Законодательная техника: понятие и содержание

1.5 Законодательная техника: понятие и содержание

В соответствии с Законом от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями «законодательная техника – система правил подготовки проектов законодательных актов» (абзац 8 ст. 1). Нормотворческая техника – понятие более широкое и закон трактует ее как «система правил подготовки проектов нормативных правовых актов» (часть 18 ст. 1). В законе дано следующее определение нормативного правового акта – «официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума, с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащей общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение». Под законодательными актами закон понимает Конституцию Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь.

Основными принципами законодательной техники являются следующие положения: логичность построения проекта акта; краткость и точность изложения норм; полнота правового регулирования проектом акта соответствующей сферы общественных отношений; ясность, простота и доступность языка изложения проекта акта, исключающего различное толкование его норм; оформление проекта акта в соответствии с установленными правилами делопроизводства.

Структура нормативного акта. В соответствии со ст. 28 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями структурными элементами нормативного правового акта являются преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы.

Преамбула – вступительная часть, содержащая информацию о причинах, условиях и целях его принятия (издания). Нормативный правовой акт может содержать, а может и не содержать преамбулу – это зависит от усмотрения субъекта правотворчества. Однако в любом случае преамбула не содержит нормативных предписаний, т.е. обязательных правил поведения.

Текст нормативного правового акта в зависимости от его вида может подразделяться на статьи или пункты, которые могут объединяться в главы и разделы. Законы, кодексы, как правило, подразделяются на статьи, иные нормативные правовые акты – на пункты. Кодексы должны содержать оглавление. Оглавление может содержаться и в иных значительных по объему нормативных правовых актах.

Статьи, как правило, имеют название, отражающее их содержание.

Статьи нормативного акта обозначаются арабскими цифрами, после которых ставится точка. Название пишется строчными буквами в той же строке. Пункты обозначаются арабскими цифрами с точкой и названия не имеют.

Статьи могут подразделяться на части (абзацы) или пункты. В свою очередь части могут подразделяться на абзацы; пункты – на подпункты, части или абзацы; подпункты – на части или абзацы.

Главы нормативного правового акта – его структурные элементы, объединяющие в себе статьи (пункты) этого акта. Главы обозначаются арабскими цифрами и должны иметь название, которое пишется прописными буквами и размещается в центре строки.

Разделы нормативного правового акта – его структурные элементы, объединяющие главы этого акта. Разделы обозначаются римскими цифрами и должны иметь название, которое пишется прописными буквами и размещается в центре строки.

Абзац нормативного правового акта – часть текста, выделяемая отступом в первой строке и начинающаяся со строчной буквы, кроме первого абзаца, который заканчивается двоеточием, и последнего абзаца, который заканчивается точкой.

Подпункты нормативного правового акта – абзацы, которые являются составной частью пункта и обозначаемые несколькими арабскими цифрами с точками после каждой из них, первая из которых обозначает номер пункта.

Часть нормативного правового акта – его структурный элемент, состоящий из абзаца (нескольких абзацев) и представляющий собой смысловое единство. Часть начинается с прописной буквы и заканчивается точкой, кроме последней части подпункта, которая может заканчиваться точкой с запятой. В случае, если часть состоит из нескольких абзацев, абзацы начинаются со строчной буквы, кроме первого абзаца части, который начинается с прописной буквы. При этом первый абзац части заканчивается двоеточием, все последующие – точкой с запятой, кроме последнего абзаца, который заканчивается точкой.

Если часть является структурным элементом пункта или подпункта, то первая часть пункта, подпункта, как правило, начинается с арабской цифры сточкой, после которой следует прописная буква. Или с нескольких арабских цифр с точками после каждой из них, после которых следует строчная буква.

Нумерация разделов, глав, статей, пунктов (кроме пунктов в статьях) должна быть сквозной для всего нормативного правового акта, пунктов в статьях – сквозной для каждой статьи, подпунктов – сквозной для каждого пункта.

Нумерация структурных элементов должна быть единообразной для всего нормативного правового акта.

Использование в нормативных правовых актах иных обозначений допускается в исключительных случаях и при наличии в актах специальных оговорок.

Крупные кодифицированные нормативные правовые акты могут состоять из Общей и Особенной части.

Отдельными структурными элементами нормативного правового акта могут быть подстрочные примечания к ним. Подстрочные примечания используются в тех случаях, когда пояснения или сокращенные наименования не могут быть помещены в текст нормативного правового акта.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, перечни, иллюстрации и т.п., то они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие структурные элементы нормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Способы изложения нормативных предписаний. Нормативные предписания, содержащиеся в проектах правовых актов, могут излагаться в виде: нового акта; акта о внесении изменений и (или) дополнений в акт, в том числе путем его изложения в новой редакции; акта о толковании акта (его структурных элементов); акта о приостановлении действия акта (его структурных элементов); акта об отмене акта (его структурных элементов); акта о признании утратившими силу акта (его структурных элементов); акта о продлении действия акта (его структурных элементов); акта о делегировании полномочий на принятие (издание) акта; акта о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора. Более подробный порядок изложения нормативных предписаний определен Правилами подготовки проектов нормативных актов, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь 11 августа 2003г. № 359 (в ред. Указа Президента Республики Беларусь от 25.04.2005 № 189).

Язык и терминология законодательства. Глава 8 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями предъявляет к тексту нормативного правового акта строгие языковые требования и юридическую терминологию. Текст должен излагаться лаконично, простым и ясным языком, исключающим его различную трактовку, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии. В нормативном правовом акте в случае необходимости могут даваться разъяснения употребляемым в нем терминам и понятиям с целью однозначного их понимания. В тексте нормативного правового акта не должно быть просторечий и экспрессивных форм разговорной речи, иноязычных заимствований при наличии равнозначных слов и терминов на белорусском или русском языках. Нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и призывов, образных сравнений, эпитетов, метафор, аббревиатур, кроме общеизвестных, ненормативной лексики.

Техника отмены нормативных актов, внесения в них изменений и дополнений. Глава 14 Закона от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями излагает порядок признания нормативных правовых актов утратившими силу и внесения в них изменений и дополнений. Так, статья 58 Закона устанавливает, что в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу все акты той или меньшей юридической силы или их структурные элементы, если они противоречат включенным в новый акт нормативным правовым предписаниям, либо поглощены им, либо фактически утратили свое значение. Статья 59 Закона требует, чтобы перечень нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению, должен содержаться в заключительных положениях этого нормативного акта либо в приложениях к нему. Если имеется значительное количество нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта, их перечни могут оформляться в виде самостоятельного проекта и представляться одновременно с проектом основного акта. Закон допускает, как исключение, подготовку таких перечней после принятия (издания) нового нормативного правового акта в случаях, когда их подготовка требует длительного времени. В таком случае готовится поручение о разработке проектов соответствующих перечней, где указывается, каким государственным органам (организациям) поручается их разработка, и определяется срок их представления в нормотворческий орган (должностному лицу).

Тема 2. Парламент (Национальное собрание Республики Беларусь) как субъект правотворческой деятельности

Вопросы темы:

2.1 Понятие законодательного процесса и его стадий.

2.2 Подготовка законопроекта для рассмотрения на сессии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (подготовительная, основная и заключительные стадии).

2.3 Рассмотрение и законопроекта в Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь.

2.4 Подписание закона Президентом Республики Беларусь.

2.5 Опубликование закона и вступление его в силу.

2.1 Понятие законодательного процесса и его стадий

Правотворческая (законодательная) инициатива. Согласно ст. 90 Конституции Республики Беларусь парламент – Национальное собрание Республики Беларусь, является представительным и законодательным органом Республики Беларусь. Парламент Республики Беларусь выступает в системе разделения властей как законодательный орган власти, основной функцией которого является принятие законов, т.е. законодательствование.

В своей деятельности Парламент выражает суверенитет и полновластие белорусского народа, выступает от имени белорусского народа. Конституция характеризует его как представительный государственный орган. Это орган непосредственного народного представительства. Представительному характеру белорусского Парламента присущи следующие признаки: выборность, представительство от округов и территорий; подотчетность белорусскому народу; демократический и гласный порядок работы.

Конституция Республики Беларусь (ст. 90) характеризует также Парламент как законодательный орган. Парламент посредством принятия законов регулирует различного рода общественные отношения, складывающиеся между социальными, национальными и другими общностями на основе принципа равенства всех перед законом. Признание Парламента законодательным органом означает, что ни один закон Республики Беларусь не может быть принят, если он не обсужден и не одобрен им, за исключением законов, принимаемых на республиканском референдуме. Законодательный процесс – это порядок внесения законопроектов, их рассмотрения, принятия, подписания и опубликования законов.

Кроме законодательной функции, Парламент обладает некоторыми контрольными функциями за деятельностью исполнительной власти. Так, например, утверждает республиканский бюджет и отчет о его исполнении, имеет право отказывать в доверии Правительству.

Важная роль принадлежит Парламенту в системе “сдержек и противовесов властей”. Он выступает силой, сдерживающей в случае необходимости, непомерные амбиции исполнительной власти к концентрации власти в своих институтах.

Принятие закона проходит сложную процедуру, урегулированную Конституцией, регламентами палат и другим законодательством. Первоначальная процедура связана с внесением в парламент проекта закона, т.е. осуществлением права законодательной инициативы. Внесение законопроекта уполномоченным субъектом означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное предложение. Однако парламент не обязан однозначно принять закон, он может принять его в другом виде или вовсе отклонить в соответствии с установленной процедурой.

Согласно абзацу 7 статьи 1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000г. под законодательной инициативой понимается официальное внесение субъектом, определенным Конституцией Республики Беларусь, проекта закона Республики Беларусь в законодательный орган.

Таким образом, под законодательной инициативой понимается закрепленное в Конституции Беларуси право определенных субъектов на предложение о принятии закона и на внесение законопроекта в Палату представителей.

Субъекты права законодательной инициативы. Согласно части 1 ст. 99 Конституции Беларуси круг субъектов права законодательной инициативы четко определен. Это право принадлежит Президенту, депутатам Палаты представителей, Совету Республики, Правительству, а также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей посредством внесения проектов законов.

Правом законодательной инициативы по вопросу об изменении и дополнении Конституции обладают Президент или не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом.

В соответствии с Законом от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»с последующими изменениями и дополнениями Президент осуществляет право законодательной инициативы лично или через уполномоченные им органы. Одновременно Президент имеет право принять решение о назначении докладчика по законопроекту в Палате представителей (часть 2 ст. 46).

Депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь осуществляют право законодательной инициативы лично (часть 3 ст. 46).

Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь при осуществлении права законодательной инициативы на своем заседании принимает решение о внесении в Палату представителей законопроекта, а также о назначении докладчика (уполномоченного представителя) по законопроекту. Решение Совета Республики оформляется постановлением, принимаемым большинством голосов от полного состава Совета Республики (часть 4 ст. 46).

Совет Министров Республики Беларусь при осуществлении права законодательной инициативы в порядке, предусмотренном Регламентом Совета Министров, принимает решение о внесении законопроекта, а также о назначении докладчика по нему в Палате представителей (часть 5 ст. 46).

Граждане Республики Беларусь осуществляют право законодательной инициативы в порядке, установленном Законом от 26 ноября 2003г. «О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь».

Государственные и общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, или отдельные граждане могут вносить проекты законов в Палату представителей через органы и лиц, являющихся субъектами права законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы может быть реализовано несколькими субъектами одновременно.

Механизм реализации права законодательной инициативы. Под механизмом реализации права законодательной инициативы понимаются нормы законодательства, регулирующие порядок внесения законопроекта. Требования, предъявляемые к порядку внесения законопроекта, закреплены Законом от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» с последующими изменениями и дополнениями, Указом Президента от 4 марта 1998г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь», Регламентами палат Национального собрания Республики Беларусь.

Так, Регламентом Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь от 4 декабря 1997г. № 415 –II/III предусмотрено, что проекты законов и постановлений Палаты представителей направляются субъектами права законодательной инициативы на имя Председателя Палаты представителей. Проекты подлежат обязательной регистрации и хранению в Секретариате Палаты представителей (ст. 123).

Законом от 10 января 2000г. № 361 – З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (ст. 50) и Регламентом Палаты представителей (ст. 124) установлено, что к проекту закона прилагается в обязательном порядке ряд сопроводительных документов: 1) письма с обоснованием необходимости принятия закона, информацией о предполагаемых затратах, связанных с его реализацией, а также информацией о назначении докладчика по законопроекту в Палате представителей; 2) информации о согласовании и визировании проекта закона; 3) заключения по проекту закона Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, а также иных экспертных заключений, если они давались; 4) список лиц, подготовивших законопроект; 5) согласия Президента Республики Беларусь или его соответствующего поручения Совету Министров Республики Беларусь и согласия Правительства Республики Беларусь на внесение законопроекта, если следствием принятия соответствующего законопроекта может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов; 6) документ, подтверждающий соответствующее поручение Президента Совету Министров внести предложение в Палату представителей и Совет Республики Национального собрания об объявлении рассмотрения проекта закона срочным; 7) документ, подтверждающий согласие Президента, если Совет Министров потребовал, чтобы Палата представителей и Совет Республики приняли решение, голосуя в целом за внесенный Президентом или Советом Министров проект либо его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом или Советом Министров; 8) документа, подтверждающего, что Президенту Республики Беларусь направлены копии законопроекта и сопроводительных документов к нему, если проект вносится не Президентом Республики Беларусь; 9) информация о направлении в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь законопроекта и предусмотренных законодательными актами сопроводительных документов к нему для включения в компьютерный банк данных проектов законов.

Проекты законов представляются в Палату представителей на электронных носителях (дискетах) и в виде машинописного текста. К законопроектам об изменениях и дополнениях действующих законов, как правило, прилагается таблица или справка, содержащая существующую статью или иную структурную часть действующего закона и статью или иную структурную часть проекта в новой редакции.

Проект закона, внесенный без указанных выше документов, может быть рассмотрен по решению Президента или Совета Палаты представителей, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь.

Данные документы при внесении законопроекта представляются субъектами права законодательной инициативы, лицами, ими уполномоченными, а также иными заинтересованными государственными органами и должностными лицами.

Проект закона должен быть завизирован руководителем государственного органа, который внес данный проект, а в его отсутствие – лицом, исполняющим его обязанности. При внесении проекта закона депутатом Палаты представителей либо инициативной группой граждан – проект визируется соответственно депутатом и председателем (заместителем председателя) инициативной группы.

Проект закона, внесенный Президентом Республики Беларусь, считается согласованным со всеми заинтересованными государственными органами, а проект закона, внесенный Советом Министров Республики Беларусь, - согласованным с государственными органами, подведомственными Правительству Республики Беларусь.

Поступившие в Палату представителей проекты законов и постановлений направляются в управление Секретариата Палаты представителей, осуществляющее экспертно-правовую деятельность, которое дает заключение о наличии или отсутствии всего пакета прилагаемых к законопроекту документов. Если необходимые документы отсутствуют, то законопроект может быть возвращен Председателем Палаты представителей или его заместителем субъекту права законодательной инициативы, внесшему проект, с предложением выполнить требования Регламента.

Субъект права законодательной инициативы вправе отозвать внесенный им законопроект до рассмотрения его Палатой представителей во втором чтении.

Законопроект считается внесенным в Палату представителей со дня его регистрации в Секретариате Палаты представителей, где ему присваивается регистрационный номер, который сохраняется на всех этапах его прохождения в Палате представителей и его органах.

Стадии законодательного процесса. Законодательный процесс – законодательная деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию закона, введению его в действие. Законодательный процесс состоит из нескольких стадий. Стадия законодательного процесса – относительно самостоятельная часть процедуры принятия законопроекта. Как правило, выделяются следующие стадии законодательного процесса: планирование законопроектной деятельности, внесение законопроекта, предварительное рассмотрение законопроектов в парламентских комиссиях, рассмотрение законопроектов в первом и втором чтении в Палате представителей, принятие проекта закона в Палате представителей, рассмотрение и одобрение законов Советом Республики, особая стадия – преодоление разногласий возникших по проекту закона между Палатой представителей и Советом Республики, подписание и опубликование закона.

Все эти стадии можно объединить в три крупные: подготовительная, основная и заключительная.