Понятие, сущность и виды автономий

1. Понятие, сущность и виды автономий

1.1 Территориально-политическое устройство государства

В конституционном праве есть понятия государственной территории и государственных границ, определяющих ее параметры. Пределы территории государства в тех или иных формулировках обозначаются в конституциях. Однако эти конституционные нормы нередко отражают лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международного права: говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе территориального моря у берегов страны, континентальном шельфе, воздушном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на практически досягаемую высоту. Но иногда конституции фиксируют границы государства по параллелям и меридианам (как, например, в Западном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечисляют острова (Куба), определяют “свой” сектор моря и его границы с некоторыми государствами (например, сектор Каспийского моря в конституции Азербайджана) и т.д.

Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: “Об организации государства”. В данном случае речь идет не о системе государственных органов, а о территориальной организации государства.

В качестве обобщающего для такой организации в отечественной литературе долгое время использовался термин “форма государственного устройства”. Однако из-за многозначности слова “устройство” этот термин подвергается критике, ибо “государственное устройство” иногда понимается в предельно широком значении — как устройство государства в целом, включая некоторые социально-экономические и политические моменты, систему органов государства и т.д. В некоторых новых изданиях понятие “государственное устройство” заменено понятием “территориальная организация публичной власти”. Поскольку публичной властью является и государственная власть, и власть территориального коллектива, представленная местным самоуправлением, в главу о территориальной организации публичной власти включаются вопросы, относящиеся не только к государственным формам, но и к территориальной организации местного самоуправления. Однако, как известно, местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Поэтому объединение этих разнородных явлений имеет свои негативные стороны. Вопросы территориальной организации государственной власти (например, федерация) и вопросы организации власти территориального коллектива (например, сельский сход) решаются в конституционном праве по-разному. В связи со всем этим в данной лекции термин „форма государственного устройства” не употребляется, а словосочетания „формы территориально-политического устройства государства” и „формы территориально-политической организации государства” использованы как синонимы.

Традиционно различаются две основные формы территориально-политического устройства государства: унитарное и федеративное государство. Конфедерация является союзом государств, в основном это международно-правовое объединение, но в нем есть некоторые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногда упоминается в конституционном праве (хотя в настоящее время конфедераций в мире нет). Существуют и другие союзы и содружества государств (Европейский союз, британское Содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них тоже есть более (Европейский союз) или менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регулирования. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в 1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в международном публичном праве, но и в конституционном.

Формой территориально-политической организации государственности является также автономия, особенно политическая автономия, тем более если она создана на основе самоопределения этнических групп, национальных меньшинств. В последние десятилетия в некоторых странах (Испания, Италия и др.) сложилось так называемое регионалистское государство, сочетающее разнообразные элементы унитаризма, федерализма, автономии и являющееся, по существу, переходным от унитаризма к федерализму.

1.2 Унитарное государство

В большинстве случаев автономии создаются в унитарных государствах, где она используется для наделения территориальных единиц самостоятельностью в вопросах местного управления. В связи с этим следует более подробно рассмотреть данную форму государства.

Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве (Франция, Таиланд).

Унитарное государство (от латинского слова “унус” — один) — это единое государство, состоящее не из государственных образовании (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а из административно-территориальных единиц — областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние — на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).

Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдёльных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу, в Океании, население каждого из которых не достигает 10 тыс. человек) вообще нет административно-территориального деления, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в Болгарии), в других - четырехзвенное (регионы, департаменты, районы, общины во Франции. Наиболее распространено деление типа область — район — община. В каждой административно-территориальной единице имеются органы управления: иногда государственные (назначенные сверху губернаторы), иногда избираемые органы местного самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те и другие. В административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, всегда есть избранные населением органы (иногда вместе с назначенными “сверху” чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами” действуют назначенные должностные лица.

В федеративных государствах административно-территориальное деление - это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц — общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена — районное и общинное.

Наряду с административно-территориальными единицами в зарубежных странах встречаются и другие территориальные образования. В штатах США, Великобритании, Канаде создаются школьные, .экологические округа (этими вопросами руководят в основном избранные населением лица, работающие на общественных началах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческими единицами являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но используются как организационно-территориальная основа для выборов генеральных советов более крупных административно-территориальных единиц—департаментов.

Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальных единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы. В простом унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образовании нет.

По степени централизации принято различать:

·           централизованные;

·           децентрализованные;

·           относительно децентрализованные государства.

В централизованном унитарном государстве во все звенья административно-территориального деления, включая общинное звено и иногда даже деревни, назначаются “сверху” чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болгарии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют назначенные представители правительства (начальники областей — управители в Болгарии, воеводы в Польше).

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно населением.

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: