Понятие и сущность государственной услуги

1.1                   Понятие и сущность государственной услуги

Одним из приоритетных направлений административной реформы выдвинута задача повышения качества государственных услуг. В выступлении В.В. Путина перед доверенными лицами[19] отмечалось, что преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные уровни власти. Эта тема была продолжена в ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию РФ, где говорилось, в частности, что федеральные государственные учреждения, наделенные функциями по контролю и надзору, нередко навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и т.д.

Концепция административной реформы в Российской Федерации, разработанная в 2002 году, предусматривала три основных направления: (1) изменение структуры органов исполнительной власти, (2) изменение состава их функций и его распределения (в том числе — сокращение несвойственных и избыточных функций), (3) регламентацию деятельности госслужащих и упорядочение их статуса. Последнее направление, в частности, предполагало обеспечить прозрачность в работе органов власти, их открытость для общества. Таким образом, введение в практику работы государственных органов и их учреждений стандартов государственных услуг рассматривать как составную часть мер, реализующих третье из названных направлений административной реформы, в целом направленной на совершенствование деятельности государственного аппарата.

Работа над подготовкой проекта Федерального закона Российской Федерации

«О стандартах оказания государственных услуг» началась весной 2004 г.

Стандарт трактовался в концепции как «установленные нормативными правовыми актами и единые на всей территории Российской Федерации требования к объему, качеству и условиям предоставления государственной услуги»[10].Если в отношении объема и качества услуг требование единства каких- либо возражений не вызывает, то требование единства условий предоставления услуги не может не учитывать наличия различных ресурсных ограничений в субъектах Российской Федерации. Другими словами, это требование должно быть сопряжено с бюджетным процессом, т.е. необходимостью выделения в бюджете достаточно масштабных средств для обеспечения единства материально-вещественных условий предоставления государственных услуг — достижения единства в помещениях, их оборудовании и т.п.

Как отмечалось в варианте концепции проекта от 22.06.2004 г, «основная идея законопроекта: − обязать государственные органы применять, разрабатывать и реализовывать стандарты для всех государственных услуг, организация предоставления которых или предоставление которых входит в компетенцию данного государственного органа, предполагается установленными для него государственными функциями или необходимо для их реализации; − обеспечить гражданам и юридическим лицам реальную возможность требовать от государственных органов соблюдения стандартов оказания государственных услуг, в том числе и в судебном порядке».

Соответственно, целью законодательного регулирования процесса

стандартизации государственных услуг выступают: − «защита интересов потребителей государственных услуг — физических и юридических лиц;

− исключение из практики принудительно оказываемых государственных или псевдо-государственных услуг;

− повышение качества государственных услуг, в том числе при отсутствии

конкуренции, в условиях монополии на их предоставление государственными органами; установление критериев контроля качества со стороны гражданского общества и контролирующих органов;

− оптимизация количества государственных услуг. Речь идет о разграничении услуг, оказываемых государственными органами и их учреждениями; об отделении от государственных услуг тех услуг, предоставление которых не связано с реализацией властных полномочий, осуществление которых можно передать в рыночный сектор без каких-либо негативных социальных последствий (резкого повышения цены оказания услуги и других);

− реализация государственными органами и их должностными лицами предъявляемого им Конституцией РФ требования по соблюдению и повседневной защите прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений».

Приведенное выше раскрытие содержания цели оптимизации количества государственных услуг позволяет заключить, что законопроект призван стандартизировать фактически лишь властные государственные услуги, в то время как услуги, имеющие характер предоставления общественных, коллективных или социально-значимых благ, останутся за пределами регламентации данного закона. Тем самым, такие виды услуг, оказываемых государственными учреждениями, как услуги общего образования, здравоохранения, социального обеспечения, весь блок коммунальных услуг, которые потенциально могут быть полностью приватизированы, однако в реальности остаются государственными, останутся без стандартов качества.

Государственные услуги трактуются в варианте концепции от 22.06.2004 г. Как «услуги, оказываемые гражданам и их объединениям, физическим и юридическим лицам государственными органами. Услугами в этом случае является предоставление пользователям выходов (результатов исполнения) функций государственных органов, посредством которых последние выполняют обязательства государства перед гражданами – обеспечивают реализацию их прав и обязанностей».

Трактуемые указанным образом государственные услуги как объект стандартизации подразделяются в концепции на два вида, — в зависимости от особенностей пользователя. «Видами государственных услуг являются:

- государственные услуги, оказываемые неопределенному кругу лиц;

- государственные услуги, оказываемые конкретному пользователю (физическому или юридическому лицу, гражданам и их объединениям, группе лиц) – государственные административные услуги».

Государственные услуги неопределенному кругу лиц представляют собой, согласно цитируемой концепции, действия государственных органов, которые «создают правовые и организационные условия получения конкретными гражданами и их объединениями товаров… и услуг (производимых государственными и негосударственными производителями) в соответствии с их интересами».

Достаточно трудно найти пример государственной услуги, которая, с одной стороны, создавала бы «правовые и организационные условия получения» субъектами тех или иных товаров и услуг, а с другой стороны, доставлялась бы непосредственным пользователям «как через государственные услуги конкретным пользователям, так и через услуги им, предоставляемые государственными и негосударственными производителями товаров и услуг».

В концепции предложены следующие отличительные признаки государственной административной услуги:

«1) индивидуальность предоставления (оказывается конкретному физическому или юридическому лицу);

2) обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган;

3) предоставление услуги непосредственно в государственном органе;

4) осуществление этой услуги в силу объективных социально-экономических причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям и их объединениям».

Легко видеть, что эти признаки совмещают в себе как экономические, так и организационные характеристики услуг, причем первые описываются расплывчато: «в силу объективных социально-экономических причин» услуга не может быть предоставлена частной организацией. Кроме того, в их составе не отражена основная, с моей точки зрения, отличительная черта государственных административных (или властных) услуг — обращение субъекта в государственный орган в связи с желанием специфицировать (приобрести, подтвердить или защитить) те или иные права: права собственности на имущество, права на доступ к иным правам и т.п.

Как представляется, стандарт может и должен устанавливать единые по всей территории страны требования к результату оказания государственной услуги: независимо от того, получает ли гражданин ту или иную справку в сельском населенном пункте или крупном городе, такая справка должна быть единого образца и действовать на всей территории страны; независимо от места ее получения, лицензия, выданная юридическому лицу, также должна быть единой, и т.п. При этом принципы учета мнений пользователей и демократического характера процедуры разработки такого стандарта продуктивны в части определения состава (перечня) государственных услуг, однако вряд ли остаются таковыми в рамках определения формы документа, характера его защиты от подделки и т.п.

1.2 Формирование электронного правительства и развитие информационного общества

В начале 2001 года на основании распоряжения Правительства Российской Федерации была начата подготовка федеральной целевой программы «Электронная Россия» (распоряжение от 12 февраля 2001 года № 207-р) и через год — в январе 2002 года текст ФЦП был утвержден постановлением Правительства (постановление Правительства РФ от 28 января 2002 года № 65).

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы)» предусматривала реализацию мероприятий по девяти основным направлениям:

1. Совершенствование законодательства и системы госрегулирования в сфере ИКТ.

2. Обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов.

3. Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования ИКТ.

4. Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и внедрения ИКТ в реальный сектор экономики.

5. Развитие системы подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей.

6. Содействие развитию независимых средств массовой информации посредством внедрения ИКТ.

7. Развитие телекоммуникационной инфраструктуры и создание пунктов подключения к открытым информационным системам.

8. Развитие системы электронной торговли.

9. Формирование общественной поддержки выполнения мероприятий программы.

