Конституционные основы прокурорского надзора

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОЛАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет экономики и права

Специальность 030501.65 «Юриспруденция»

Кафедра государственно-правовых дисциплин

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Конституционное (государственное) право России»

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Студент

Научный руководитель

Хабаровск 2008

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1.         МЕСТО ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

2.         ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ. СИСТЕМА ЕЁ ОРГАНОВ

3.         ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ (ОРАСЛИ) ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Введение

В современных условиях функционирования прокуратуры все более актуальной становится проблема изучения вопросов прокурорского надзора в России.

Вопрос о прокурорском надзоре приобрел актуальность в связи с тем, что прокуратура в системе правоохранительных органов занимает одно из важнейших мест. Как орган высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, законных интересов юридических лиц, общественных объединений и государства в целом, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей.

Важнейшими предпосылками успешного осуществления прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры являются прочные знания прокурорами и следователями специфики разносторонней работы прокуратуры, своих полномочий применительно к конкретным направлениям деятельности, умение правильно, на научной основе организовать работу на порученных участках, мастерское владение тактикой и методикой осуществления прокурорского надзора и иной деятельности.

Данная работа имеет целью обобщение и уяснение материала об основах прокурорского надзора в Российской Федерации, понимание необходимости наличия в каждом цивилизованном государстве контрольных и надзорных органов.

1. МЕСТО ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ.

Прокуратура – особая система органов. Должностные лица этих органов – прокуроры осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Свои полномочия органы прокуратуры реализуют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществление прокурорской деятельности недопустимо.

Систему прокуратуры трудно отнести к какой-либо из ветвей известной триады: законодательной, исполнительной или судебной. Во времена, когда создавалась концепция разделения властей, хотя в некоторых странах и существовали королевские прокуроры, но системы прокуратуры, тем более, аналогичной современной, не было. Также, функции королевских прокуроров были другими. В современных условиях определение места прокуратуры в системе государственных органов, в связи с концепцией разделения властей, вызывает полемику в науке. Одни исследователи ограничиваются констатацией своеобразия прокуратуры, другие считают, что это особая система органов исполнительной власти, третьи рассматривают как составную часть рассредоточенной контрольной власти, возникшей в дополнение к трём основным ветвям власти. Ряд ученых считают, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение осуществления ее функции обеспечения верховенства закона. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции Российской Федерации, либо в судебную систему, как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения. Такой разброс мнений, на мой взгляд, вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов ("ока государева") трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения.

Создание прокуратуры в России именно как органа власти имеет исторические корни. Она создавалась прежде всего как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после Судебной реформы 1864 года. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти.

Поэтому не случайно в правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывала прокурорскую власть в силу чисто исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии. Однако зачастую заимствование прогрессивных (как это может показаться на первый взгляд) явлений из зарубежной практики есть механическое перенесение, принудительное вживление инородных правовых образований в государственно-правовую материю нашего общества без учета устоявшихся отечественных правовых традиций и институтов. При этом не всегда принимается во внимание то, что каждый отдельный институт в зарубежных системах - всего лишь элемент отлаженного правоохранительного механизма. Следовательно, изучение передового опыта государственного строительства должно осуществляться на комплексной основе.

Прокуратура сегодня не является и не должна являться органом законодательной власти. Это обусловлено тем, что порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации и обязанность Генпрокурора ежегодно представлять палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране, ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности, либо вхождении прокуратуры в законодательную ветвь власти. Более того, Генпрокурор РФ осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, руководители которых входят в состав Совета Федерации и назначают его на должность, а также освобождают от нее. Очевидно, что вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен был получить более четкую и полную регламентацию в Конституции Российской Федерации и Федеральном Законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Автор данной работы, придерживается точки зрения, согласно которой прокуратура занимает автономное положение по отношению к законодательной, исполнительной и судебной властей. Причём прокурорская власть наиболее всего отдалена от законодательной власти (т.к. лишена права законодательной инициативы)[1], она находится на своеобразном «стыке» судебной и исполнительной властей. Это выражается в том, что контрольно-надзорные функции скорее присущи исполнительной власти, в силу необходимости надзора за надлежащим исполнением нормативно-правовых предписаний, а участие в рассмотрении дел судами указывает на определённые функции прокуроров при отправлении правосудия. Такое автономное положение следует именовать «Прокурорская власть».

В Конституции Российской Федерации положения о прокуратуре содержатся в главе «Судебная власть», что нельзя признать удачным, вследствие вышесказанного. Прокуратуре посвящена в этой главе ст. 129. Детально задачи, организация, порядок деятельности, полномочия органов прокуратуры регулируются Федеральным Законом от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. 02.03.2007). Более удачным отображением места прокуратуры в системе государственных органов, я считаю вариант, предложенный в Конституции СССР от 07.10.1977 г. В указанном основном законе прокуратура находится в разделе VII «ПРАВОСУДИЕ, АРБИТРАЖ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР» и ей посвящена отдельная глава 21 «ПРОКУРАТУРА». Конституция Российской Федерации 1993 г. по существу не определяет статуса прокуратуры и ограничивается лишь установлением формы организации и порядка назначения прокуроров и их подотчетности, относя сущностные характеристики статуса и деятельности прокуратуры к регулированию федеральным законам, которые могут «варьироваться» текущим законодательством.

