Республиканские органы государственного управления в правотворческом процессе

4.3 Республиканские органы государственного управления в правотворческом процессе

Совет Министров руководит системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления, координирует, направляет и контролирует их работу. В систему республиканских органов государственного управления входят Министерства Республики Беларусь, Государственные комитеты Республики Беларусь и комитеты при Совете Министров Республики Беларусь.

Республиканские органы государственного управления являются юридическими лицами, образуются, реорганизуются и ликвидируются Президентом.

Компетенция. Республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров, их территориальные органы в пределах своей компетенции принимают (издают) правовые акты на основе и в целях исполнения Конституции, законов, актов Президента, постановлений Совета Министров (часть 9 ст. 12 Закона о Совете Министров Республики Беларусь).

Виды актов. Согласно ст. 18 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 г. нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления могут приниматься (издаваться) только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией, нормативными правовыми актами Президента, законами, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров.

Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются (издаются) в форме постановлений и приказов.

Постановления республиканского органа государственного управления – нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовых актов большей юридической силы в пределах их компетенции соответствующего государственного органа и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности (часть 11 статьи 2 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь).

Приказ – нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера, издаваемый руководителем республиканского органа государственного управления, в пределах компетенции возглавляемого им органа в соответствующей сфере государственного управления (часть 16 статьи 2 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь).

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений.

Принимаемые (издаваемые) министерствами, иными республиканскими органами государственного управления иные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами.

При принятии (издании) министерствами, иными республиканскими органами государственного управления нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнении какого акта Президента, закона, постановления Совета Министров принимается (издается) данный акт.

Юридическая сила актов. В иерархии нормативных правовых актов постановления и приказы республиканских органов государственного управления занимает место после Конституции, законов, актов Президента и постановлений Совета Министров.

Нормативные правовые акты республиканских органов государственного управления (исполнительной власти), если они противоречат Конституции, законам, декретам и указам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра могут быть отменены Президентом, нормативные правовые акты республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, - Советом Министров.

Специфика осуществления правотворческой деятельности. Как и все проекты нормативных правовых актов, акты республиканских органов государственного управления подлежат обязательной юридической экспертизе. Эта экспертиза проводится их юридическими службами. Кроме того, принятые (изданные) нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции. Порядок осуществления обязательной юридической экспертизы регламентируется Инструкцией о порядке осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня, утвержденной постановлением Совета Министров 23 сентября 2006 г.

Данные акты в 3-дневный срок со дня их принятия (издания) направляются в Министерство юстиции. К нормативным правовым актам прилагаются оригинал нормативного правового акта, пять копий на бумажных носителях, магнитный носитель с файлом текста нормативного правового акта и следующие документы: сопроводительное письмо, подписанное руководителем нормотворческого органа или его заместителем;

обоснование принятия (издания) нормативного правового акта, включая финансово-экономическое обоснование, подписанное руководителем или его заместителем;

выписка из протокола (копия протокола) заседания коллегии либо выписка из решения коллегии (копия решения) нормотворческого органа.

Министерством юстиции могут быть запрошены и иные документы, имеющие значение для проведения юридической экспертизы.

Юридическая экспертиза нормативных правовых актов проводится Министерством юстиции в 10-дневный срок с даты поступления документов.

Юридическая экспертиза нормативных правовых актов, в которых содержатся важные и (или) срочные мероприятия, проводится не позднее дня, следующего за днем поступления их в Министерство юстиции.

При необходимости срок юридической экспертизы может быть продлен Министерством юстиции, но не более чем на 10 дней.

В отдельных случаях, определяемых Министерством юстиции, срок юридической экспертизы может быть продлен на срок проведения дополнительной экспертизы или рассмотрения запроса другим органом (организацией), но не более чем на один месяц.

Согласно пункта 10 Инструкции основными критериями оценки представленных на юридическую экспертизу нормативных правовых актов являются:

соответствие Конституции, актам Президента, законам и актам большей юридической силы по отношению к проверяемому акту;

соответствие международным договорам Республики Беларусь;

соответствие требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации;

совместимость с законодательством Республики Беларусь;

соблюдение требований нормотворческой техники.

При подготовке заключения по нормативному правовому акту также оцениваются:

обоснованность выбора формы данного акта;

полнота, необходимость и приоритетность правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Юридическая экспертиза нормативного правового акта завершается подготовкой заключения, содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного правового акта пункту 10 Инструкции, и о допустимости включения этого акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Тема 5. Роль судебной власти в правотворческой деятельности

Вопросы темы:

5.1 Механизм и формы участия судебных органов Республики Беларусь в правотворческом процессе

5.2 Взаимодействие судебных органов с органами законодательной и исполнительной ветвей власти по вопросам законодательства

5.3 Судебная практика и судебная статистика как формы планирования правотворческой деятельности в государстве

5.1 Механизм и формы участия судебных органов Республики Беларусь в правотворческом процессе

В соответствии со ст. 2 Кодекса от 29 июня 2006г. «О судоустройстве и статусе судей» судебная власть в Республике Беларусь принадлежит только судам. Она осуществляется ими в лице судей и привлекаемых в установленных этим кодексом и иными законодательными актами порядке и случаях к осуществлению правосудия народных заседателей. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного, уголовного, хозяйственного и административного судопроизводства. Судебная власть самостоятельна, она взаимодействует с законодательной и исполнительной властью.

Правовую основу участия судебных органов в правотворческом процессе составляют Конституция, Кодекс «О судоустройстве и статусе судей» от 29 июня 2006 г., Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 г., Декрет Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь», Регламент Конституционного Суда Республики Беларусь от 18 сентября 1997г., Регламент Пленума Высшего Хозяйственного суда Республики Беларусь от 7 декабря 2000г. и другим законодательством.