Первоначальная редакция ФЦП «Электронная Россия» предусматривала очень широкий набор целей и задач — от создания условий для развития демократии (равноправное вхождение граждан России в глобальное информационное сообщество), до формирования условий, необходимых для широкого использования в России механизмов электронной торговли. В качестве важной задачи ставилось повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами на основе использования ИКТ.

Реализацию программы предполагалось осуществить в три этапа:

На первом этапе (2002 г.) планировалось осуществить анализ нормативной базы, изучить уровень информатизации экономики, сформировать системы мониторинга эффективности использования ИКТ, в том числе в органах власти и местного самоуправления, подготовить пакет законопроектов, обеспечивающих гармонизацию законодательства Российской Федерации в сфере ИКТ с положениями международных конвенций и законодательством стран ЕС.

На втором этапе (2003 — 2004 гг.) предполагалось на основе проведенных исследований и сформированной законодательной базы начать реализацию проектов, обеспечивающих электронное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления как между собой, так и с хозяйствующими субъектами и гражданами в сфере налогообложения, таможенного декларирования, регистрации юридических лиц, выдачи лицензий и сертификатов, подготовки и представления статистической отчетности и по вопросам поставки продукции для федеральных государственных нужд. Помимо этого предполагалась реализация комплекса мероприятий в сфере инновационного развития — создание технопарков и формирование современной материально-технической базы для подготовки в ведущих образовательных учреждениях страны специалистов в сфере ИКТ.

Третий этап программы (2005 — 2010 гг.) был ориентирован на создание основы для массового распространения ИКТ во всех сферах общественной деятельности на основе единой информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и использования системы электронной торговли. На этом этапе предполагалось комплексное внедрение системы электронной торговли для государственных нужд на федеральном и муниципальном уровнях, стандартизированного электронного документооборота и систем обеспечения информационной безопасности.

Однако отсутствие нормативной базы для реинжиниринга процессов управления в органах власти фактически не позволяло на первом и втором этапах эффективно внедрять электронные государственные услуги и, в большинстве случаев, выполнялись инициативные и пилотные проекты, которые в этот период продвигали отдельные органы власти и структуры государственного управления.

Несмотря на все организационные трудности, само утверждение и начало выполнения ФЦП «Электронная Россия» явилось серьезным стимулом для начала проработки проектов развития информационного общества и электронного правительства на федеральном и региональном уровнях.

Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (далее по тексту – Концепция) разработана Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации.

Под электронным правительством в концепции понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ) качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

Концепция основывается на концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. № 1244-р, а также на Концепции административной реформы в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

Концепция определяет основные приоритеты, направления и этапы формирования в Российской Федерации электронного правительства на период до 2010 года.

Формирование электронного правительства в Российской Федерации стало возможным благодаря широкому распространению ИКТ в социально-экономической сфере и органах государственной власти.

Однако по уровню распространения персональных компьютеров среди населения и доступности сети Интернет Россия занимает лишь 59 место в мире[20]. Вместе с тем, достаточно быстро повышается уровень компьютерной грамотности. Высокими темпами развивается электронный бизнес и электронная коммерция. ИКТ все шире используются в повседневной жизни, в медицине и здравоохранении, образовании и науке.

Практически завершен этап первоначального оснащения органов государственной власти современной вычислительной техникой и создания соответствующей информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры обеспечения их деятельности. Многие ведомства в настоящее время внедряют комплексные информационные системы управления и переводят ведомственный документооборот в электронный вид. Практически все органы власти поддерживают ведомственные Интернет-сайты и размещают на них общую информацию о своей деятельности. К настоящему времени разработаны технические решения по построению защищенной системы межведомственного электронного документооборота, создана и введена в опытную эксплуатацию первая очередь, включающая 18 объектов. В рамках реализации административной реформы ведется описание функций и процессов государственного управления, реализуются отдельные проекты по реорганизации и оптимизации административных процессов в отдельных ведомствах.

