Конституционно-правовая ответственность в сфере избирательного процесса

2.2 Конституционно-правовая ответственность в сфере избирательного процесса

Избирательное право представляет собой самостоятельную подотрасль конституционного права с целым комплексом источников, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Законодательство о выборах предусматривает пакет специфических мер воздействия на участников избирательного процесса, которые нельзя отнести к какому-либо из ставших уже классическими видов юридической ответственности. Данные меры наряду с другими формами юридической ответственности обеспечивают соблюдение порядка и правил демократического формирования органов государственной власти и местного самоуправления, которые являются сферой регулирования избирательного права, следовательно, указанные меры выступают разновидностью конституционно-правовой ответственности, применяемой в области избирательных правоотношений к определенным участникам избирательного процесса.

Правовой основой такой области общественных отношений как выборы является статья 32 Конституции РФ, которая устанавливает право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, подкрепляя это положение правом граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Здесь же содержится и первая санкция: лишение активного и пассивного избирательного права в отношении граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, то есть нарушивших общее конституционное предписание, обязывающее соблюдать Конституцию и законы РФ, факт чего установлен решением суда в соответствии с законом. Эти положения Конституции РФ получили развитие в целом комплексе правовых актов, среди которых центральное место занимают Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 года № 19-ФЗ, а также Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ. Нормы именно этих законов составляют правовую базу общественных отношений в области выборов и, следовательно, конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного процесса.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит следующие основные конституционно-правовые санкции:

1)         прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса (пункт 8 статьи 29);

2)         расформирование избирательной комиссии в судебном порядке (пункт 1 статьи 31);

3)         отказ в регистрации кандидата или списка кандидатов (пункт 8 статьи 38);

4)         отстранение члена участковой комиссии от участия в ее работе (пункт 12 статьи 64);

5)         удаление наблюдателей и иных лиц из помещения для голосования (пункт 12 статьи 64);

6)         отмена избирательной комиссией решения о признании кандидата избранным (пункт 6 статьи 70);

7)         отмена решения избирательной комиссии, в том числе об итогах голосования, результатах выборов (пункт 11 статьи 20, пункт 5 статьи 75, статья 77);

8)         аннулирование решения избирательной комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов) вышестоящей комиссией или комиссией, принявшей это решение (пункты 1 – 4 статьи 76);

9)         отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) судом (пункт 6 статьи 76).

Вариации этих конституционно-правовых санкций содержатся в законах, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов главы государства и нижней палаты парламента. Кроме этого, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривает следующие меры:

1)         отзыв аккредитации иностранного (международного) наблюдателя (пункт 11 статьи 24);

2)         отказ в регистрации избирательного блока (пункт 7 статьи 30);

3)         отказ в регистрации уполномоченных представителей политической партии, избирательного блока (пункт 16 статьи 35), группы избирателей и ее уполномоченных представителей (пункт 14 статьи 34).

Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» также содержит специфические меры воздействия:

1)         вынесение предупреждения кандидату, политической партии, избирательному блоку (пункт 8 статьи 18);

2)         отказ в выдаче заверенной копии федерального списка кандидатов и (или) заверенной копии списка кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам (пункт 7 статьи 41).

Практическое применение указанных мер ответственности связано с рядом проблем, обусловленных несовершенством действующего законодательства.

Например, досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса имеет место, в том числе, в случае признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим свои обязанности. В то же время Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» практически не содержит таких обязанностей, за исключением обязанности присутствовать на всех заседаниях комиссии.1 Остальные обязанности обычно перечисляются в подзаконных актах – например, регламентах, постановлениях. Кроме того, законодатель не определяет и критерии систематичности невыполнения этих обязанностей. Принимая во внимание нормы других законов, использующих понятие систематичности, целесообразно установить в качестве систематического невыполнения членом комиссии с правом решающего голоса своих обязанностей такие действия (бездействие) как, например, неявка на заседание комиссии без уважительных причин более двух раз, невыполнение без уважительных причин поручений избирательной комиссии.