В белорусской юридической литературе практически не обсуждается вопрос о судейском правотворчестве. В настоящее время официально в Законе “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” закреплено, что «Акты Конституционного Суда Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь), Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь), Генерального прокурора Республики Беларусь – нормативные правовые акты, принятые в пределах их компетенции по регулированию общественных отношений, установленной Конституцией Республики Беларусь и принятыми в соответствии с ней иными законодательными актами» (часть 10 ст. 2 Закона о нормативных правовых актах Республики Беларусь).

В соответствии с частью 8 статьи 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей Конституционный Суд вправе вносить Президенту, в палаты Национального собрания, Совет Министров, другие государственные органы в соответствии с их компетенцией предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и (или) дополнений, принятия новых нормативных правовых актов.

Конституционный Суд не наделен правом законодательной инициативы. Поэтому Конституционный Суд Республики Беларусь не вносит законопроекты (оформленные надлежащим образом) или законодательные конкретные предложения (идеи, концепции).

Одной из форм участия судебных органов в законотворчестве является право участия председателей Конституционного Суда, Высшего хозяйственного Суда, Верховного Суда Республики Беларусь на заседаниях Палат парламента.

Судебные органы, помимо осуществления функции осуществления правосудия, наделены Конституцией (часть 2 статьи 112) функцией судебного контроля за соответствием нормативного акта Конституции. Эту функцию общие и хозяйственные суды осуществляют при рассмотрении конкретных дел. Если суд приходит к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным.

Постановлением Пленума Высшего Хозяйственного Суда «О порядке обращения хозяйственных судов Республики Беларусь в Конституционный Суд Республики Беларусь с предложениями о проверке конституционности нормативных актов» от 26 апреля 2005 г. такой порядок установлен. В соответствии со статьей 116 Конституции давать заключения о соответствии законов, декретов, указов и иных нормативных актов государственных органов Конституции уполномочен Конституционный Суд.

Хозяйственный суд принимает решение на основе конкретной нормы Конституции или закона, поскольку, по его мнению, нормативный акт полностью или частично подлежит проверке на соответствие Конституции.

При отсутствии в Конституции нормы прямого действия, на которую хозяйственный суд мог бы сослаться, и, по мнению судьи, несоответствии нормативного акта Конституции хозяйственный суд должен руководствоваться статьей 145 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь и вынести определение о приостановлении производства по делу до принятия решения по этому вопросу, рассматриваемому в порядке конституционного производства.

После вступления в законную силу судебного постановления хозяйственный суд, рассмотревший (рассматривающий) дело, в соответствии со статьей 6 Закона Республики Беларусь "О Конституционном Суде Республики Беларусь" ставит вопрос перед Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь о внесении предложения в Конституционный Суд о признании данного нормативного акта неконституционным.

Пленум (Президиум) Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь рассматривает представление суда и направляет в Конституционный Суд предложение о проверке нормативного акта на соответствие Конституции, о чем сообщает хозяйственному суду, направившему представление.

Таким образом, Пленум Высшего Хозяйственного Суда ориентировал судей на прямое применение Конституции или закона, когда они убеждены в коллизии между Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами.

Высшие судебные инстанции Республики Беларусь вносят в правотворческие органы предложения о совершенствовании законодательства. Так, согласно Кодексу о судоустройстве и статусе судей от 29 июня 2006 г. Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь имеют право разрабатывать и вносить в компетентные государственные органы предложения о необходимости внесения в акты законодательства изменений и дополнений или принятии новых нормативных правовых актов (часть 8 ст. 22, часть 8 ст. 46, часть 7 ст. 69).

Осуществление судебного контроля за конституционностью нормативных актов. Для правового государства особое значение приобретает деятельность Конституционного Суда. Согласно части 4 ст. 116 Конституции и частью 2 ст. 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей к его ведению отнесены вопросы контроля и дачи заключений:

о соответствии законов, декретов, указов Президента, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь;

о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, указов Президента, изданных во исполнение закона, Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам;

о соответствии постановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам;

о соответствии актов любого другого государственного органа Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам.

Формы судебного реагирования на выявленные правовые коллизии. По вопросам, указанным в части 2 ст. 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей Конституционный Суд принимает заключения. Заключения Конституционного Суда являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат (часть 13 ст. 24 Кодекса о судоустройстве и статусе судей).

Признавая законы и другие нормативные правовые акты неконституционными, Конституционный Суд выполняет определенную роль, сравнимую с ролью одного из участников правотворческого процесса. Он нацеливает правотворческие органы на создание более качественного законодательства, ориентирует их нормотворческую деятельность на соответствие Конституции.

Конституционный Суд Республики Беларусь не отменяет нормативные правовые акты. Он признает их неконституционными, которые уже не могут применяться на практике. Ни один государственный орган, ни одно должностное лицо не вправе ссылаться на признанный неконституционным полностью или частично правовой нормативный акт.

Нормативные правовые акты, признанные согласно заключению Конституционного Суда Республики Беларусь не соответствующими Конституции Республики Беларусь или нормативным правовым актам, обладающим более высокой по отношению к ним юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента внесения в них соответствующих изменений и (или) дополнений либо принятия новых нормативных правовых актов.

Признание нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствующими Конституции Республики Беларусь или нормативным правовым актам, обладающим более высокой по отношению к ним юридической силой, является основанием для отмены положений иных нормативных правовых актов, основанных на таком нормативном правовом акте или его отдельных положениях либо воспроизводящих его или содержащих эти положения. Положения таких нормативных правовых актов не могут применяться судами, иными органами, а также должностными лицами.