Общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления

1.2 Общий надзор органов прокуратуры как основное направление обеспечения законности в сфере управления

Единственным ведомством в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением всех действующих в Российской Федерации законов от имени государства, является прокуратура. Прокурорский надзор − это специфический вид государственной деятельности. Он распространяется на всю территорию страны и на все отношения, урегулированные правом, являясь в этом смысле универсальным.

История создания, формирования какого-либо государственного органа помогает лучше понять:

во-первых, историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов;

во-вторых, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган;

в-третьих, изучая историю того или иного государственного органа, можно в современных условиях принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа.

Созданию прокуратуры, Россия обязана Петру I, который четко обозначил функции этого органа: осуществление контроля за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. В Указе от 27 апреля 1722 года царь назвал главу прокуратуры – генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных».

Следовательно, первоначальной целью создания прокуратуры в России было учреждение общего надзора, то есть надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Наряду с этим, прокуратура занималась надзором за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде.

Прокуратура утратила свои общенадзорные полномочия лишь в результате судебной реформы в 1864 году. При этом, учитывались не интересы государства, а амбиции отдельных влиятельных властных структур, всесильной администрации, которой деятельность прокуратуры в области надзора за законностью мешала творить произвол.

Именно поэтому утрата прокуратурой своей общенадзорной функции рассматривалась многими российскими политиками, государствоведами, судебными деятелями как существенный порок реформы.

Датой создания прокуратуры РФ следует считать 28 мая 1922 года, когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Произошло это 200 лет спустя после учреждения Петром I прокуратуры в России. Данным Положением на прокуратуру возлагалось:

-  осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и иных частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

-  непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления;

-  поддержание обвинения в суде;

-  наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основные направления прокурорского надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.

Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ, в отличие от ранее действовавшей, посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» лишь одну статью – 129. Такое решение не очень удачное. Однако данная статья содержит одно из важнейших положений, характеризующих организационные основы прокуратуры. Согласно, определения этой статьи, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Оговорено также, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом».

Таким и является Закон «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 года с внесением в него изменениями и дополнениями от 17 ноября 1995 года.

Прокурор вправе в силу предоставленных ему полномочий проверить исполнение законов любым органом, должностным лицом либо гражданином, если в поступивших заявлений, жалобе, ином обращении содержатся сведения о нарушении законов. Вместе с тем органы прокуратуры, осуществляя надзор, не должны подменять иные государственные органы и должностных лиц, на которых возложен контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций [[2], с. 21].

Цели прокурорской деятельности заключаются в том, чтобы обеспечить:

-     верховенство закона;

-     единство и укрепление законности;

-     защиту прав и свобод человека и гражданина;

-     охраняемые законом интересы общества и государства.

Эти же задачи стоят перед прокуратурой и при осуществлении надзора за законностью деятельности государственной администрации (общего надзора). Для их выполнения Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры наделены не обходимыми полномочиями.

В соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом ее надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Надзор за законностью деятельности государственной администрации − одно из направлений прокурорского надзора. С этой целью органы прокуратуры проводят проверки. Повода ми для них служат любые поступившие в прокуратуру сообщения о фактах нарушения закона; основаниями − данные о каких-либо правонарушениях, требующих прокурорского реагирования.

Прокурор, а также его заместитель, помощник вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения государственных и негосударственных организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Прокурор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам относительно деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

При осуществлении надзора за соблюдением органами и должностными лицами государственной администрации прав и свобод человека и гражданина прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод чело века и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушавших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует иные полномочия, предоставленные в связи с осуществлением надзора за исполнением законов.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, если пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным при чинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, нарушены права и свободы значительно го числа граждан, в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах по страдавших.

Если нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство по делу об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о проступке и материалы проверки в органы или должностным лицам, которые полномочны рассматривать такие дела.

Выявив нарушения действующего законодательства, прокурор применяет и специальные меры прокурорского реагирования:

-     протест;

-     представление;

-     постановление;

-     заявление о признании правового акта противоречащим за кону (недействительным);

-     предостережение.

