Конституционно-правовые санкции

1.3      Конституционно-правовые санкции

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций. Санкция является обязательным атрибутом юридической ответственности. По сути, юридическая ответственность и есть, прежде всего, реализация санкции, указанной в норме права. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы.

Конституционная санкция – это возможность законодательного принуждения по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или злоупотребления своими правами.1 Такие стороны как негативная оценка деяния субъекта, принуждение, неблагоприятные последствия, ущемления материального или юридического характера являются теми существенными признаками, которые характеризуют санкции вообще и конституционно-правовые санкции в частности.

Конституционно-правовая ответственность предполагает негативную оценку деяния с точки зрения закона, и далеко не всегда это является оценкой со стороны государства. Субъекты конституционных правоотношений обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Таким образом, именно право становится важнейшим регулятором общественной жизни, именно право содержит описание действий, которые считаются нормой, поэтому девиантное поведение в сфере конституционных правоотношений должно рассматриваться как правонарушение только с точки зрения закона.

Рассматривая конституционно-правовые санкции как меры принуждения, следует отметить, что в данном случае имеет место принуждение закона, в котором содержится негативная оценка деятельности субъекта конституционных правоотношений. Право определяет границы допустимого поведения конкретного субъекта в определенной ситуации, действия этого субъекта оцениваются с позиции их соответствия именно нормам права, следовательно, принуждение исходит именно от закона. Кроме того, государство рассматривается как самостоятельный участник конституционных правоотношений, следовательно, как полноценный субъект конституционно-правовой ответственности. Таким образом, необходимо рассматривать конституционно-правовые санкции как меры законодательного, правового принуждения, которое не тождественно принуждению государственному.

В отношении терминов «неблагоприятные последствия» и «ущемления материального или юридического характера» необходимо заметить, что некоторые авторы разводят эти понятия, не включая второе понятие в объем первого. Тем не менее, неблагоприятные последствия имеют разные по значению составляющие: это и правовой урон, и обременение, и правовые лишения или ущемления материального либо юридического характера.1 Совершенно очевидно, что термин «неблагоприятные последствия» довольно широк по своему объему и определяет многостороннее явление, которое при выведении за его рамки ущемлений материального или юридического характера становится неполным. Логичным представляется рассмотрение второго понятия как одной из разновидностей понятия первого, но никак не изолированно друг от друга.

Как уже было отмечено выше, особенность конституционно-правовых санкций заключается в том, что практически все они не могут быть использованы в качестве санкций других видов юридической ответственности. Исключением является возмещение материального ущерба, которое может использоваться и в качестве санкции гражданско-правовой ответственности. Следует отметить и абсолютно определенный характер конституционно-правовых санкций: они либо применяются, либо не применяются уполномоченным субъектом за соответствующее нарушение норм конституционного права, но не могут быть заменены иными мерами принуждения.

Конституционно-правовые санкции закрепляются в нормах конституционного права, хотя последние могут содержать и санкции других отраслей: примером служит часть 2 статьи 20 Конституции РФ, которая в общем виде регулирует вопросы применения смертной казни в России. Именно негативная оценка деяния, выраженная в форме принуждения закона и неблагоприятные последствия должны определять санкции в качестве конституционно-правовых. Их нельзя отнести к мерам ответственности, входящим в иные отрасли права в силу различия их характера, целевой направленности, круга общественных отношений, урегулированных той или иной отраслью, специфики принудительного воздействия и субъектов данной ответственности. Кроме того, эти санкции направлены на защиту конституционных норм непосредственно, в отличие от отраслевых, которые обеспечивают действие норм, конкретизирующих и детализирующих конституционно-правовые предписания. Тем не менее, практическое выделение конституционно-правовых санкций, их характеристика в качестве таковых в большинстве случаев представляет собой довольно сложную задачу. Вопросы конституционно-правовой ответственности в действующем российском законодательстве регулируются неоднозначно, правовые нормы не подвергались какой-либо специальной обработке и систематизации, поэтому в обязательном порядке следует принимать во внимание научные работы, которые в той или иной степени касаются данной сферы.

Вопрос о признании конкретных санкций конституционно-правовыми в литературе решается неоднозначно. Перечни мер конституционно-правовой ответственности, приводимые различными авторами, практически всегда отличаются друг от друга, причем порой это различие весьма существенно. Объясняется это несовершенством действующего законодательства, которое не всегда позволяет определить санкции как конституционно-правовые: бессистемность источников конституционно-правовой ответственности, общий характер норм конституционного права, пробелы в правовом регулировании приводят к тому, что определенные санкции относятся скорее к мерам политического воздействия или других отраслей права.

Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин выделяют следующие конституционно-правовые санкции:

1)         отмена или приостановление действия актов государственных органов или их отдельных положений, отдельно рассматривая в качестве одной из разновидностей признание неконституционными актов различных государственных органов или их отдельных положений;

2)         досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц;

3)         лишение полномочий депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, а также членов Совета Федерации по решению соответствующего органа;

4)         отзыв депутата;

5)         аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий;

6)         ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан в случаях, установленных законом;

7)         лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград;

8)         отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации.