Вместе с тем, результаты внедрения ИКТ в органах государственной власти в настоящее время носят преимущественно внутриведомственный характер, что не позволяет значительно улучшить межведомственное взаимодействие и повысить качество государственных услуг, предоставляемых гражданам.

Практически отсутствуют государственные услуги, которые могут быть получены гражданином или организацией без непосредственного посещения государственного органа.

До настоящего времени не сформирована единая инфраструктура межведомственного обмена данными в электронном виде.

Действующие государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой и нормативной технической базы. Содержащиеся в них сведения недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при межведомственном обмене информацией, многократному сбору и дублированию информации в разных системах. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит к противоречивости данных, содержащихся в государственных информационных системах.

Использование недокументированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационных технологий, отсутствие единых классификаторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах и затрудняют доступ граждан и организаций к государственным информационным системам. Это снижает оперативность подготовки управленческих решений, совместимость информационных систем, что отрицательно сказывается на качестве государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.

Использование в деятельности органов государственной власти закрытых технологий, отсутствие единой государственной политики, опоры на идеологию открытых информационных систем (открытых стандартов) ведет к росту технологической зависимости ведомств от поставщиков средств ИКТ, снижает экономическую эффективность создания и развития информационных систем, нарушает права граждан и организаций на равный и недискриминационный доступ к государственным информационным системам.

Регламенты работы органов государственной власти практически не поддерживают оперативное информационное обновление Интернет-сайтов. Сайты нередко не содержат сведения о порядке и условиях оказания услуг гражданам и организациям. Отсутствует доступный единый реестр государственных услуг с информацией об условиях их получения, а также общая информационно-справочная система по взаимодействию населения с органами власти. Гражданам и организациям не доступна открытая информация, содержащаяся в ведомственных базах данных.

Анализ текущей ситуации на региональном уровне показывает, что «сервисная функция» государства, к которой относится предоставление государственных услуг, для большинства администраций субъектов РФ не является первостепенной, ни по степени значимости для развития территорий, ни с точки зрения показателей, по которым проводится оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации[14].

Ведомственные Интернет-сайты практически не используются для поддержки предоставления гражданам государственных услуг. Не определены приоритеты перевода государственных услуг в электронный вид. Недостаточными темпами развивается инфраструктура публичного (общественного) доступа граждан к созданным ими Интернет-сайтам и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания граждан.

В процессе формирования находится инфраструктура, обеспечивающая юридическую значимость, достоверность и информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с гражданами и организациями в рамках предоставления государственных услуг. Не обеспечено полномасштабное развертывание системы защищенного межведомственного электронного документооборота между Администрацией Президента Российской Федерации, Аппаратом Правительства Российской Федерации, федеральными и региональными органами государственной власти.

Не автоматизированы процедуры сбора и обработки информации, необходимой для определения и контроля целевых показателей результативности деятельности органов государственной власти. Отсутствует единая система планирования и мониторинга эффективности реализации государственных программ и проектов, а также доступ к этой информации граждан.

Сложившаяся ситуация не позволяет обеспечить новый уровень качества государственного управления и оказания услуг гражданам и организациям на основе ИКТ и значительно снижает эффективность расходования бюджетных средств на создание и развитие государственных информационных систем.

Получение гражданами необходимой информации и государственных услуг в большинстве случаев требует непосредственного обращения граждан и организаций в органы государственной власти, формирования запросов и предоставления необходимой информации в бумажном виде.

Предоставление услуг, предусматривающих межведомственное взаимодействие или обращение граждан в несколько ведомств, из-за отсутствия взаимодействия между соответствующими ведомственными информационными системами связано с большой потерей времени и длительными задержками, что создает значительные неудобства для граждан.

Проблемы, препятствующие повышению эффективности использования ИКТ в деятельности органов государственной власти, носят комплексный межведомственный характер и не могут быть решены на уровне отдельных органов государственной власти.

Формирование электронного правительства требует проведения скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной политики[16].

Цели и задачи формирования электронного правительства

Целями формирования в Российской Федерации электронного правительства являются:

- повышение качества и доступности предоставляемых гражданам и организациям государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с их получением, внедрение единых стандартов обслуживания граждан;

- повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти, расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия граждан, организаций и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;

- повышение качества административно-управленческих процессов; совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти, обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.

Для достижения указанных целей необходимо обеспечить:

- развитие и широкое применение в деятельности органов государственной власти средств обеспечения удаленного доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов, основанных на использовании современных ИКТ;

- предоставление государственных услуг с использованием многофункциональных центров и сети Интернет на основе создания единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого межведомственного автоматизированного информационного взаимодействия и взаимодействия государственных органов с гражданами и организациями;

- создание защищенной системы межведомственного электронного документооборота;

- внедрение ведомственных информационных систем планирования и управленческой отчетности в рамках создания единой государственной системы контроля результативности деятельности органов государственной власти по обеспечению социально-экономического развития Российской Федерации;

- формирование нормативной правовой базы, регламентирующей порядок и процедуры сбора, хранения и предоставления сведений, содержащихся в государственных информационных системах, обмена информацией в электронном виде между органами государственной власти, гражданами и организациями, а также контроля за использованием государственных информационных систем.

 Нормативное и правовое обеспечение реализации задач по развитию информационного общества и формированию электронного правительства

 Основными программными нормативными правовыми актами по развитию информационного общества и формированию электронного правительства в настоящее время являются:

·           Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 г. №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»

·           Федеральный закон от 27 июля 2006 года №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

·           Стратегия развития информационного общества, утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212

·           Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 г. № 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям»

·           Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. и плана мероприятий по проведению административной реформы в 2006—2010 гг.»

·           Распоряжение Правительства Российской федерации от 17 июля 2006 г. № 1024-р «О Концепции региональной информатизации до 2010 года»

·           Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г.»

·           Постановление Правительства РФ от 15.07.2009 № 478 "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет"

 Анализ вышеперечисленных актов показал, что сформированная нормативная правовая база является разрозненной и не обеспечивает комплексного решения задач по развитию информационного общества и формированию электронного правительства в Российской Федерации, обозначенных в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года и Стратегии развития информационного общества, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212.

Законопроект, внесенный в Государственную Думу и прошедший первое чтение, «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций» призван решить накопившиеся вопросы, регулирующие отношения, возникающие в связи с осуществлением органами исполнительной власти всех уровней деятельности по предоставлению услуг физическим лицам и организациям, а также по исполнению государственных (муниципальных) функций. В частности, законопроектом предусматривается принятие следующих нормативных правовых актов:

·          Перечень предоставляемых организациями государственных (муниципальных) услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, а также иных сферах, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

·          Порядок проведения мониторинга предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций в Российской Федерации.

·          Перечень платных услуг, предоставляемых организациями, участвующими в предоставлении (исполнении) государственных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти, порядок установления и взимания платы с заявителей.

·          Перечень платных услуг, предоставляемых организациями, участвующими в предоставлении (исполнении) услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок установления и взимания платы с заявителей.

·          Порядок и условия использования электронных идентификационных карт.

·          Правила межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных (муниципальных) услуг, исполнении государственных (муниципальных) функций в электронном виде.

·          Порядок разработки и принятия административных регламентов и межведомственных административных регламентов предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций федеральными органами исполнительной власти.

·          Порядок разработки и принятия административных регламентов и межведомственных административных регламентов предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

·          Порядок разработки и принятия административных регламентов предоставления (исполнения) муниципальных услуг (функций).

·          Порядок и сроки проведения независимой экспертизы и экспертизы, проводимой уполномоченным органом государственной власти или органом местной администрации.

·          Требования к составу, порядку формирования, функционирования и использования инфраструктуры электронного правительства, а также ее отдельных компонентов.