Прокуратура в советский период

2.   Прокуратура в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. прокуратура была упразднена. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. по этому поводу отмечалось: "Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжных и частной адвокатуры". В литературе не содержится объяснения подобного подхода к судьбе прокуратуры и судов. Представляется, что Совнарком рассматривал прокуратуру именно как рутинный угнетательский орган, функции которого могли выполняться новым государственным аппаратом и без нее. Опыт ближайших лет доказал несостоятельность подобных представлений о судьбе государства после революции". Восстановление прокуратуры в системе российского государственного механизма становится очевидным. В 1921 г. этот вопрос встает со всей остротой.

Проект Положения об учреждении прокурорского надзора, внесенного Наркомюстом 13 мая 1922 г. на III сессию ВЦИК девятого созыва подвергся резкой критике. Особенно острые прения вызвала ст. 5, в которой устанавливалось, что прокуроры на местах подчинены только прокурору республики, минуя исполкомы. Назначение, увольнение, перемещение и отстранение прокуроров должны производиться также только прокурором республики. Сущность разногласий состояла в том, что большинство комиссии, выбранной ВЦИК, требовало так называемого "двойного" подчинения, которое устанавливалось вообще для всех местных работников, т.е. подчинения их, с одной стороны, центру, в лице соответствующего наркомата, а с другой - местному губисполкому[2]. Подчинение прокуратуры губернским исполнительным комитетам превращало ее в орган исполнительной власти, что напрочь исключало возможность осуществления ею прокурорского надзора, особенно за законностью действий и решений самих исполкомов и других исполнительных органов. В итоге победила ленинская концепция. Прокуратуры, учрежденные в РСФСР и других союзных республиках, действовали в составе народных комиссариатов юстиции, но изначально не были органами исполнительной власти[3].

Советская прокуратура была создана 28 мая 1922 г., когда М.И. Калинин, как председатель ВЦИК, подписал принятое этим органом Положение о прокурорском надзоре. В нем говорилось: «В целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной политики борьбы с преступностью ВЦИК постановляет: "Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную прокуратуру"». В 1928 г. следственный аппарат был передан в подчинение прокуратуре в административном и оперативном отношениях, чем завершилось полное превращение прокуратуры в орган уголовного преследования.

В период СССР прокуратура сохраняла неизменными функцию высшего надзора за правильным и единообразным исполнением законов на всей территории СССР и систему органов, призванных осуществлять такой надзор. Конституция СССР 1977 года в основном воспроизвела прежние конституционные принципы организации и деятельности Прокуратуры СССР. Был лишь сокращен срок полномочий Генерального прокурора с семи до пяти лет, а также предусматривалось принятие специального закона о Прокуратуре СССР. Ранее действовавшее Положение о прокурорском надзоре в СССР было утверждено Указом ПВС СССР 24 мая 1955 г.

Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г., уточнял и конкретизировал порядок осуществления высшего надзора за законностью в условиях развитого социализма. В числе наиболее важных нововведений можно отметить следующее:

1. Закон впервые систематизировал и закрепил основные принципы организации и деятельности прокуратуры. Согласно этим принципам органы прокуратуры: а) должны были действовать на основе социалистической законности в соответствии с Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик и советскими законами; б) осуществлять надзор за правильным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям; в) принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности и др.

2. Закон возложил на прокуратуру координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Проблемы согласованности действий органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и суда в процессе охраны правопорядка и укрепления законности рассматривались в постановлении ЦК КПСС от 2 августа 1979 г. Законодатель сразу отреагировал на партийный документ и закрепил за Прокуратурой СССР право координировать деятельность правоохранительных органов и тем самым значительно расширил ее компетенцию. Из органа надзора Прокуратура превращалась в орган управления, поскольку координация есть один из важнейших методов управленческой деятельности. Однако эта благая мера не привела к позитивным результатам. Возложение на Прокуратуру несвойственных ей обязанностей привело к тому, что ее главная функция по надзору за законностью в значительной степени была отодвинута на второй план. Не получилось и надлежащей координации, поскольку для этих целей у Прокуратуры не было ни конкретных властных полномочий, ни соответствующих кадров.

3. Закон предусмотрел образование коллегий в прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов, что позволило привлечь компетентных специалистов к обсуждению актуальных вопросов прокурорского надзора, разработке и принятию действенных мер борьбы с преступлениями и иными нарушениями законности. Решения коллегий носили рекомендательный характер и не нарушали принципа единоначалия в органах прокуратуры.

4. Закон расширил полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Прокуратура наделялась правом осуществлять меры, способствующие точному и единообразному применению уголовного и уголовно-процессуального законодательства всеми следователями, независимо от их ведомственной подчиненности. Указания Генерального прокурора СССР по вопросам следственной работы были общеобязательными для исполнения всеми следственными органами.

5. Закон предоставлял прокурорам союзных республик дополнительные права в сфере надзора за исполнением законов при рассмотрении уголовных и гражданских дел судами. Прокурорам союзных республик предоставлялось право вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда союзной республики представления о даче судам руководящих разъяснений по вопросам применения действующего законодательства, а также принимать меры по отмене постановлений Пленума Верховного Суда союзной республики, которые не соответствуют действующему законодательству.

Названные и иные нововведения носили по преимуществу косметический характер и не оказывали заметного влияния на деятельность прокуратуры по укреплению законности и правопорядка. Прокуратура, как и иные правоохранительные органы, не обеспечивала действенной борьбы с преступностью, не сумела защитить интересы общества и государства от преступных посягательств и со стороны высокопоставленных должностных лиц, и со стороны населения. Тем не менее, эти нововведения во многом положили основу нынешним функциям органов прокуратуры.