Авторы не говорят об исчерпывающем характере данного перечня, очевидно, принимая во внимание возможность его изменения в соответствии с изменением законодательства или с возможным пересмотром позиций авторов, поскольку вопросы о признании некоторых санкций конституционно-правовыми являются дискуссионными.

Т.Д. Зражевская, выступая в рамках «Круглого стола» журнала «Государство и право», приводит следующий перечень мер конституционно-правовой ответственности:

1)         отрешение от должности Президента РФ (статья 93 Конституции РФ) и других высших должностных лиц;

2)         освобождение от должности (отставка) Правительства в целом или отдельных его членов (статья 117 Конституции РФ);

3)         выражение недоверия (статья 117 Конституции РФ);

4)         временное отстранение от должности по Указу Президента РФ до принятия решения палатой Федерального Собрания (хотя это законодательно не урегулировано, практика отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации показала необходимость в такой временной конституционно-правовой санкции);

5)         лишение полномочий депутата, выборного должностного лица; запрет занимать определенные должности;

6)         отмена решения о приеме в гражданство;

7)         лишение государственных наград и почетных званий;

8)         лишение активного и пассивного избирательного права (по приговору суда).1

Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго, проводя своеобразную группировку санкций по критерию субъектов, к которым они применяются, относят к числу конституционно-правовых санкций следующие меры:

1)         возмещение вреда, причиненного действиями органов государственной власти и их должностных лиц. Субъектом конституционно-правовой ответственности является государство;

2)         отрешение от должности Президента РФ, досрочное освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации (далее – Генерального прокурора РФ), Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, других высших должностных лиц, отзыв депутатов представительных органов субъектов РФ и местного самоуправления, а также глав субъектов РФ, глав местного самоуправления, принудительное досрочное расформирование избирательных комиссий. Субъектами выступают государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица;

3)         отмена регистрации кандидатов на выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления. Субъекты – участники избирательного процесса;

4)         приостановление деятельности и принудительная ликвидация общественных объединений, ликвидация и запрет деятельности религиозных объединений. Субъектами являются общественные и религиозные объединения;

5)         отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации. Здесь субъектами выступают иностранные граждане и лица без гражданства.

Н.М. Колосова выделяет три основных вида конституционно-правовых санкций, которые имеют различные вариации в зависимости от субъекта, характера правонарушения и других обстоятельств:

1)         досрочное лишение (изменение) конституционного статуса государственного органа, должностного лица, общественного объединения. Примером может быть отставка Правительства РФ, освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

2)         устранение конституционного правонарушения. Например, признание неконституционными актов или их отдельных положений, приостановление действия актов органов исполнительной власти;

3)         ограничение (лишение) специального или общего статуса физических лиц. В качестве примера выступает ограничение активного и пассивного избирательного права граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, установленное частью 3 статьи 32 Конституции РФ.1

Более подробно конституционно-правовые санкции Н.М. Колосова рассматривает, проводя их классификацию по критерию целей и последствий. Здесь автор выделяет четыре вида санкций:

1)         правовосстановительные (принуждение к выполнению конституционной обязанности; отмена незаконных правовых актов, признание неконституционными федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, отмена Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ; обязанность государства возместить причиненный ущерб);

2)         предупредительные (неудовлетворительная оценка деятельности органов государственной власти; письменное предупреждение регистрирующих органов о несоответствии деятельности общественных объединений их уставным целям; приостановление деятельности общественных объединений на основании заявления прокурора на срок до шести месяцев);

3)         карательные, то есть меры взыскания, имеющие цель наказать правонарушителя (отставка Правительства РФ; роспуск Государственной Думы; отзыв депутата; «импичмент» Президента РФ; отказ в регистрации кандидатов и ряд других ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина);

4)         санкции пресечения (приостановление действия актов органов государственной власти; право вето Президента РФ и другие правила законотворчества, направленные на пресечение принятия антиконституционных законов.2

Цель правовосстановительных санкций – восстановить нарушенные правоотношения, последствием чего может стать восполнение как правового, так и материального урона.

Предупредительными санкциями служат меры, которые направлены на исключение, или, по крайней мере, на минимизацию возможности правонарушения в будущем, кроме того, они имеют цель предупредить субъекта конституционного права об отклонении его поведения от правовых норм, сигнализировать о наступлении в будущем более неблагоприятных для него последствий, если субъект не прекратит свое противоправное поведение.

Меры взыскания – наиболее существенный вид конституционно-правовых санкций, так как последствия здесь наиболее неблагоприятны. Карательные меры направлены на наступление правовых лишений для тех, кто не выполняет свои конституционные обязанности или злоупотребляет своими конституционными полномочиями.

Меры пресечения применяются с целью предотвратить наступление негативных последствий, которыми чревато правонарушение. Отличие от мер предупреждения состоит в том, что пресекать необходимо уже начавшееся правонарушение.

