Анализ осуществления прокурорского надзора за законностью правовых актов управления

2 Анализ осуществления прокурорского надзора за законностью правовых актов управления

2.1 Проблемы контроля централизованных властей за нормотворческой деятельностью местных органов власти в РФ на современном этапе

Конституция РФ в разделе, устанавливающем основы конституционного строя, гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, в том числе при осуществлении собственного правотворчества (ст. 12), а также закрепляет обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать законы (ст. 15).

Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.

К сожалению, механизм государственного контроля за законностью на муниципальном уровне сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан зачастую остаются без внимания и оперативного реагирования. Проблема обеспечения законности правовых актов местного самоуправления требует серьезного государственного подхода [, с. 70].

До принятия действующей Конституции РФ незаконные акты местных Советов могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне федеральное законодательство закрепило принцип, согласно которому решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это положение рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.

В то же время существующий механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность муниципального правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только для граждан, но и для государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это провоцирует порой местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу «пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат».

Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор. В соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Феде рации» от 17 января 1992 г. предоставляет прокурору возможность по своему усмотрению выбрать процедуру восстановления законности: принести протест в порядке надзора либо сразу обратиться в суд. При этом объектом прокурорского надзора могут быть как нормативные, так и индивидуальные правовые акты [[3], с. 71].

Однако прокурор не наделен правом отменять или приостанавливать действие незаконного акта муниципальной власти. Признать такой акт недействительным может лишь суд. Кроме того, прокурорский надзор носит ситуационный характер. Прокуратура не обязана вести тотальную проверку правовых актов муниципальных образований и осуществляет ее только при наличии соответствующего сигнала, т. е. выборочно. Далеко не все незаконные акты органов и должностных лиц местного самоуправления оперативно попадают в поле зрения прокуратуры.

Сложившаяся ситуация требует поиска дополнительных правовых механизмов государственного контроля за законностью муниципального правотворчества, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина. Одним из таких механизмов может являться административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемый органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, поэтому административный контроль может устанавливаться здесь только в определенных узких пределах.

Европейская хартия местного самоуправления допускает существование административного контроля и определяет основные принципы его осуществления: 1) любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом; 2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов; тем не менее административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач; 3) административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство защищает [[4], с. 72].

Развитая система административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и издаваемыми ими актами особенно характерна для французской модели местного самоуправления. После реформы местного самоуправления 1982 г. отмена правовых актов выборных муниципальных органов во Франции стала возможна только через административный суд в случае противоречия этих актов законам. В современной правовой системе Франции имеется ряд правовых механизмов административного контроля за деятельностью местных коллективов и формируемых ими органов, которые показали на практике свою эффективность и заслуживают серьезного внимания со стороны российского законодателя [, c. 72].

Согласно закону от 2 марта 1982 г. правовые акты местной власти во Франции обретают силу с момента их передачи представителю государства. Сфера контроля охватывает все местные коллективы и распространяется на все органы и структуры, действующие от их имени. Законодательство Франции перечисляет акты, обязательно направляемые на контроль. Это решения местных выборных органов или решения, принятые в рамках делегированных ими полномочий; акты нормативного характера, принятые местными властями в сфере их компетенции; индивидуальные и нормативные решения полицейского характера; соглашения по сделкам, займам, уступкам или сдаче в аренду местных госслужб промышленно-коммерческого характера; индивидуальные решения о назначении служащих и их продвижении по службе; разрешения на использование земель [, с. 95].

Остальные акты вступают в силу с момента их опубликования или оглашения заинтересованным лицам. Деление актов на подконтрольные и неподконтрольные не является препятствием для возбуждения префектом, представляющим центральную власть, контрольного производства по актам, относящимся к неподконтрольным, если, по его мнению, эти акты были изданы не в рамках установленной компетенции.

Представитель государства может выдвигать замечания или передавать в административный суд акты, которые, по его мнению, противоречат законодательству. Признать акты местных коллективов недействительными может только административный суд. Однако законом от 6 февраля 1992 г. введена процедура отсрочки исполнения акта по запросу представителя государства. Административный суд по запросу префекта приостанавливает действие правового акта местной власти, если в запросе приводятся доводы, способные служить основанием для признания акта недействительным. Причем такое решение административный суд принимает до рассмотрения дела по существу. Если, по мнению префекта, оспариваемый акт подрывает реализацию частных или общественных свобод, решение об отсрочке его исполнения административный суд выносит в течение 48 часов [, с. 96].

Указанный правовой механизм, опирающийся на развитую систему административной юстиции во Франции, показал на практике свою высокую эффективность. Законодательство Французской Республики предусматривает и иные меры, направленные на обеспечение законности местного право творчества. К ним, в частности, относится деятельность так называемых медиаторов — должностных лиц, которые собирают претензии от граждан по вопросам работы государственной администрации и местных органов власти. Медиатор независим от исполнительной власти и защищен парламентской неприкосновенностью. Граждане вправе обратиться к медиатору через своего депутата или сенатора.

Получив жалобу на решение местной власти и усмотрев в этом решении отступление от требований закона, ущемление прав человека и гражданина, медиатор обращается в орган, издавший оспариваемый акт, с требованием о его отмене или изменении. Медиатор вправе давать рекомендации, предлагать способы разрешения конфликтов. Медиатор также может при помощи дисциплинарных и судебных мер добиваться привлечения к ответственности конкретного чиновника, виновного в принятии незаконных решений и не исполняющего его требования. Деятельность медиаторов часто более эффективна, чем судебные процедуры, поскольку, как правило, более оперативна, менее формальна, направлена на достижение целесообразного результата [[5], с. 97].

Опыт Франции может быть использован в России. Речь не идет о механическом копировании. Однако некоторые принципы французской модели административного контроля за законностью актов местных властей могли бы удачно вписаться в отечественную правовую систему.

Попытки усилить административный контроль за правотворчеством муниципальной власти предпринимались в ряде субъектов Российской Федерации. Законы о местном самоуправлении Ивановской, Ленинградской областей, Республики Татарстан, ряда других субъектов Федерации пред усматривают обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти (направлять им) принятые ими нормативные правовые акты. Однако органы государственной власти субъектов Федерации могут влиять на их содержание только косвенно, используя финансовые рычаги или общий авторитет государственной власти.

В региональных законах иногда говорится о возможности административного контроля органов государственной власти субъектов Федерации за изданием органами местного самоуправления правовых актов. Однако эти положения либо никак не конкретизируются (как, например, в законе «О местном самоуправлении в Новосибирской области»), либо сводятся к праву органов государственной власти направлять органам местного самоуправления предложения об отмене незаконных актов, которые органы местного самоуправления исполняют в добровольном порядке.

В первоначальной редакции закона «О местном самоуправлении в Воронежской области» содержалась норма, наделявшая администрацию области правом обращаться к местным администрациям с предписанием об отмене или приведении в соответствие с действующим законодательством их правовых актов, противоречащих законодательству. При этом администрация области не наделялась какими-то полномочиями по административному принуждению к исполнению указанных «предписаний». Данная норма в 1998 г. была опротестована областной прокуратурой как несоответствующая федеральному законодательству. Воронежской областной Думе было предложено отменить эту статью закона [17, с. 98].

Рассмотрев протест прокуратуры, областная Дума попробовала найти компромиссный вариант, заменив в законе термин «предписание» словом «предложение». Однако даже в такой «безобидной» формулировке указанная норма продолжала вызывать многочисленные нарекания и была исключена из новой редакции закона под давлением сторонников «чистоты» муниципального законодательства [[6], с. 71].

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также правом обращаться по этому вопросу в суд.

Тем самым федеральный законодатель подтвердил полномочия, которые ранее использовались органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании региональных законов. Указанное положение Федерального закона имеет несомненную практическую ценность, оно предоставляет субъектам Федерации возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества. При этом контроль исполнительных органов государственной власти может быть более конкретным, прагматичным, процедурно менее формальным, чем прокурорский надзор.

Федеральный закон не наделил правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления представительные органы государственной власти субъектов Федерации. Такое решение, на наш взгляд, спорно. Депутаты представительных органов власти субъектов Федерации, работая на местах с избирателями, обеспечивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно отслеживать появление на муниципальном уровне незаконных решений, ущемляющих права граждан. Было бы неплохо, если бы представительный орган государственной власти по инициативе депутата или группы депутатов мог указать органу местного самоуправления на допущенные им нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер — обратиться с заявлением в суд.

То, что Федеральный закон относит функцию государственного контроля к полномочиям лишь исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, «забывая» про представительные, вызывает удивление и еще по одной причине. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления по решению именно законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в случае доказанных в судебном порядке нарушений ими Конституции РФ, законов, устава муниципального образования. То, что эта норма Закона соответствует Конституции РФ, было подтверждено Конституционным Судом РФ. Нелогично, предусмотрев в законодательстве подобные меры ответственности, обойти стороной вопрос о допустимости контроля за законностью актов местного самоуправления со стороны представительных органов власти субъектов Федерации [, с. 72].

Возможность оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Учитывая рассмотренный опыт административного контроля во Франции, представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными. Возможны различные варианты подобного правового механизма, а в данном подразделе дипломной работы мы рассмотрим два из них.

