III Всесоюзного съезда Советов о твердом соблюдении революционной законности. Усилился прокурорский нарзор, снизилось количество противозаконных правовых актов. Активизировалась и правовая пропаганда среди населения.

Начало борьбы за социалистическое переустройство сельского хозяйства и ликвидацию кулачества как класса выдвинуло новые задачи укрепления законности в период массовой коллективизации. Согласно постановлению ЦИК и СНК БССР от 29 декабря 1928 года, при Прокуратуре республики была учреждена должность прокурора по земельным делам, проводившего большую работу по надзору за законностью землепользования.

Для усиления борьбы с преступностью на транспорте и обеспечения более квалифицированного надзора за законностью в этой сфере народного хозяйства постановлением ЦИК и СНК БССР в системе Прокуратуры республики была создана транспортная прокуратура. В 1934 году в БССР была учреждена водно-транспортная прокуратура.

Период конца 20-х и начала 30-х годов характеризуется усилением связи прокуратуры и суда с общественностью. Действовавшие с 1928 года общественные сельские суды и образованные в 1929 году производственно-товарищеские суды рассматривали большое число дел о мелких правонарушениях. Привлечение трудящихся к борьбе за укрепление законности осуществлялось путем создания групп содействия прокуратуре.

Большое значение для активизации прокурорского надзора имело принятое 7 июля 1932 года постановление ЦИК и СНК БССР “О революционной законности”. В нем подчеркивалась необходимость соблюдения законности как одного из важнейших средств укрепления диктатуры пролетариата, охраны прав трудящихся в борьбе с врагами социализма. Прокуратуре предлагалось путем выездов на места проверять все случаи нарушений революционной законности, в том числе законности наложения штрафов на граждан, и привлекать к строгой ответственности должностных лиц, занимавшихся администрированием в отношении колхозов и нарушавших принципы колхозного строительства. В постановлении обращалось внимание прокуратуры на необходимость привлечения к рассмотрению жалоб и заявлений представителей общественности – членов групп содействия прокуратуре, членов производственно-товарищеских и сельских судов, рабселькоров, активистов из числа колхозников.

В это время Прокуратура республики состояла из созданных ещё в соответствии со ст.35 Положения о судоустройстве БССР от 25 апреля 1931 года секторов применительно к отраслям народного хозяйства. В республиканском аппарате был старший помощник Прокурора республики по общему руководству и помощники прокурора по социалистическому производству и труду; социалистической реконструкции сельского хозяйства; по делам кооперации, снабжения и финансов; по административному надзору; по надзору за органами дознания и следствия и за исполнением приговоров (прокурор Верховного суда); по делам ГПУ; по делам транспорта. Кроме того, в аппарате Прокуратуры республики состояли прокуроры коллегий Верховного суда республики, подчинявшиеся прокурору Верховного суда, и так называемые прокуроры-функционеры, находившиеся в подчинении соответствующих помощников Прокурора республики.[39]

С учреждением в 1933 году Прокуратуры ССР полная централизация органов прокуратуры страны была достигнута не сразу. В Белоруссии (как и в других республиках) прокуратура ещё находилась в системе Народного Комиссариата Юстиции. Прокурор республики одновременно являлся и наркомом юстиции. После принятия постановления ЦИК и СНК ССР от 20 июля 1936 года прокуроры союзных республик были выделены из системы НКЮ и полностью подчинены непосредственно Прокурору СССР.

В ноябре 1936 года структура органов прокуратуры была приведена в соответствие с теми прокурорскими функциями, которые на неё возлагались. Были созданы отделы: общего надзора, по надзору за следствием, по судебному надзору за местами заключения, по жалобам.

Первая сессия Верховного Совета 15 января 1938 года утвердила постановление ЦИК БССР о ликвидации округов и создании в республике пяти областей: Минской, Витебской, Могилевской, Гомельской, Гомельской и Полесской. Соответственно были сформированы и областные прокуратуры. В сентябре 1939 года с БССР воссоединились западные области Белоруссии. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 декабря 1939 года на этой территории были образованы Барановичская, Белостокская, Брестская, Вилейская и Пинская области, в которых работа по созданию прокуратур завершилась к началу 1940 года. В качестве прокуроров и следователей туда были направлены наиболее квалифицированные работники.

Мирный труд в СССР был прерван вероломным нападением немецко-фашистских захватчиков. Белоруссия одной из первых приняла на себя удары гитлеровской машины. По призыву партии и правительства с первых дней войны всё население республики встало на защиту своей Родины. В прифронтовой полосе действовала оперативная группа Прокуратуры республики, осуществлявшая функции прокурорского надзора в условиях военного времени. На захваченной территории развернулось массовое партизанское движение, ставшее неотъемлемой частью общего фронта борьбы всего советского народа против немецко-фашистских захватчиков. Активное участие в партизанском движении приняло более 50 работников Прокуратуры БССР, около 500 прокурорских и следственных работников Белоруссии.[32]

После освобождения Белоруссии в районах стали создаваться прокуратуры, перед которыми ставились задачи по восстановлению законности и социалистического правопорядка. Огромную помощь в формировании Прокуратуры БССР и пополнении её кадрами оказала Прокуратура СССР. Из братских республик в БССР командировались на работу многие прокуроры и следователи, создавались курсы по подготовке прокурорских работников.

