Отечественный опыт совершенствования системы функционирования муниципального водоснабжения

3.2 Отечественный опыт совершенствования системы функционирования муниципального водоснабжения

Осуществляемые в Российской Федерации экономические реформы существенно изменили финансово-экономическое положение многих отраслей народного хозяйства. Продолжение спада в инвестиционной сфере может иметь самые негативные последствия для всей хозяйственной системы, поэтому необходимо активизировать привлечение инвестиций в реальные сектора экономики и в первую очередь в сектор жилищно-коммунального хозяйства РФ.

Жилищно-коммунальное хозяйство является крупнейшей сферой национальной экономики и играет важнейшую роль в обеспечении нормальных условий существования россиян. В составе ЖКХ насчитывается более 30 отраслей и видов деятельности. В тоже время, ЖКХ оказалось одной из самых отсталых в смысле экономических реформ сфер деятельности.

За последнее десятилетие XX в. резко ухудшилось техническое и финансовое состояние многих объектов коммунального хозяйства в России. Снижение финансовых возможностей бюджетов разного уровня, отсутствие конкуренции и монополизация производства и сферы услуг в отраслях жилищно-коммунального хозяйства существенно тормозит экономическое развитие многих предприятий ЖКХ.

Россия занимает одно из первых мест в мире по количеству и протяженности водопроводных сетей. Однако гордиться подобным фактом представляется преждевременным, ведь около 60% отечественных труб, обслуживающих бытовые нужды населения, официально признаны аварийными.

По старинке ремонт продолжает осуществляться так называемым «заплаточным» методом, при котором на изношенную трубу в месте прорыва накладывается металлическая заплатка. Нетрудно догадаться, что подобного рода архаическая технология не только не приносит ожидаемых результатов, но лишь усугубляет и без того плачевное состояние российских трубопроводных систем. При этом наиболее тревожная ситуация складывается в водопроводных и отопительных системах жилого сектора.

Сектор водоснабжения является основным сектором городского хозяйства. Сложно недооценивать важность его для городского развития и благополучия жителей городов. Однако, несмотря на критическую роль водоснабжения и водоотведения в развитии городов, проблемам водоснабжения зачастую уделяется минимальное внимание, и то только в тех случаях, когда часть жителей остается без воды. Подобная ситуация характерна не только для развивающихся стран, но также и для стран с развитой экономикой.

Для России, с ее наследием в виде муниципальных предприятий водоснабжения и водоотведения, эти проблемы стоят наиболее остро. Сегодня на всех уровнях власти обсуждаются проблемы качества воды, качества обслуживания населения, нехватки средств для проведения мероприятий по модернизации сетевого хозяйства и основных мощностей предприятий водоснабжения, вопросы экологической угрозы от неудовлетворительной фильтрации стоков.

Опыт развитых стран, в частности, опыт крупнейших французских частных компаний-операторов, показывает, что большинство этих проблем может быть решено путем делегирования полномочий по управлению водоснабжением и водоотведением частному сектору [45].

Традиционно, ввиду социальной значимости и естественно-монопольного характера этого сектора, предприятия водоснабжения и водоотведения являются государственными или муниципальными. Вода рассматривается многими как практически неограниченный и бесплатный ресурс. Вода необходима для жизни человека. Эти аргументы зачастую толкают власти на введение запретов на участие частного сектора в процессах водоснабжения и водоотведения и на монополизацию сектора в рамках государства.

Подобные аргументы также используются для значительного занижения цен на воду. Как показывает опыт некоторых африканских стран, заниженные цены на воду ведут к недостаточному финансированию предприятий водоснабжения, и как следствие - к неудовлетворительному качеству воды и/или к перебоям с водоснабжением. В результате, люди начинают платить за воду гораздо более высокие цены, когда качественную воду им начинают доставлять на ослах. Вода может быть бесплатной только тогда, когда она падает с неба или течет в реке. В тот момент, когда человек открывает кран, вода перестает быть бесплатной.

Однако представления о воде как о бесплатном ресурсе не являются единственным недостатком государственного управления водоснабжением. Управление процессами водоснабжения через государственные предприятия имеет свои границы. Государственные (муниципальные) предприятия водоснабжения часто характеризуются низкой производительностью труда и неэффективностью производства.

Во многих случаях, когда к управлению системами водоснабжения приходили частные операторы, существенно повышалась производительность труда, и сокращалось количество служащих. Кадровая политика на государственных предприятиях водоснабжения зачастую является неэффективной.

Служащие государственных предприятий водоснабжения нередко имеют низкую мотивацию и низкий профессиональный уровень. Финансирование работ государственных предприятий водоснабжения также далеко от эффективного. Во многих случаях счета выставляются за менее чем 50% поданной воды. Причинами могут быть нелегальное подключение к сети, высокий уровень утечек, различные махинации и ошибки, которые в конечном итоге ведут к недостачам. Высока доля неоплаченных счетов, так как не проводится работа с должниками.

Однако неэффективность государственного и муниципального управления предприятиями водоснабжения ярче всего проявляется как раз в существующих методах управления предприятиями.

Сектором водоснабжения трудно управлять, ввиду многих причин: большая численность клиентов, персонала, высокий уровень социальной ответственности. Муниципальные предприятия также зачастую вынуждены учитывать политические нужды руководства муниципалитета, не имея при этом адекватных механизмов защиты интересов предприятия. Эта проблема особенно остро стоит в российских муниципалитетах, где регулирование предприятий водоснабжения часто переходит из экономической в политическую плоскость.

Неэффективность муниципального управления предприятиями водоснабжения, критическое состояние российской отрасли водоснабжения и отсутствие инвестиций заставляют искать альтернативные способы управления и финансирования работы сектора.

Частный сектор в России уже начал проявлять заинтересованность в управлении предприятиями водоснабжения, но пока еще не существует правового поля для участия частного сектора, и у потенциальных российских частных операторов отсутствует положительный опыт в управлении подобными предприятиями.

Французские компании-операторы имеют более, чем 100 - летний опыт управления предприятиями водоснабжения и водоотведения по всему миру, и возможно, что изучение их опыта принесет наибольшую пользу для развития партнерских отношений между властью и бизнесом.

Характерной чертой услуги водоснабжения является то, что обеспечение водой удовлетворительного качества всех желающих является обязанностью властей. Частный сектор никогда не возьмет на себя подобные обязательства. Даже при полной приватизации всех систем водоснабжения, власти все равно останутся ответственными за обеспечение водой потребителей.

Этот принцип является основополагающим при формировании партнерства муниципальной власти с частным оператором. Целью сотрудничества власти и бизнеса в сфере водоснабжения всегда является обеспечение равных условий доступа, уровня водоподготовки и непрерывности подачи воды.

Для достижения этих целей, муниципальные власти и частный оператор берут на себя различные функции, но эти функции глубоко взаимосвязаны. Так, с одной стороны, частный оператор обязан предоставить свое ноу-хау (в рамках технического, управленческого и финансового плана) и выступить с инициативами, которые обеспечили бы доступ всех граждан к услугам водоснабжения при сохранении приемлемого уровня тарифов. С другой стороны, муниципальные власти должны оставаться гарантом общественных интересов.

С самого начала контракта это должно выражаться в легитимности передачи управления, а затем – в прозрачности и обоснованности в отборе компании-оператора и выборе намеченных целей. Муниципальные власти также должны обеспечить добросовестное управление и контроль за работой компании-оператора. Данные условия необходимы для того, чтобы сотрудничество муниципальных властей и бизнеса было легитимным и не вызывало протестов со стороны общественности [46].

В целях совершенствования существующей системы муниципального водоснабжения, на наш взгляд, целесообразно предложить следующее.

Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления:

-            обеспечить финансирование действующих региональных программ;

-            обеспечить первоочередную разработку региональных программ по улучшению водоснабжения из подземных источников в сельских населенных местах для тех субъектов Российской Федерации, где этого требует санитарно-эпидемиологическая ситуация, а также для тех регионов, где указанные программы не были разработаны;

-            провести инвентаризацию подземных источников питьевого водоснабжения, нецентрализованных источников питьевого водоснабжения в сельских населенных местах, в т.ч. учесть бездействующие, незатампонированные скважины, а также источники с неудовлетворительным санитарно-техническим состоянием;

Направить предписания индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим эксплуатацию подземных и нецентрализованных источников водоснабжения:

-            об обеспечении выполнения требований санитарного законодательства по организации зон санитарной охраны подземных и нецентрализованных источников водоснабжения (особенно 1 пояса ЗСО);

-            об обеспечении надлежащего санитарно-технического состояния источников нецентрализованного водоснабжения (проведение ремонтных работ);

-            об обеспечении работ по тампонированию бездействующих скважин;

-            об организации разработки и выполнения программ производственного контроля, по радиологическим, санитарно-химическим, микробиологическим и паразитологическим показателям.

Кроме того, целесообразно, по нашему мнению, проводить оценку степени опасности загрязнения подземных вод.

Важным также является необходимость повысить качество лабораторного контроля за состоянием воды из подземных и нецентрализованных источников водоснабжения в населенных пунктах, усилить государственный санитарно-эпидемиологический надзор за подземными и нецентрализованными источниками водоснабжения в сельских населенных местах [47].