В отношении расформирования избирательной комиссии законодатель по сравнению с прежним законом расширил перечень оснований для применения этой меры, дополнив нарушение комиссией избирательных прав граждан, повлекшее за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов таким основанием, как неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии. Тем не менее, как показывает практика, в данный перечень можно включить и незаконное решение о признании результатов выборов недействительными. Так, решением окружной избирательной комиссией Владивостокского одномандатного округа от 30 марта 2000 года были признаны недействительными результаты повторных выборов депутата Государственной Думы, поскольку комиссия не сочла возможным с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей ввиду того, что днем ранее Приморский краевой суд признал незаконной отмену регистрации одного из кандидатов в депутаты, произведенной этой же комиссией. Позднее Центральная избирательная комиссия своим постановлением признала выборы состоявшимися и действительными, установив, кто избран депутатом, что подтвердили решения Верховного Суда РФ.1

Вопрос об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов) требует определенной доработки. Пункт 23 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит 13 оснований для применения данной меры. Пункт 2 статьи 39 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» относит к числу оснований для отказа в регистрации кандидата уже 11 случаев. В пункте 8 статьи 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» таких оснований 15, причем имеется отсылка к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в результате чего ряд оснований просто дублируется. Целесообразно унифицировать основания для отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов), либо перечислив их в каждом законе в виде закрытого перечня, либо установить отсылку к нормам определенного закона и не прописывать перечень оснований дважды.

Как следует из анализа указанных выше законов о выборах, отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) по различным основаниям отнесена к компетенции суда, (что является примером восприятия законодателем научных предложений по совершенствованию законодательства: предложение передать отмену регистрации кандидата суду, оставив избирательной комиссии право обращения в суд об отмене регистрации кандидата, неоднократно фигурировало в работах различных авторов), причем это является его правом, а не обязанностью. Для этого требуется заявление либо избирательной комиссии, зарегистрировавшей данного кандидата, либо другого кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу. Законодатель закрепил срок применения данной меры по отношению к дню голосования – не позднее чем за пять дней: это закреплено в пункте 3 статьи 84 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и пункте 6 статьи 95 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Пункт 5 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержит какого-либо срока, очевидно, для предоставления возможности самостоятельного регулирования данного вопроса в каждом конкретном случае как федеральному, так и региональному законодателю. Тем не менее, целесообразно в таком случае дополнить указанный пункт положением о том, что регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена судом в предусмотренных законом случаях не позднее срока, установленного законом, если такой срок законом установлен. Это упорядочит действия кандидатов, облегчит работу избирательных комиссий и судов, позволит исключить споры относительно отсутствия ссылки на данный срок в федеральном законе.

Как уже было сказано, применение такой конституционно-правовой санкции как отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) является прерогативой суда. К полномочиям избирательных комиссий относится аннулирование регистрации кандидата. Здесь следует отметить, что законодатель различает «аннулирование решения избирательной комиссии о регистрации» вышестоящей комиссией, в качестве которой, как правило, выступает Центральная избирательная комиссия, и «аннулирование регистрации» комиссией, зарегистрировавшей кандидата, (список кандидатов). Представляется, что особой разницы в терминологии в данном случае нет, поскольку аннулирование решения о регистрации кандидата влечет за собой и аннулирование самой регистрации, равно как и аннулирование регистрации лишает решение о регистрации юридической значимости. Различие имеется в основаниях и субъекте применения данной меры. Представляется целесообразным использовать единую терминологию в наименовании санкции, поскольку практически необходимым представляется указание на основание и на субъект применения указанной меры в каждом конкретном случае.

Помимо этого, следует обозначить, что законодатель не придерживается единства терминологии и относительно самой формы аннулирования: используются формулировки «аннулируется … комиссией» (пункты 1 и 3 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 1 и 3 статьи 95 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», пункт 2 статьи 84 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»), «аннулируется решением комиссии» (пункт 2 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 1 статьи 84 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», пункт 2 статьи 95 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), или просто «аннулируется», без указания субъекта применения данной меры (пункт 4 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 2 статьи 84 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», пункты 3,4,5 2 статьи 95 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Логичным представляется придерживаться единства формулировок, поскольку аннулирование регистрации выражается в форме решения соответствующей комиссии, причем необходимо точно указывать субъект применения данной меры.

Согласно пункту 8 статьи 18 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в случае нарушения кандидатом, политической партией, избирательным блоком указанного Федерального закона соответствующая избирательная комиссия вправе вынести этим кандидату, политической партии, избирательному блоку предупреждение, которое доводится до сведения избирателей через средства массовой информации либо иным способом. Примечательно, что такая мера предусмотрена только в данном из указанных выше законов. Законодатель не предусматривает никаких последствий для нарушителя за повторное нарушение, что фактически лишает данную меру юридического смысла. Кроме того, для избирательной комиссии законом не предусмотрена обязанность мотивировать решение о применении данной меры ответственности. На практике комиссии нередко избегают вынесения именно предупреждений, используя терминологию, не порождающую правовых последствий: в 2000 году рабочая группа Центральной избирательной комиссии по контролю за соблюдением участниками избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации при проведении выборов Президента РФ рассмотрела 286 обращений.1 Логичным продолжением для данной меры стало бы рассмотрение вопроса об отмене регистрации в случае повторного нарушения норм закона.

В отношении таких конституционно-правовых санкций, как отстранение члена участковой комиссии от участия в ее работе и удаление наблюдателей и иных лиц из помещения для голосования, следует отметить, что пункт 15 статьи 69 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» не содержит, в отличие от двух других рассматриваемых законов, обязанности принятия данного решения избирательной комиссии в письменной форме. Целесообразно восполнить этот пробел дополнением текста указанного пункта соответствующим положением.

Наиболее серьезной конституционно-правовой санкцией, применяемой за нарушения избирательного законодательства, является отмена решения избирательной комиссии, в том числе об итогах голосования, результатах выборов, поскольку данная мера лишает юридического значения предыдущую деятельность участников и организаторов выборов. Отсутствие четких критериев для признания результатов выборов недействительными осложняют задачу избирательной комиссии или суда, которые должны самостоятельно решить, позволяют ли допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Отсюда противоречивость, неоднозначность практического применения данной меры: например, как должен поступить уполномоченный субъект, если в стационарном ящике обнаружено всего на один бюллетень больше, чем было выдано гражданам, если федеральное законодательство не регламентирует ни данную ситуацию, ни возможность применения аналогии.1

Нужно отметить, что несовершенство действующего законодательства во многих случаях обусловлено неудовлетворительной процедурой подготовки и принятия законопроектов. Например, пункт 5 статьи 76 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» устанавливает основания признания именно выборов Президента РФ недействительными, в то же время оба оставшиеся из рассматриваемых законов применяют формулировку «комиссия признает результаты выборов недействительными».2 Выборы сами по себе не могут быть признаны недействительными, поскольку представляют собой совокупность процессуальных действий участников, юридическая значимость которых заключается лишь в точном соблюдении соответствующих требований закона. Определенный правовой результат выборов имеет место лишь при подведении их итогов, поэтому недействительными могут быть признаны только итоги голосования, результаты выборов, о чем свидетельствуют аналогичные нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Конечно, данный пример не относится к числу наиболее важных проблем в правовом регулировании, но он наглядно свидетельствует о том, что порой имеет место просто невнимательность и недостаточная проработка законопроекта со стороны законодательных органов.

Указанные выше проблемы представляют собой лишь небольшую часть спорных вопросов регулирования и применения конституционно-правовой ответственности за нарушение избирательного законодательства. В целом разработка института конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного права может получить более весомое правовое воплощение в случае перевода всего массива правового регулирования соответствующих общественных отношений в рамки подготовки проекта Федерального избирательного кодекса с параллельной разработкой кодифицированного правового акта о конституционно-правовой ответственности, содержащего специальную главу о конституционно-правовой ответственности в сфере избирательного процесса.