Основными задачами послевоенного периода были ликвидация последствий оккупации, укрепление законности и разъяснение гражданам текущего законодательства. Значительных усилий требовало решение вопросов, связанных с восстановлением государственного и колхозного имущества, с защитой имущественных прав граждан, пострадавших в период оккупации. Массовое возвращение в Белоруссию гражданского населения и демобилизованных воинов сделало чрезвычайно острым разрешение жалоб и заявлений по жилищным вопросам. Особое внимание обращалось на соблюдение льгот демобилизованным воинам Советской Армии, партизанам, подпольщикам и их семьям. Прокуратура в сравнительно короткие сроки после освобождения республики от фашистских оккупантов в полном объеме возобновила свою деятельность.[84]

Исключительно большим вкладом в развитие законодательства о прокурорском надзоре явилось Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Президиумом Иерховного Совета СССР 24мая 1955 г. В нем нормы прокурорского надзора были в значительной мере кодифицированы и получили свое развитие. Положение не только определяло общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором, не только регулировало деятельность прокуратуры по обеспечению законности во всех сферах государственной и общественной жизни, но и регламентировало формы и методы работы по общему надзору и другим отраслям прокурорского надзора. Положение определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора. Исключительно важное значение имеет закрепление в Положении принципа подзаконности самого прокурорского надзора.

В последующие годы было принято два специальных законодательных акта о прокурорском надзоре: Указ Президиума Верховного Совета СССР об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик от 27февраля 1959г. и Указ Президиума Верховного Совета СССР об утверждении Положения о военной прокуратуре от 19декабря 1966г. Этот Указ упрочил принцип централизации и независимости органов прокуратуры при осуществлении надзора за точным исполнением законов и установил, что высший надзор осуществляется как непосредственно Генеральным Прокурором СССР, так и подчиненными военными прокурорами в пределах их компетенции.[63]

Принятые в 1958-1962 гг. Основы уголовного судопроизводства и Основы гражданского судопроизводства, уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные кодексы союзных республик наделили прокурора рядом дополнительных по сравнению с Положением о прокурорском надзоре в СССР полномочий для осуществления надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Вместе с тем ст.20 Основ уголовного судопроизводства и ст.14 Основ гражданского судопроизводства возложили на него обязанность во всех стадиях судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили.

11 июля 1969г. Верховный Совет СССР принял Основы исправительно-трудового законодательства Союза ССР и БССР. В этих законах прокурорскому надзору посвящен ряд норм, содержание которых свидетельствует о возросшем значении прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении наказания к лишению свободы, ссылке, высылке и исправительным работам без лишения свободы. Основы исправительно-трудового законодательства значительно расширили правовые средства прокурорского надзора. Постановления и предложения прокурора относительно соблюдения правил отбывания наказания, установленных исправительно-трудовым законодательством Союза ССР и союзных республик, обязательны для администрации исправительно-трудовых учреждений и органов, исполняющих приговоры судов к ссылке, высылке и исправительным работам. В ст.10 Основ четко сформулировано положение, что высший надзор от имени государства осуществляет любой прокурор и каждый прокурор обязан своевременно принимать меры к предупреждению и устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, и привлекать виновных к ответственности.

Статья 104 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, принятых Верховным Советом СССР 15июля 1970г. предусматривала, что контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде осуществляют профсоюзы, Советы депутатов трудящихся и ряд других органов. Высший надзор за точным исполнением законов о труде всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями и их должностными лицами возлагался на Генерального Прокурора СССР.[65]

Дальнейшее развитие прокурорского надзора проходило в русле вышеназванной тенденции. Последний общесоюзный Закон «О прокуратуре СССР» 1979 года содержал положения о том, что прокуроры надзирают за законностью не только судебных актов, но и законностью всей процессуальной деятельности (ст. ст. 3, 31). Закон «О прокуратуре Республики Беларусь» 1993 года остался верен традициям и сохранил надзорные полномочия прокуратуры над судом.[58]

Отсутствие гласности вело к изоляции правоохранительных органов от органов государственной власти и управления, различного рода общественных формирований, от широкой общественности вообще, порождало ложное, порой извращенное представление в глазах общественности о деятельности органов юстиции.

Принцип демократии и гласности стал внедряться и пробивать себе дорогу в деятельности органов прокуратуры и других правоохранительных органов где-то с июня 1987 года, когда Указом Президиума Верховного Совета СССР в статью закона о прокуратуре СССР, посвящённую принципам организации и деятельности органов прокуратуры, было внесено весьма важное дополнение, касающееся внедрения в деятельность этих органов принципа демократии и гласности.[56,с.46-47]

За годы, прошедшие после принятия Положения о прокурорском надзоре, в общественном развитии и соответственно в законодательстве страны произошли существенные изменения, напрямую связанные с распадом СССР и образованием независимой суверенной Республики Беларусь. [65]