Вариант 1. Подача прокурором или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в суд заявления о признании недействительным (как противоречащего закону) правового акта местного самоуправления автоматически приостанавливает действие этого акта до вынесения решения судом.

Вариант 2. Прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта Федерации, обращаясь в суд, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Решение может приниматься судом при наличии веских аргументов до рассмотрения дела по существу, например, в течение одного дня. Такой правовой механизм будет в определенной степени схожим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе, он позволит оперативно предотвратить негативные последствия реализации незаконных решений местных властей [[7], с. 73].

Действующим законодательством предусмотрен более серьезный контроль органов государственной власти за изданием органами местного самоуправления правовых актов, касающихся исполнения отдельных государственных полномочий. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 6 устанавливает, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству, условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Это положение развивается в ряде законов субъектов Федерации. Для органов местного самоуправления предусматриваются обязательность решений органов государственной власти субъектов Федерации, касающихся порядка исполнения государственных полномочий субъектов Федерации, право органов государственной власти проводить необходимые проверки, истребовать принятые правовые акты, давать предписания к отмене незаконных решений и даже отменять акты органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 67 закона «О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области» при передаче органам местного самоуправления отдельных полномочий органами власти Калужской области может быть установлен порядок отмены нормативных правовых актов органов местного самоуправления органом государственной власти, передавшим соответствующие полномочия.

При разработке проекта закона Воронежской области «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти области и органами местного самоуправления» предлагалось закрепить в законе право администрации области объявлять не имеющими юридической силы противоречащие закону решения органов и должностных лиц местного самоуправления, изданные по вопросам исполнения переданных на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий области. Однако из-за обоснованных сомнений по поводу соответствия такой нормы федеральному законодательству она не была включена в текст закона.

Вопрос о допустимости закрепления в законе возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти правового акта органа местного самоуправления, касающегося исполнения этим органом отдельных государственных полномочий, является спорным. По мнению А. А. Замотаева, целесообразность предоставления субъектам Федерации такой возможности сомнительна, поскольку значительная часть нормативных правовых актов субъектов Федерации в свою очередь противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Нельзя, не обеспечив правовую чистоту регионального законодательства, получать право оценивать юридическую корректность актов органов местного самоуправления [[8], с. 29]. Эта проблема требует серьезного изучения.

Необходимы и дополнительные правовые инструменты оперативной защиты прав и законных интересов отдельного гражданина, нарушенных на муниципальном уровне. Конституцией и принятым в соответствии с ней федеральным конституционным законом введен институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Безусловно, это должностное лицо не в состоянии отследить все случаи нарушения законов в муниципальных образованиях и может сосредоточить свое внимание лишь на наиболее значимых делах.

Достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти субъектов Федерации за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований. Согласно ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установление порядка регистрации уставов муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации [[9], с. 73].

Встречается мнение, что сам институт государственной регистрации уставов муниципальных образований нарушает конституционные права муниципальных образований, в частности, право на осуществление собственного правового регулирования в пределах установленных полномочий. С этим нельзя согласиться. Государственная регистрация придает официальный статус тексту основного документа, самостоятельно принятого в муниципальном образовании, и обеспечивает меры его правовой защиты. Государственная регистрация устава призвана обеспечить его соответствие Конституции РФ и законодательству, не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.

Дискуссионным является вопрос о возможности так называемого последующего контроля за законностью уставов муниципальных образований органами, осуществляющими их регистрацию. Соответствие устава муниципального образования законам проверяется при его регистрации, однако впоследствии законодательство может изменяться, и нормы устава войдут с ним в противоречие. Законность устава может быть недостаточно внимательно проверена перед его регистрацией, могут появиться новые толкования положений законов и т. д. [[10], с. 74].

Вправе ли регистрирующий орган контролировать соответствие уставов муниципальных образований законодательству и принимать какие-либо меры, способствующие устранению выявленных нарушений? Большинство законов субъектов Федерации, устанавливающих порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований, обходит этот вопрос (т. е. не предусматривает последующий контроль за законностью зарегистрированных уставов). Однако некоторые законы допускают возможность отмены решения о регистрации устава — чаще в судебном порядке. Так, закон «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Смоленской области» предусматривает, что при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с последующим вновь принятым федеральным и областным законодательством нормы устава в месячный срок приводятся в соответствие с этим законодательством. При отказе органов местного самоуправления привести устав в соответствие с новым федеральным и областным законодательством управление юстиции, другие органы и граждане вправе обратиться в суд с заявлением о приведении устава в соответствие с действующим законодательством.