Протест прокурора − это правовой документ, который приносится на незаконный правовой акт и содержит требование о его отмене или приведении в соответствие с действующим законодательством. Он приносится в орган либо должностному лицу, издавшему незаконный акт, или в вышестоящий орган. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление − это акт прокурорского надзора, содержащий требование об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Основанием для внесения представления выступают установленные в ходе проверки нарушения. Как правило, оно вносится в орган или должностному лицу, компетентному обеспечить принятие реальных мер по устранению нарушений, при наличии системы, группы нарушений. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с принятием конкретных мер по устранению допущенных правовых аномалий. О результатах принятых мер сообщается прокурору в письменной форме в месячный срок.

Заявление о признании правового акта противоречащим за кону − это письменное обращение прокурора в суд, содержащее ходатайство признать незаконный правовой акт недействительным. Заявление направляется в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

В начале 1999 г. в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения. В частности, он был дополнен ст. 251 «Предостережение о недопустимости на рушения закона». В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным липам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

При наличии признаков преступления прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела [4].

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, из даваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органа ми государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения при меняемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет издание незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Следует иметь в виду, что издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре, и проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Необходимо подчеркнуть, что, осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения трудового законодательства на промышленном предприятии, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем предприятия приказов в ходе применения этого законодательства. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности − предупреждение издания не законных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов.

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких сигналов. Проверки могут проводиться и на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделенных правом применения административных санкций, поскольку выносимые ими постановления о при влечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. По таким же основаниям мо гут проводиться проверки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение:

-     сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);

-     целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);

-     проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений о их незаконности;

-     комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретно го закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и исполнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти и управления. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям, поступившим в районные органы местного самоуправления, могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций − по копиям, поступившим в районную администрацию.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вы вод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими документами: материалами проверок, расследований, ревизий; разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами; побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, что осуществить в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов.

Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руководитель органа, где она будет проводиться. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они кроме того должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами при меняемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет вопросы:

− правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

− не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

− не ограничивает ли акт права и свободы граждан, за конные интересы юридических лиц;

− не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов федерации;

− не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

− не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

− соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;

− содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;

− не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

− соблюден ли порядок принятия или издания акта, за крепленный в регламенте органа;

− содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;

− каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому.

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, неисполняющим эти решения и соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно истребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами [1].

Таким образом, становление прокурорского надзора имеет свои исторические вехи развития. В соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора является исполнение законов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, их должностными лицами, администрациями негосударственных организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. При этом надзор за законностью деятельности государственной администрации является одним из направлений прокурорского надзора.

Похожие работы

Прокурорский надзор в сфере исполнительной власти

Скачать

64983

0

0

... перечень объектов общего надзора не включены акты Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а также Указы Президента РФ. В предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти следует включать: 1)Законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. ...

Прокурорский надзор за защитой прав и законных интересов субъектов в гражданском процессе

Скачать

230680

5

0

... о защите своих прав и свобод, непринятия ими мер по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Общество заинтересовано в совершенствовании прокурорского надзора за защитой прав и законных интересов субъектов в гражданском процессе. Также в заключении хотелось бы отметить, что предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина служит вся надзорная и иная деятельность прокурора, а ...

Проблемы и пути совершенствования казначейского контроля в бюджетной системе РФ

Скачать

137430

0

0

... документа. Итак, повышение качества и действенности финансового контроля – это целая система организационных, методических и правовых мероприятий, направленных на совершенствование видов и форм контроля, обеспечение тесного взаимодействия всех органов, осуществляющих контрольные функции.[16] 2. Казначейский контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации. 2.1. Организация ...

Конвоирование осужденных к лишению свободы (содержание, правовое регулирование, проблемы совершенствования)

Скачать

116506

2

10

... занятий разрабатывается управлением (отделом) по конвоированию территориального органа УИС на квартал. Глава III. Проблемы и пути совершенствования обеспечения конвоирования осужденных к лишению свободы   3.1 Проблемы кадрового обеспечения подразделений охраны и конвоирования исправительных учреждений В настоящее время проблема кадрового обеспечения системы исполнения наказаний вообще и ...