Такая классификация санкций условна, поскольку каждая из них в некоторой степени направлена и на пресечение неблагоприятных последствий, и на наказание правонарушителей, и на восстановление нарушенных отношений. В то же время среди множества задач есть главная, основная, которая и определяет место конкретной санкции в данной системе.

Следует отметить, что российское законодательство наиболее полно регламентирует карательные санкции, уделяя меньше внимания иным мерам воздействия, что не всегда оправдано.

Довольно четкий перечень конституционно-правовых санкций приводит А.А. Кондрашев, который относит к таковым следующие меры:

1)         отрешение от должности Президента РФ, президентов и губернаторов субъектов РФ;

2)         признание правовых актов неконституционными или недействительными;

3)         приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ;

4)         отзыв депутата органа законодательной власти, местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (главы, мэра), а также высшего должностного лица субъекта федерации;

5)         вынесение предупреждения кандидату, избирательному объединению, инициативной группе избирателей;

6)         отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов);

7)         отмена регистрации кандидата (списка кандидатов);

8)         признание избрания кандидата или списка кандидатов недействительными;

9)         признание итогов голосования, результатов выборов и референдума недействительными;

10)      отмена решения, принятого на референдуме;

11)      отказ в регистрации инициативной группы по проведению референдума;

12)      отказ в проведении референдума;

13)      расформирование избирательной комиссии;

14)      отклонение ходатайства о приеме в гражданство;

15)      отмена решения о приеме в гражданство;

16)      отказ в регистрации общественного объединения;

17)      запрет или приостановление деятельности партии (общественного объединения);

18)      отзыв дипломатического представителя;

19)      досрочное прекращение полномочий депутата в случае признания его виновным в совершении уголовного преступления по приговору суда;

20)      досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления;

21)      отказ в рассмотрении ходатайства о признании беженцем;

22)      лишение статуса беженца;

23)      отказ в регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем;

24)      лишение статуса вынужденного переселенца.1

Необходимо отметить отсутствие в данном перечне таких санкций, как отставка Правительства РФ по воле Президента РФ и возмещение государством причиненного ущерба. А.А. Кондрашев отмечает отсутствие в законодательстве четких правовых оснований, в силу которых Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ, что создает возможности для произвольного применения данной меры, и, по сути, превращает ее в средство политического воздействия. Что касается возмещения государством причиненного ущерба, то автор выносит это за рамки конституционно-правовой ответственности, поскольку порядок возмещения вреда (а имеется в виду, прежде всего, материальный или моральный вред, поддающийся денежной оценке), а также процедура, конкретные основания, методика подсчета определяются в нормах гражданского или уголовного права, в то время как санкции конституционно-правовой ответственности, по мнению А.А. Кондрашева, лишены имущественного содержания.2

В литературе присутствует точка зрения, согласно которой отмена незаконных актов органов власти не является конституционно-правовой санкцией,3 так как нет ограничений материального или юридического характера для тех, кто их издал. Тем не менее, совершенно очевидно, что в данном случае имеет место негативная государственно-правовая оценка правотворческой деятельности субъекта, поскольку налицо нарушение обязанности соблюдения Конституции РФ и законов, и неблагоприятные последствия непосредственно в виде отмены незаконного правового акта. Кроме того, на виновный орган может быть возложена обязанность возмещения в порядке гражданского судопроизводства материального или морального ущерба, причиненного его незаконным актом.

К числу конституционно-правовых санкций следует отнести выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, предусмотренное подпунктом «б» пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранило указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, или в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. В той же статье содержатся еще две конституционно-правовые санкции, применяемые к высшему должностному лицу субъекта РФ: подпункт «г» предусматривает отрешение его от должности Президентом РФ, а в соответствии с подпунктом «ж» полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются в случае вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда. Кроме этого, к числу конституционно-правовых санкций следует отнести вынесение Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ, которое предшествует отрешению его от должности Президентом РФ.[1]

В отношении же законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ статья 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает такие санкции, как прекращение полномочий в случае вступления в силу решения суда соответствующего субъекта о неправомочности данного состава депутатов, роспуск высшим должностным лицом субъекта РФ и роспуск федеральными органами государственной власти в форме принятия федерального закона с участием Президента РФ и палат Федерального Собрания.

Таким образом, в настоящее время определение четкого круга конституционно-правовых санкций является довольно непростой задачей, сложности выполнения которой вызваны, прежде всего, недостатками законодательного регулирования общественных отношений, составляющих предмет конституционного права России. Следовательно, нужно выявлять и анализировать эти недостатки и причины их появления, разрабатывать предложения по их устранению и вносить необходимые изменения в действующее законодательство в соответствии с динамикой жизни государства и общества. Только постоянное внимание со стороны законодателя, анализ практического применения, разработка теоретических предложений с последующей их реализацией в законах позволит рассматривать конституционно-правовую ответственность как полноценный самостоятельный вид юридической ответственности с характерными санкциями, применяемыми в строго определенных случаях по отношению к конкретным субъектам, закрепленными в упорядоченной системе источников правового регулирования.

ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