Однако иногда в законах субъектов Федерации встречается и иной порядок отмены решения о регистрации уставов муниципальных образований. Так, согласно закону «О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Нижегородской области» при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с нормами последующего законодательства устав приводится в соответствие с этим законодательством. При отказе представительного органа местного самоуправления от приведения его в соответствие с последующим законодательством или от направления на государственную регистрацию внесенных в зарегистрированный устав изменений регистрирующий орган вправе отменить решение о государственной регистрации устава. Здесь фактически предусматривается возможность отмены органами государственной власти действующего нормативного правового акта муниципального образования — его устава, что не соответствует принципам, установленным федеральным законодательством [[11], с. 32].

В Свердловской области 20 ноября 1995 г. Управлением юстиции был зарегистрирован Устав города Екатеринбурга, который был сразу же официально опубликован и вступил в силу. 7 декабря того же года распоряжением начальника Управления юстиции государственная регистрация Устава города была отменена. 24 января 1996 г. решением Верх-Исетского районного суда по заявлению Екатеринбургской городской Думы указанное распоряжение было признано незаконным, изданным с превышением установленной компетенции и недействительным с момента его подписания.

В Ивановской области законом предусматривается возможность отмены решения о государственной регистрации Устава по вновь открывшимся обстоятельствам, в том числе в случаях, когда принятое решение основано на недостоверных или недостаточно проверенных документах либо явилось следствием неправильного применения действующего законодательства. В этом случае по результатам проверки может быть принято решение о полной отмене акта государственной регистрации Устава и аннулировании выданного свидетельства о государственной регистрации или о частичной отмене акта государственной регистрации без аннулирования свидетельства (если отдельные положения зарегистрированного Устава противоречат действующему законодательству) [[12], с. 33].

В принципе, возможность отмены решения о регистрации устава муниципального образования по вновь открывшимся обстоятельствам допустима (если, например, был грубо нарушен порядок регистрации: представлен не тот текст устава, который был принят в муниципальном образовании, документы оказались подложными и т. п.). Однако механизм какой-то частичной отмены акта государственной регистрации устава представляется сомнительным. Возможность последующего контроля за законностью уставов муниципальных образований, на наш взгляд, следует закрепить в федеральном законе, при этом должны быть четко указаны рамки полномочий субъектов Федерации в этом вопросе.

Между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного само управления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, а оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения [[13], с. 77].

Проблема нарушений в сфере обеспечения законности в системе разработки и принятия муниципальных актов существует во многих регионах России. Так, например, в Самарской области в 2005 году были выявлены и оспорены 2921 подзаконный акт органов местного самоуправления (в 2004 г. – 1662), в том числе 238 актов представительных органов местного самоуправления (в 2004 г. – 170), 2863 акта иных органов местного самоуправления (в 2004 г. – 1492). На незаконные акты органов местного самоуправления прокурорами городов и районов вынесено 2810 протестов (в 2004 г. – 1547).

Таким образом, муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции. К сожалению, механизм государственного контроля за законностью на муниципальном уровне сегодня работает неудовлетворительно. Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор.

Анализ проблем контроля центральных властей за нормативной деятельностью местных органов показал, что возможность оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. При этом, учитывая рассмотренный опыт административного контроля, представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными.

Похожие работы

Прокурорский надзор в сфере исполнительной власти

Скачать

64983

0

0

... перечень объектов общего надзора не включены акты Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а также Указы Президента РФ. В предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти следует включать: 1)Законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. ...

Прокурорский надзор за защитой прав и законных интересов субъектов в гражданском процессе

Скачать

230680

5

0

... о защите своих прав и свобод, непринятия ими мер по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Общество заинтересовано в совершенствовании прокурорского надзора за защитой прав и законных интересов субъектов в гражданском процессе. Также в заключении хотелось бы отметить, что предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина служит вся надзорная и иная деятельность прокурора, а ...

Проблемы и пути совершенствования казначейского контроля в бюджетной системе РФ

Скачать

137430

0

0

... документа. Итак, повышение качества и действенности финансового контроля – это целая система организационных, методических и правовых мероприятий, направленных на совершенствование видов и форм контроля, обеспечение тесного взаимодействия всех органов, осуществляющих контрольные функции.[16] 2. Казначейский контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации. 2.1. Организация ...

Конвоирование осужденных к лишению свободы (содержание, правовое регулирование, проблемы совершенствования)

Скачать

116506

2

10

... занятий разрабатывается управлением (отделом) по конвоированию территориального органа УИС на квартал. Глава III. Проблемы и пути совершенствования обеспечения конвоирования осужденных к лишению свободы   3.1 Проблемы кадрового обеспечения подразделений охраны и конвоирования исправительных учреждений В настоящее время проблема кадрового обеспечения системы исполнения наказаний вообще и ...