Прокуратура является органом власти как по своим признакам, так и по содержанию, но сегодня в Конституции РФ этому не нашлось отражения. Поэтому нельзя называть прокурорскую деятельность прокурорской властью, но от этого таковой она не перестанет быть. Отсюда напрашивается вывод о необходимости фактически существующий в государстве орган власти закрепить юридически и в Конституции РФ. Тогда все встает на свои места. Не будет никакой необходимости разделять или смешивать прокурорский надзор и государственный контроль, поскольку это два самостоятельных вида государственной деятельности: один в рамках прокурорской власти, другой - исполнительной. Как следствие, термин «надзор» (санитарный, противопожарный и т.д.) в структуре деятельности исполнительной власти, заменить на «контроль». Прокуратура, являясь органом государственной власти, призвана быть не только важным инструментом в системе сдержек и противовесов, в уравновешивании и ограничении других ветвей власти, но и являться элементом, направленным на согласованность и скоординированность действий властей, их баланса, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другой, либо подавлять другие. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, предполагает в конечном счете единство власти. Прокуратура через сущность прокурорско-надзорной деятельности, с ее задачами, функциями и полномочиями, призвана обеспечивать это единство.

Следует также указать на отличие прокурорской власти от иных видов власти, которое заключается в прокурорском надзоре за исполнением законов и уголовном преследовании. Следует отметить, что согласно действующему Закону о прокуратуре РФ (ч.2 ст.1) прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Поскольку осуществление уголовного преследования является функцией государственной власти и входит в предмет деятельности органов прокуратуры, согласно действующему законодательству (Закон о прокуратуре РФ, Уголовно-процессуальный кодекс), то оно отнесено к видовому отличию прокурорской власти, как форме ее осуществления. Поэтому не случайно в нашей правовой науке отмечается, что классическая триада разделения властей не учитывала прокурорскую власть в силу чисто исторических моментов ее становления в условиях ранней западной демократии. При этом не всегда, как кажется, принимается во внимание то, что каждый отдельный институт в зарубежных системах - это всего лишь элемент отлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма. Следовательно, изучение прогрессивного опыта государственного строительства должно осуществляться на комплексной основе.

Что же касается формирования правового государства, то происходящее развитие и дифференциация государственной деятельности с неизбежностью выдвигает проблему прокурорской власти на видное место и отвергают идею свертывания прокурорского надзора. С такой постановкой вопроса следует согласиться, поскольку развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам правового государства с его требованием безусловного господства закона во всех сферах жизни и недопустимости каких-либо его нарушений.

Само усиление реального положения прокурорской власти в политической системе предполагает необходимость создания соответствующего правового статуса прокурора, независимого от всяких местных влияний, свободного от любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа механизма такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне. Таким образом, есть основания утверждать, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти.

Очевидно, отмеченное выше несовпадение в количестве форм, с одной стороны, и видов власти, с другой, вполне преодолимо за счет признания прокурорского надзора не только формой государственной деятельности, но и соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти. Изложенное позволяет сделать вывод, что прокурорская власть - вид государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования.

Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе "сдержек и противовесов" других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.

Органы прокуратуры осуществляют также надзор за законностью решений, принимаемых органами местного самоуправления, которые, не являясь органами исполнительной власти, по существу выполняют управленческие функции. А если принять во внимание выборность глав администраций городов и районов, затрудненность управления со стороны исполнительной вертикали, то актуальность прокурорского надзора значительно повышается. Таким образом, вопрос о четвертой власти отнюдь не риторический. И ею являются не средства массовой информации, как они сами нередко называют себя. С научной, а не публицистической точки зрения в единой деятельности государства по осуществлению власти был бы значительный пробел, если бы не было контроля за соблюдением законности, причем со стороны не только суда, но и прокуратуры. Без прокурорского надзора, как и любого другого государственного контроля, неизбежны коррупция, взяточничество, нарушение прав личности, паралич органов расследования и т.д.

Как следствие, предлагаются меры законодательного характера, направленные на обеспечение нормального функционирования органов государственной власти (включая прокуратуру), единства действий всех ветвей власти, сопровождающиеся системой сдержек и противовесов. Представляется необходимым выделение в Конституции Российской Федерации раздела «о прокуратуре», плюс ко всему, в статьях 10 и 11 Конституции РФ закрепить самостоятельность прокурорской власти, а в отдельной главе «Прокурорская власть», закрепить ее осуществление посредством прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования.