Теория муниципального управления

Теория муниципального управления

С.В. Королев

Москва 1999

Содержание

 

Раздел 1. Теория муниципального управления

Предисловие

1.1 Основные понятия муниципального права

1.2 Система муниципального права

1.3 Специфика муниципального права России

1.4 "Суверенитеты" местных сообществ

1.5 Территориальная организация местной власти

1.6 Системы местного управления (Великобритания и США)

Сильный совет - слабый мэр

Сильный мэр - слабый совет

Комиссионная система местного управления

Совет - управляющий

1.7 Системы местного управления ( Германия и Франция)

Магистратская система местного управления

Квази-бицефальная система управления

Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)

Квази-бицефальная система дуалистического управления (Франция)

1.8 Функции и полномочия органов МСУ

Представительный орган муниципального образования

Муниципальный совет

Председатель совета

Комитеты и комиссии совета

Местная администрация

1.9 Предметы ведения местного самоуправления

1.10 Социально-экономическая функция местных сообществ

1.11 Понятие и институт муниципальной собственности

1.12 Правовые формы муниципального управления

1.13 Стадии процесса управления

1.14 Правовые аспекты типологии управления

Организационные принципы управления

Типы управленцев

1.15 Принципы и модели рациональной бюрократии

Принципы рациональной бюрократии

Модель многолинейной организации

Проектные группы в рамках многолинейной организации

Модель матричной организации

1.16 Принципы кадрового планирования и стили управления

1.17 Местные финансы, правовые аспекты

1.18 Проблемы реформы местного самоуправления

Раздел 2. Топика муниципального управления

2.1 Топические модели территориальных коллективов

2.1.1 Коллектив метрополисного типа

2.1.2 Коллектив суб-метрополисного типа

2.1.3 Портовый город

2.1.4 Транспортный узел

2.1.5 Университетский город

2.1.6 Город-курорт

2.1.7 Коллектив с "избыточными" группами населения

2.1.8 Редкозаселенная территория

2.1.9 Сообщество с аномальной демографической структурой

2.1.10 Коллектив с асимметричной структурой хозяйства

2.1.11 Коллектив с малопрозрачной структурой хозяйства

2.1.12 Коллектив с преобладанием имитационных форм хозяйства

2.1.13 Сообщество "люмпеноидного" типа

2.2 Агенты местной власти

2.2.1 Местная власть регзе

2.2.2 Местная власть в социальном контексте

2.3 Местный гуманитарный капитал

2.3.1 Формы и контингенты гуманитарного капитала

2.3.2 Методы управления гуманитарным капиталом

Административные методы

Социально-экономические методы

2.4 Топические методы управления гуманитарным капиталом

2.4.1 Элементы топической комбинаторики

2.4.2 Диагностика посредством отрицательных моделей

2.4.3 Диагностика посредством положительных моделей

2.4.4 Типы комбинаций

Вместо заключения

Библиография

 

Предисловие

Муниципальное право России является "младенческой отраслью" отечественной правовой системы. Данное состояние отрасли характеризуется, прежде всего, неразвитостью нормативной базы и что более важно зыбкостью концептуального аппарата. Отсюда, такая сложная проблема, как структуризация теоретического исследования в области муниципального управления. Задача еще более усложняется, если такое исследование одновременно претендует на статус учебного курса по теории муниципального права. Речь, прежде всего, идет о проблеме соотношения трех возможных концептуальных подходов: исторического, систематического и нормативистского. Каждый из этих подходов открыт для критики,

1. Так, преобладание исторического блока в лекционном материале легко может превратиться в самоцель без всякой связи с юридической наукой. Объективной причиной такой деюридизации учебного материала является то, что из исторического факта (например, земского этапа в местном управлении России) нельзя вывести прямую связь с ныне действующей нормой права.

2. Систематический подход дискуссионен именно ввиду своей универсальности. Поэтому систематический курс муниципального права, будучи, на наш взгляд, предпочтительным, не всегда выполним практически. При систематическом построении курса необходимы постоянные ссылки на другие отрасли и даже за пределы юриспруденции и (например, в область философии или социологии права и т.п.). Таким образом, систематический метод преподавания требует высокой эрудиции и профессионализма не только от преподавателями требует еще определенной подготовки и энтузиазма от студентов. Иначе говоря, систематический курс ни по объему, ни по интенсивности не "вмещается" в лекционную сетку вводного курса для "всяких" студентов.

3. Трудности систематического подхода в значительной степени оправдывают стремление авторов пособий по муниципальному праву сосредоточиться на нормативистской интерпретации учебного материала. Именно такой метод обеспечивает наибольшую обозримость и прозрачность соответствующего нормативного блока. В то же время нормативистский подход идеален для быстрого усвоения специфики муниципального права России. На этом, однако, преимущества нормативистского метода заканчиваются и начинаются вопросы.

Первое принципиальное возражение против господства позитивистского метода в муниципальном праве имеет одновременно стратегический и дидактический характер. Прежде всего, речь идет о целесообразности того, чтобы логику учебной дисциплины подчинять структуре какого-либо федерального закона (например, ФЗ "Об общих принципах организации самоуправления в РФ", 1995 г.).

Второе принципиальное возражение связано с определением места отрасли в правовой системе России. Автор данного исследования является противником господствующей точки зрения, согласно которой муниципальное право является лишь подотраслью конституционного права. По мнению автора, муниципальное право не в меньшей степени открыто для административистов. Более того, как свидетельствует опыт развитых правовых государств, муниципальное право тем действеннее, чем зримее внутри него представлена административно-правовая часть.

Третье принципиальное возражение связано с определением функции муниципального права в федеративной правовой системе России. для российских регионов и чем дальше они отдалены от господствующих мегаполисов тем больше - муниципальное право является своеобразным" правом самопомощи местных сообществ". Оно представляет собой малопрозрачную для федерального – а часто и регионального - центра область действия jus necessitatis municipale (вынужденное право местных сообществ).

Этот малоосмысленный феномен (jus necessitatis municipale) указывает на существование постоянной зоны конфликта, во-первых, между муниципально–правовыми идеологиями федерального центра и субъектов федерации. Во-вторых, этот феномен указывает на зону конфликта структурного характера, а именно конфликта между муниципальными политикой и правом, с одной стороны, и прочими отраслями правопорядка -прежде всего финансового (бюджетного и налогового) права, с другой.

Исходя из этого, концепция нижеследующего исследования представляет собой попытку по возможности "урезать" исторический и нормативистский подходы в пользу систематического. Иначе говоря, речь пойдет не о том, каким могло бы быть муниципальное право России, если бы оно восприняло идеологию, например, российского земства. С другой стороны, данное исследование не претендует и на статус дидактического комментария к некоторым федеральным законам муниципально–правового характера. Речь, скорее, пойдет о попытке выявить некий стратегический потенциал развития отрасли независимо от конъюнктурного и однобоко идеологизированного нормотворчества.

Структурно данное исследование состоит из двух относительно самостоятельных частей и объединяет два различных метода: теоретико-правовой и топический. Если в первой разделе речь идёт о наиболее общих принципах и методах муниципального управления и при этом используется в основном сравнительно-правовой подход, то во втором разделе основным объектом исследования становится конкретный totto (гр. “место”, "местность"), точнее его обобщённые социально-экономические и политические характеристики. Таким образом, каждый tоttо представляет собой один из наиболее распространённых, по мнению автора, шипов муниципальных образований России.

Раздел 1. Теория муниципального управления

1.1 Основные понятия муниципального права

Теория муниципального управления по необходимости начинается с определения основных понятий. Рассмотрим, в первую очередь, понятие «самоуправление». Ни логическими, ни лингвистически данный термин не может считаться самостоятельным. Иными словами, термин "самоуправление" является производным от понятия «управление». Таким образом, местное самоуправление представляет собой лишь частный случай, или casus spesialis местного управления вообще. Местное же управление - если отвлечься от приставки "само-" - безусловно является государственным управлением.

Между тем, ст. 12 Конституции РФ 1993 года не дает ясного ответа на вопрос о соотношении местного (само) управления и государственного управления: "В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти (курсив мой-С.К.).

На наш взгляд, данная конституционная норма не только не проясняет природу муниципальной власти, но, напротив, затемняет предназначение местного самоуправления. Дело в том, что местное самоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях: политическом и юридическом. В политическом смысле самоуправление совпадает с почетным правом граждан соучаствовать в государственном управлении и, следовательно, оказывать некоторое влияние на управленческие решения муниципалитета. Как видим, самоуправление в политическом смысле неотделимое от государственного управления. Более того, самоуправление в политическом значении представляет собой не иное что, как делегирование государственных полномочий на самый базовый уровень властеотношений. Здесь ежедневно соприкасаются агенты государственной власти и "носители государственных решений", т.е. встречаются управленцы низшего звена и т.н. рядовые граждане.

Важный аспект самоуправления в политическом смысле заключается в том, что речь идёт о почётной функции всех полноправных граждан данного муниципального образования. Другими словами, самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственного управления на местном уровне. Отсюда и возникает настоятельная необходимость разграничивать понятия "местное самоуправление" с одной стороны, и "государственное управление", с другой. Ведь на более высоких уровнях властеотношений государственное управление является исключительно платной услугой и, соответственно, осуществляется корпусом профессиональных чиновников на возмездной основе.

Другое дело, что в современную эпоху принцип возмездности управленческих услуг все более и более заявляет о себе и в области муниципального управления. Как бы то ни было, самоуправление как почетная миссия каждого гражданина имеет своей целью противодействовать засилью профессиональной (муниципальной) бюрократии и в какой-то степени .снижает порог отчуждения между "государством-левиафаном" и его гражданами.

Иное дело самоуправление в юридическом смысле. Если для политического аспекта самоуправления характерными являются признаки (1) почетности и (2) добровольности, то для юридического аспекта самоуправления определяющими являются признаки (1) самостоятельности и (2)ответственности. Именно такое, т.е. исключительно юридическое понимание самоуправления зафиксировано в п.1 ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 12 августа 1995 года: "Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией, РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через ОМСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".

Понятие "местное самоуправление", в какой-то степени, является рефлексивным т.е. указывает на другое понятие, а именно на термин "местное сообщество", или его синонимы (муниципальное образование, территориальный коллектив). Иначе говоря, речь идет об особых самоуправляющихся коллективах. Для обозначения последних в отечественном праве закрепился термин "муниципальное образование". В п.1 ст.1 упомянутого ФЗ даётся следующее определение муниципального образования:

..."муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Ф3, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;"

Таким образом, муниципальное образование определяется посредством трех формальных критериев( а. наличие муниципальной собственности, б. местного бюджета и в. выборных органов управления) и представляет собой некий собирательный (и даже аморфный) термин, объединяющий муниципальные образования, во-первых, разного уровня (например, 1 внутригородской район, 2 город и 3 район как областная единица) и, во-вторых, разного социокультурного содержания (например, вахтовый поселок, высокогорный аул и т.п.)

Рассмотрим понятие "органы местного самоуправления" (ОМСУ) Здесь прежде всего следует различать два типа ОМСУ: (1) коллективные, или коллегиальные ОМСУ и (2) монократические, или индивидуальные ОМСУ. К коллективным ОМСУ относятся прежде всего, местное представительное собрание, его комитеты и комиссии, а также муниципалитет как корпоративный орган. К монократическим ОМСУ относятся, например, председатель представительного собрания, мэр, выборный главный бухгалтер и т.п. В свою очередь, коллективные ОМСУ могут подразделяться на субъекты публичного права т.е. самостоятельные юридические лица с собственным уставом (статутом), банковским счетом, печатью и т.п. (например, представительное собрание, а также муниципалитет) и несамостоятельные муниципальные учреждения и организации, являющиеся лишь подразделениями соответствующих юридических лиц.

Монократические ОМСУ также могут подразделяться на выборные и невыборные. Надо отметить, что, к сожалению, в упомянутом ФЗ (п.1 ст.1) различие монократических ОМСУ по принципу выборности хотя и намечено, но не проведено последовательно. Более того, законодатель сам вносит путаницу в этот вопрос, предлагая логически небезупречную пару понятий "должностное лицо местного самоуправления", с одной стороны, и "выборное должностное лицо местного самоуправления", с другой:

"должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в ОМСУ и не относящееся к категории государственных служащих".

И далее: "выборное должностное лицо - лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения". Как видим, единственным критерием для разграничения двух типов должностных лиц на муниципальном уровне служит не столько выборность, сколько принцип найма. Другими словами, т.е. выборное должностное лицо от просто должностного лица отличается прежде всего тем, что не может действовать на основе контракта.

Рассмотрим понятие «муниципальная служба". В указанном ФЗ (п.1ст.1) дается следующее нормативное определение: "муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в ОМСУ по исполнению их полномочий. "Сразу же следует отметить одну тривиальную истину, которую часто забывают управленцы локального уровня, а именно: термин "муниципальная служба" не только не тождествен понятию "местное самоуправление", но отчасти и противоположен ему. Мы уже уяснили, что местное самоуправление в политическом смысле представляет собой почетное право местных граждан участвовать в государственном управлении в той части, в которой затрагиваются их непосредственные интересы. Иными словами, местное самоуправление - это, прежде всего управленческая деятельность непрофессионалов.

Недостатки непрофессиональной управленческой деятельности широко известны, но в данном случае участие непрофессионалов, т.е. рядовых граждан, имеет и положительные стороны. В отличие от муниципального служащего обычный местный житель более непосредственно и независимо реагирует на те или иные события в данном сообществе. Это и понятно, в рамках и муниципальной, и государственной службы вопросы должностного оклада, карьеры, корпоративной солидарности чиновников любого уровня, вопросы социального престижа могут отодвигать на второй план проблемы местного сообщества. Отсюда, гуманитарный субстрат муниципального самоуправления - это не столько корпус чиновников т.н. муниципальной службы, сколько совокупность всех местных граждан.

Важное отличие между рядовым гражданином и муниципальным служащим проявляется и в отношении достаточно интересной пары понятий: "вопросы местного значения", с одной стороны, и "предметы ведения МСУ", с другой. Если интерпретировать т.н. "вопросы местного значения" в их номинальном значении, то следует признать следующее: вопросы местного значения - это такие вопросы, которые не являются вопросами государственного уровня. Отсюда, как говорится, рукой подать до вывода о том, что вопросы местного значения носят второстепенный, малозначительный характер. Однако это совсем не так. Сам федеральный законодатель дает следующее нормативное определение (п.1ст.1): "вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ, законами субъектов РФ". Как видим, уместнее было бы назвать данный круг проблем, например, так: "вопросы жизнеобеспечения местных сообществ". Ясно, что вопрос о том, является ли то или иное муниципальное образование жизнеспособным, ограниченно жизнеспособным или вовсе нежизнеспособным, в правовом государстве не может считаться лишь вопросом "местного (читай: негосударственного) значения".

Что касается понятия "предметы ведения местного самоуправления", то речь идет о смешанном институте, включающем в себя "вопросы местного значения + т.н. государственные полномочия". Рассматриваемый ФЗ не содержит явного нормативного определения предметов ведения местного самоуправления. Однако п.1 ст.6 гласит: "В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значениям также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться ОМСУ". Важно отметить, что государственные полномочия в смысле указанного ФЗ не представляют собой некую совокупность содержательных функций. Нормативное отличие вопросов местного значения от государственных полномочий сводится к одному единственному формальному критерию, а именно ж вопросу о "кассе", или носителе финансовых расходов. Если решение "вопросов местного значения" муниципальные образования должны обеспечить из собственного бюджета то с государственными полномочиями дело обстоит иначе. Так. п.4 ст.6 рассматриваемого ФЗ гласит: "Наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств". Рассмотренные фундаментальные понятия муниципального права позволяют в заключение дать определение муниципального права вообще и РФ, в частности. Итак, муниципальное право - это совокупность норм, обычаев и общих принципов объективного права, регулирующих субъективные права и обязанности местных сообществ в области осуществления публичных функций на принципах самостоятельности, ответственности и финансовой самодостаточности".

  1.2 Система муниципального права

В рамках национальной правовой системы муниципальное право заметно отличается от других отраслей. В известном смысле муниципальное право нельзя считать лишь "еще одной" отраслью, поскольку муниципальное право призвано регулировать практически весь комплекс публично-правовых отношений на местном уровне власти, за исключением отношений уголовно-правового характера. Более того, муниципальное право нельзя считать исключительно публично-правовой отраслью, поскольку муниципальные образования часто выступают агентами коммерческих, финансово - хозяйственных отношений как обычные субъекты частного права.

Следует отметить, что даже в развитых системах коммунального права, например, во Франции или Германии, вопрос о взаимодействии в рамках муниципально – правовой системы норм и институтов различных отраслей права до сих пор остается малоизученным. Как бы то ни было, внутри муниципального права принято различать следующие относительно автономные подотрасли:

1) Коммунальное конституционное право;

2) коммунальное административное право;

3) коммунальное хозяйственное право;

4) коммунальное финансовое право;

Рассмотрим данные подотрасли, или подсистемы муниципального права.

1) Коммунальное конституционное право условно подразделяется на "внешнее" и "внутреннее". Как внешнее право местных сообществ, оно, образно говоря, юридически оформляет внешний облик местного самоуправления как по отношению к вышестоящему уровню власти, так и по отношению к частным лицам. Речь идет о нормах, регулирующих правовой статус муниципальных образований, о правах и обязанностях муниципального образования как относительно автономной единицы. Сюда, например, относятся вопросы местного референдума, принципы и система избирательного права и т.п.

Как внутреннее право местных сообществ коммунальное конституционное право регулирует организацию, структуру, функции и полномочия органов управления. Сюда же относятся и вопросы разграничения компетенции между главными органами местной власти, например, между представительным советом и главой администрации, а также вопросы взаимоотношений между вышестоящими и нижестоящими структурами МСУ, включая отношения между самостоятельными субъектами публичного права и их несамостоятельными подразделениями.

Особое значение в рамках коммунального конституционного права принадлежит уставам муниципальных образований, которые иногда еще называют "местными конституциями". Именно уставы определяют, из каких органов состоит местная система управления, как эти органы формируются, например, какие органы формируются посредством выборов, какие – посредством назначений, кооптации или по конкурсу и т.п., какими компетенциями они обладают и какой орган представляет муниципальное образование вовне, т.е., как правило, по отношению к органам государственной власти.

2) Коммунальное административное право в системе развитого муниципального права (например, в Германии) занимает центральное место. Данный факт следует подчеркнуть особо, поскольку в силу ряда причин муниципалистами в современной России являются по преимуществу конституционалисты. Между тем, время доминирования конституционалистов в системе муниципального права РФ не может длиться беспредельно: административные вопросы местного самоуправления становятся всё более и более актуальными. Как бы то ни было, уже сейчас в отношении отечественного муниципального права следует признать справедливость слов немецкого правоведа Рольфа Штобера о том, что "коммунальное право в значительной степени представляет собой часть особенного административного права" (49.с.2)

Разумеется, данный тезис не следует понимать в том смысле, что муниципальное право любой страны целиком и полностью вмещается в особенную часть соответствующего административного права. Тем не менее, муниципальное право в какой-то части совпадает и с некоторыми институтами общей части административного права. Так, институт актов управления, а также институт публично-правового договора являются интегральной частью не только административного, но и коммунального муниципального права.

Однако в наибольшей степени сопряжение административно-правовых и муниципально – правовых норм наблюдается в рамках т.н. организационного, служебного и дисциплинарного права. Объективно в тесном соприкосновении муниципальное право находится с такими институтами особенной части административного права, как право публичной безопасности. Напомним, последнее представляет собой сердцевину того, что раньше именовалось полицейское право. Далее, тесное взаимодействие наблюдается между муниципальным правом, с одной стороны и строительным, водным или транспортным правом, с другой.

3) Специфику коммунального хозяйственного права определить столь же трудно, сколь и специфику хозяйственного права вообще. Достаточно сказать, что в современной правовой системе РФ заметна тенденция к вытеснению хозяйственного права более "популярными" отраслями предпринимательское право и коммерческое право. Однако, ни предпринимательское, ни коммерческое право в условиях господства рыночной идеологии не могут обеспечить оптимальную роль государства как агента экономических отношений.

Более того, будучи отраслями частного права, указанные "маркетинговые" отрасли российской правовой системы не могут предписывать государству правила поведения в том случае, когда оно осуществляет мероприятия интервенционистского характера. Ясно, что такие правила может предписать лишь публично-правовая отрасль, которой в отличие от новых рыночных отраслей по преимуществу является хозяйственное право.

В этом смысле коммунальное хозяйственное право представляет собой лишь реализацию на муниципальном уровне хозяйственно-правовых норм, действующих в государстве. При этом в задачи коммунального муниципального права входит регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории местного сообщества в целях обеспечения определенных публичных интересов. Прежде всего, речь идет о промышленных предприятиях. Они не обязательно должны быть муниципальными. Они могут находиться в оперативном управлении частных компаний. Объектами регулирования могут быть и частные компании, в уставном капитале которых муниципальные образования имеют определенное долевое участие. В отношении этих предприятий муниципальное образование может устанавливать определенные формы хозяйственной деятельности, рамочные принципы экономической деятельности и т.п. Важными сферами регулирования коммунального хозяйственного права являются вопросы ограничения монополистической деятельности, предотвращения недобросовестной конкуренции, создания режима преференций, например, для малого бизнеса и т.п.

4) Коммунальное финансовое право регулирует финансовую деятельность местных сообществ. Прежде всего, речь идет о совокупности норм, регулирующих вопросы образования, предоставления и целевого использования финансовых средств, необходимых для бесперебойного осуществления функций местного самоуправления. Сердцевину коммунального финансового права составляют налоговое и бюджетное право местных сообществ. Большое значение здесь также имеют вопросы расчетных и кассовых операций, вопросы, связанные с управлением муниципальной собственностью, вопросы образования финансовых резервов и обслуживания долга муниципальных образований.

  1.3 Специфика муниципального права России

Специфика муниципального права России определяется тем, что Россия является федеративным государством. В самом деле, данная отрасль является, образно говоря, "слугой двух господ" (федерального центра и соответствующего субъекта федерации). Более того, в той мере, в какой муниципальные образования берут на себя смелость определять своего "патрона" на основе конъюнктурных политических интересов, они превращаются в своеобразный enfant terrible, т.е. в один из дестабилизирующих факторов российской правовой системы.

В отличие от сугубо федеральных отраслей права, (скажем, уголовного права) муниципальное право не может включать в себя только нормативные акты, принятые федеральным законодателем или нормы указного права главы федерации. Не в меньшей степени муниципальное право России является также и федеративным правом т.е. включает в себя нормативные акты законодательных собраний субъектов федерации, указы глав администраций областей и республик в составе России, а также постановления соответствующих "региональных правительств".

Отсюда в рамках муниципального права возникает необходимость, по меньшей мере, троякого согласования:

1) между всей совокупностью норм федерального муниципального права, с одной стороны, и муниципально–правовых норм каждого в отдельности субъекта федерации, с другой (т.н. вертикальное согласование);

2) между муниципально–правовыми нормами различных субъектов РФ, например, муниципального права Татарстана и муниципального права Башкортостана (т.н. горизонтальное согласование);

3) между системой федерального муниципального права и системой федеративного муниципального права России в их совокупности.

Начнем с самого проблематичного третьего аспекта проблемы. Ясно, что сама проблема согласования муниципально–правовых систем федерального и федеративного характера, по крайней мере, предполагает наличие таких систем. Между тем, современное состояние муниципального права России не позволяет говорить об одновременном наличии федеральной и федеративной систем муниципального права. Более того, даже федеральное муниципальное право, которое объективно должно опережать становление и развитие своего федеративного коррелята, еще не приобрело систематического "облика".

Как было показано выше, федеральное муниципальное право по преимуществу остается муниципальным конституционным правом. Но даже в этой своей частично является лишь внешним правом местных сообществ, регулирующим их рамочный статус и самые общие полномочия.

Однако уже на нынешнем этапе становления муниципального конституционного права можно увидеть некую систематическую тенденцию к своеобразному "разделению труда" между центром и субъектами федерации. Так, муниципальное конституционное право на уровне федерального центра (федеральное муниципально право) регулирует по преимуществу, внешние аспекты правоотношений муниципальных образований России. Напротив, муниципальное конституционное право на уровне субъектов Российской Федерации (федеративное муниципальное право) по необходимости представляет собой внутреннее право местных сообществ. Оно регулирует вопросы внутренней организации, полномочий органов МСУ, вопросы разграничения компетенции и т.п. Таким образом, в той мере, в которой федеральное муниципальное право является рамочным регулятором публично-правовых отношений местных сообществ, оно в наименьшей степени представляет собой источник потенциальных коллизий с муниципально–правовыми нормами отдельных субъектов федерации.

Другое дело, когда федеральный законодатель пытается самостоятельно, т.е. в обход региональных законотворцев, регламентировать конкретные или частные вопросы местного самоуправления. В этой ситуации федеральная норма легко становится источником коллизии с законодательством соответствующего субъекта федерации. Ясно, что слишком частое непосредственное вмешательство Федерального Собрания или Президента в урегулирование частных вопросов власти на местах противоречит принципам федерализма. Прежде всего, это не согласуется с федеративным принципом разделения власти по вертикали. Согласно этому принципу конкретные вопросы организации местной власти должны находиться в ведении соответствующих субъектов федерации.

Рассмотрим теперь второй аспект проблемы, а именно проблему согласования муниципально–правовых норм по горизонтали, т.е. между отдельными субъектами федерации. При несоответствии норм муниципального права, например, Ингушетии и Ставропольского края возникает вопрос о том, каким образом следует решать возникающие на этой основе практические коллизии. Ясно, что здесь необходим некий третий независимый масштаб, и таким масштабом может быть только соответствующая (как правило, рамочная) норма федерального муниципального права. Именно, в области горизонтальных коллизий юридических норм субъектов федерации, становится необходимым обеспечить безусловный приоритет рамочных норм федерального муниципального права.

Данное обстоятельство отчасти предопределяет решение и первого аспекта проблемы, а именно проблемы согласования муниципально–правовых норм по вертикали. Здесь также рамочная федеральная норма имеет приоритет по отношению к норме единичного субъекта федерации. Однако не столь автоматически решается данный вопрос в случае несоответствия федеральной и региональной нормы, регулирующих один и тот же конкретный вопрос жизнедеятельности конкретного муниципалитета или определенной группы муниципальных образований. В этом случае интервенция федерального законодателя может означать нарушение принципа вертикального разделения властей.

Таким образом, федеральная власть должна учитывать, по крайней мере, четыре аспекта специфики муниципального права:

1) с точки зрения федерального центра муниципальное право должно консолидировать единство национальной правовой системы, прежде всего посредством обеспечения единых рамочных стандартов местного самоуправления;

2) с точки зрения субъектов федерации федеральная власть должна обеспечить определенные прерогативы (исключительные полномочия) указанных субъектов в области внутренней организации местного самоуправления с учетом местных условий;

3) с точки зрения отдельных муниципальных образования федеральная власть должна обеспечить последовательное проведение в жизнь принципа субсидиарности. С отрицательной стороны данный принцип означает невмешательство вышестоящего сообщества в жизнедеятельность сообщества нижестоящего уровня до тех пор, пока последнее способно решать свои проблемы самостоятельно. Для муниципальных образований это означает гарантию местного самоуправления не только в отношении федерального центра, но и в отношении соответствующего субъекта федерации. Последний также не вправе вмешиваться в дела местных сообществ до тех пор, пока они удовлетворительно выполняют свои функции.

4) Наконец, с точки зрения отдельного российского гражданина федеральная власть должна обеспечить его личные права на территории любого муниципального образования в Российской Федерации. Прежде всего, речь идет о том, что федеральная власть должна быть достаточным гарантом против т.н. власти местных самодуров.

  1.4 "Суверенитеты" местных сообществ

Понятие "суверенитет" применительно к муниципальным образованиям тесно связано с проблематикой "основных прав" местных сообществ. Как отмечает А.И. Черкасов, "в работах отдельных исследователей из стран континентального права делается акцент на самоуправленческих началах в местном управлении как проявлении определенных "естественных" прав, присущих местным сообществам... муниципалитеты (рамках такого подхода С.К.) являются, в первую очередь, "естественными" корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета народа..." (23.С.20).

В самом деле, проблематика т.н. основных прав местных сообществ начинается с того, что дискуссионным является сам термин ("основные права") применительно к муниципальным образованиям. Дело в том, что в своем первоначальном значении основные, или естественные права означают элементарные личные права. Иначе говоря, это - права, прежде всего, физических лиц. Сюда, относятся наиболее фундаментальные права человека (право на жизнь, право на свободу, право на человеческое достоинство и т.п.). Многие их этих прав считаются до-, ил и надгосударственными. Другими словами, указанные права могут действовать независимо от того, признаются ли они соответствующим государством или нет. Отсюда, в контексте нашей темы, возникают сразу два вопроса:

1) Являются ли "основные права" (и производные от них "суверенитеты") местных сообществ первичными, самостоятельными или же- они производны от фундаментальных личных прав физических лиц?

2) Имеются ли в каталоге "муниципальных суверенитетов" такие права, которые имеют над государственных статус т.е. действуют независимо от того, признает ли их конституция соответствующего государства или нет?

Безупречные ответы на эти вопросы вряд ли возможны. Так, в отношении первого вопроса можно предположить, что среди т.н. основных прав муниципалитетов существуют такие, которые как бы усиливают основные права индивидов и поэтому являются производными или вспомогательными по отношению к фундаментальным личным правам. Так, социально-экономический "суверенитет" сообщества не представляет собой ценности, независимой от социально-экономических условий жизни каждого конкретного жителя муниципалитета. С другой стороны, имеются и такие "суверенитеты" местных сообществ, которые отличаются некоторой автономией по отношению к фундаментальным личным правам (например т.н. социокультурный "суверенитет").

Относительно второго вопроса господствующая точка зрения склоняется к тому, чтобы отрицать до-, или надгосударственный статус "основных прав" местных сообществ. Отсюда следует, что всякий муниципалитет обладает лишь такими "суверенитетами", которые закреплены в соответствующем конституционном праве. Как бы то ни было, следует строго отличать термин "суверенитет" как государственно-правовой термин от "суверенитета" как муниципально – правового понятия.

Первичным муниципальным "суверенитетом" объективно является т.н. территориальный суверенитет. Не случайно во французской юридической терминологии муниципальные образования принято рассматривать как подвид т.н. территориального коллектива(colleсtivite territoriale) (28.С.38). Тем не менее, коммуна (как и любое иное "муниципальное образование") является весьма специфическим вариантом территориального коллектива.

Дело в том, что в отношении коммуны территориальный "суверенитет" вовсе не означает неотчуждаемость или неприкосновенность территории. Он означает совершенно тривиальную истину, что местное самоуправление может осуществляться лишь в определенном пространстве, т.е. в границах определенной территории. Однако отсюда не следует, что эти границы в принципе неприкосновенны или "вечны".

В Основных законах демократических государств, в том числе и в Конституции Российской Федерации 1993 года территориальный "суверенитет'' как самостоятельный институт не выделяется. Обычно устанавливается лишь генеральная гарантия местного самоуправления. Однако при этом гарантируется именно местное самоуправление, а не муниципальные "суверенитеты”. Отсюда, и территориальный "суверенитет", - если под ним понимать прерогативу местного сообщества навсегда оставаться в своих границах, - не обеспечен конституционной гарантией. Единственно, что обычно может обеспечить Основной закон в таком случае, недвусмысленно сформулировано, например, в п.2 ст.131 Конституции Российской Федерации 1993 года: "Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий".

Следующий по значимости "суверенитет" из каталога местных сообществ называется организационный суверенитет. Он, прежде всего, включает в себя право местных сообществ самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю организацию. Под внешней организацией принято понимать те органы местного управления, которые представляют Данное сообщество вовне, прежде всего по отношению к органам субфедерального и федерального уровня, но также и по отношению к физическим и юридическим лицам, с которыми данное муниципальное образование находится в определенных законом или договором правоотношениях. Под внутренней организацией принято понимать организацию в собственном смысле, т.е. структуру органов, подразделений и учреждений местной власти.

В совокупности организационный "суверенитет" предполагает право местных сообществ создавать, видоизменять и ликвидировать собственные органы управления, отделы, департаменты, службы, штатные единицы, определять их компетенцию и внутреннее устройство, контролировать всю управленческую деятельность данного локального сообщества.

Так же, как и территориальный "суверенитет", организационный "суверенитет' может носить абсолютного характера. Более того, в федеративных государствах (в частности, в ФРГ) организационный "суверенитет" местных сообществ ограничен тем, что внешняя организация общин вообще не является прерогативой локальных коллективов. Земельные ландтаги ФРГ сами закрепили внешнюю организацию "своих" местных сообществ. И в этом ограничении организационного "суверенитета" местных сообществ есть важный положительный момент: унификация организационно – правовых форм всегда повышает предсказуемость и прозрачность правоотношений.

С организационным тесно связан и кадровый, или персональный "суверенитет". Данный "суверенитет" означает право местных сообществ выбирать, нанимать, назначать, повышать в должности и увольнять чиновников, служащих и рабочих. В принципе кадровый "суверенитет" призван обеспечить относительную независимость кадровой политики ОМСУ от прочих уровней управления. Отсюда, кадровый "суверенитет" включает в себя полномочие ОМСУ самостоятельно определять собственный штат сотрудников как в количественном, так и в качественном (или структурном) отношении. Сюда также входят полномочия принимать к сотрудникам меры поощрительного ил и, напротив, дисциплинарного характера.

Финансовый (бюджетный и налоговый) "суверенитет" означает полномочие общин самостоятельно, под свою ответственность и в рамках упорядоченного бюджета управлять доходами и расходами соответствующего муниципального образования. При этом самостоятельность управления доходами означает, что общины и их объединения могут в полной мере использовать все законодательно закреплённые за ними источники доходов. Уровень финансовой самостоятельности локальных коллективов определяется в зависимости от того, какую роль в местном бюджете играют местные налоги, взносы и сборы. Использование иных, т.н. внешних средств финансирования, как-то: дотаций, субсидий, субвенций, банковских кредитов, в конечном итоге, подрывает базу финансового "суверенитета" местных коллективов.

Итак, финансовый "суверенитет" предполагает право муниципальных образований самостоятельно управлять местными налогами, включая и право повышать ставку налогов, когда данное право закреплено законодателем. Финансовый "суверенитет" необходимо отличать от т.н. финансовой автономии. В то же время между двумя этими понятиями и институтами права нет четкой границы. Финансовая автономия предполагает право нормативного регулирования налоговых и бюджетных вопросов, включая право введения новых налогов и сборов. Ясно, что финансовая автономия местных сообществ в тенденции может означать двойное (или даже тройное) налогообложения. Именно поэтому, финансовая автономия не входит в каталог "суверенитетов" местных сообществ.

Планификационный "суверенитет", ил и "суверенитет" в области планирования означает право местных сообществ осуществлять на соответствующей территории все те функции, которые поддаются планированию. Проще говоря, планификационный "суверенитет" должен обеспечить приоритеты будущего развития местного сообщества по всем направлениям, а не только в каких-то особых сферах жизнедеятельности. В известном смысле, планирование является повседневным делом всякого муниципального чиновника, а не только сотрудников отдела планирования. Среди примеров реализации планификационного "суверенитета" можно назвать: долгосрочные проекты в области жилищного и промышленного строительства, коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и культуры, развития инфраструктуры и коммуникаций. Данный вид местного "суверенитета", как и все прочие, не носит абсолютного характера и часто ограничивается центральными нормативными актами (например, в области строительных стандартов).

Нормотворческий "суверенитет" наделяет муниципальные образования правом самостоятельно и под свою ответственность осуществлять нормативное регулирование т.н. вопросов местного значения. Raison d‘etre данного "суверенитета", его "оправдание" заключается в правомерном стремлении государства сократить разрыв между нормоустановителем и адресатом нормы. Как раз на муниципальном уровне видно, что люди устанавливают правила поведения, прежде всего для самих себя, а не для других. Нормотворческий "суверенитет" оправдывается также и тем, что именно на уровне местных сообществ пространство правовой регламентации сокращается до обозримых пределов. Одновременно законодательная власть государственного уровня разгружается для выполнения уже не оперативных, а стратегических задач. С другой стороны, недостатком нормотворческого "суверенитета" является возможность бесконтрольного размножения таких местных актов, которые подрывают единство правового пространства в государстве, особенно если речь идет об асимметричной федерации.

Социально-экономический "суверенитет" представляет собой один из наиболее дискуссионных в рассматриваемом каталоге. Главным аргументом против такого муниципального "суверенитета" является то, что современная хозяйственная жизнь не всегда подконтрольна даже государственной власти. Достаточно в этой связи указать на феномен ТНК. Ещё менее она подвластна отдельно взятому муниципальному образованию. Таким образом, данный суверенитет имеет наиболее ограниченный радиус действия. Во всяком случае, он не распространяется на макроэкономический уровень, и призван лишь координировать деятельность хозяйствующих субъектов на территории соответствующего муниципального образования. Но это лишь экономический аспект данного "суверенитета". Что касается его социального аспекта то задача заключается в том, чтобы да сказать, в режиме реального времени использовать результаты эконом ческой деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов в интересах жизнеобеспечения и развития данного локального коллектива, т.е. "здесь и сейчас" переводить экономические достижения в русло социального развития коллектива. Таким образом, несмотря на относительную; самостоятельность экономической компоненты, главным элементом данного "суверенитета" является всё-таки социальная сфера (прежде всего образование, здравоохранение и культура).Тем не менее, социальные цели и ориентиры не должны ставить под угрозу чисто экономические показатели жизнедеятельности муниципального образования.

Социокультурный "суверенитет" в известной степени является противоположностью социально-экономического. Если социально-экономический "суверенитет" подчеркивает идентичность первичных функций жизнеобеспечения любых муниципальных образований, то социокультурный "суверенитет" призван подчеркнуть самобытность, уникальность всякого отдельно взятого местного сообщества. В рамках социокультурного "суверенитета" речь идет, во-первых, о праве каждого муниципального образования сохранять этнокультурные, профессиональные, ремесленные традиции и по возможности создавать новые. Социокультурный "суверенитет" реализуется посредством муниципальной политики в области культуры, образования и спорта, при этом должно быть обеспечено решение тройной задачи, а именно социокультурный "суверенитет"

1) Способствует более тесному сближению местных жителей,

2) создает новые ниши для реализации духовного и творческого потенциала личности и

3) побуждает местных жителей к более активной интеллектуальной деятельности.

Дискуссионным остается вопрос о том, в чью пользу должен решаться конфликт, иногда возникающий между социально-экономическим и социокультурным "суверенитетами" конкретного коллектива. С одной стороны, трудно оспаривать онтологическую первичность социально-экономических потребностей человеческих коллективов. Пища, кров и тепло в домах как фундаментальные потребности важнее всех остальных. Однако в некоторых ситуациях (например, в условиях откровенного террора или геноцида) социокультурные потребности могут приобрести абсолютное значение. Так, человек не может отказаться от родного языка "в обмен на пищу, кров и тепло", не отказавшись при этом от человеческого достоинства.

1.5 Территориальная организация местной власти

Проблема территориальной организации местной власти не является проблемой муниципального права в собственном смысле. Используя терминологию французского коммунального права можно утверждать, что локальные коллективы (местные сообщества) представляют собой лишь разновидность иных территориальных коллективов. Отсюда, проблема территориальной организации местной власти включает в себя, по крайней мере, два взаимосвязанных блока:

1) Каким должно быть соотношение политического и собственно административного аспектов государственного территориального деления? Другими словами, являются ли локальные коллективы по преимуществу (а) низовыми административными органами или же они по необходимости обладают (б) политической индивидуальностью?

2) На каком уровне государственного территориального деления заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень собственно местного самоуправления?

Рассмотрим оба этих блока:

1)что касается первого из них, то сначала следует установить правильную перспективу рассмотрения проблемы. Так, демократическая, ил и восходящая перспектива территориальной организации МСУ предполагает в качестве точки отсчета некую элементарную (низовую) территориальную единицу, т.е. локальный коллектив (фр.collectivite 1осаlе), или общину (нем.gemeinde). При таком микрополитическом подходе более крупные территориальные коллективы мыслятся как "вырастающие" из низших коллективов и последовательно "надстраиваются" друг над другом.

Напротив, монократическая, или нисходящая перспектива территориальной организации МСУ требует в качестве точки отсчета всю территорию данного государства. При таком макрополитическом подходе способы территориального деления заранее не заданы. Если восходящая перспектива заведомо исходит из того, что каждое местное сообщество обладает прежде всего самобытной политической индивидуальностью до при нисходящей перспективе политическая индивидуальность локального коллектива не считается аксиомой. При таком подходе территориальное деление государства возможно в терминах децентрализации политических полномочий вплоть до коммунального уровня и, следовательно, признаётся относительная политическая индивидуальность коммун. С другой стороны, возможно оно и в терминах деконцентрации административной компетенции в рамках единой вертикали государственной власти. В этом случае т.н. политическая самобытность низших коллективов не имеет никакого значения, она часто игнорируется в угоду управленческой целесообразности.

В первом случае (в условиях децентрализации) местным сообществам как бы октроируется политическая индивидуальность, но лишь тем из них, которые готовы удержать эту индивидуальность. Во втором случае (в условиях деконцентрации) местные сообщества так же, как и региональные образования, не обладают неприкосновенностью и могут быть трансформированы вплоть до ликвидации во имя "высших интересов государства, народа и т.п."

Таким образом, если восходящая (демократическая) перспектива в принципе несовместима с макрополитическим (этатистским) способом решения проблемы территориального деления на основе целесообразности и эффективности то нисходящая (административная) перспектива отнюдь не исключает микрополитическую (коммунальную) оптику, но обычно ограничивает ее, или же допускает в качестве субсидиарной. Отсюда, можно сделать вывод: восходящая перспектива в тенденции совпадает с идеологией анархосиндикализма, провозглашающей своей целью "конфедерацию ассоциаций свободных товаропроизводителей". Другими словами территориальное деление государства, осуществляемое в соответствии с восходящей перспективой, деструктивно для его целостности.

Следовательно, единственно приемлемой технологией политико-административного деления государства следует признать ту, которая основана на нисходящей перспективе, и которая вмещает в себя самые разные! типы локальных коллективов. Сюда относятся как местные сообщества с яркой политической индивидуальностью так и такие которые объективно неспособны претендовать на политическую самобытность и которые неизбежно представляют собой лишь locus ("вместилище") местной администрации.

2) Что касается второго блока проблемы то он имеет значение прежде всего для т.н. промежуточных территориальных коллективов. Теоретически возможно, что низовая т.е. элементарная территориальная единица государства (община, сommune, gemeinde), одновременно замыкает собой сферу местного самоуправления. Иначе говоря, все вышерасположенные звенья управления представляют собой органы государства. Однако на практике такое "безбуферное" совмещение самоуправляющихся локальных коллективов, с одной стороны, и административных единиц государства, с другой, весьма дискуссионно, поскольку порождает сразу две проблемы:

1) конфликт компетенции, когда низший коллектив считает определенную проблему "вопросом местного значения", а вышестоящие органы государственной власти рассматривают ее как собственную задачу;

2) пробел компетенции, когда ни низший коллектив, ни органы государственной власти не готовы рассматривать определенный вопрос как свой собственный; соответственно такой вопрос как бы остается в "ничейном пространстве".

Отсюда, необходим некий промежуточный уровень власти, который бы "медиатизировал" указанные проблемы, т.е. выступал в качестве "административного посредника" между плохо совместимыми технологиями государственного администрирования, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой. Поэтому область собственно коммунального управления обычно является двухступенчатой. Так, во Франции сфера коммунального управления состоит из коммун (низовое звено) и департаментов (промежуточное звено), в Германии - соответственно, из общин (низовое звено) и округов (промежуточное звено).

Интересно, что попытка во Франции сделать сферу коммунального самоуправления трехступенчатой за счет создания на уровне выше департаментов т.н. режьонов оказалась малоуспешной. В какой-то степени, это объясняется тем, что режьоны являются, прежде всего, функциональными образованиями. По преимуществу они призваны обслуживать макроэкономические потребности Французской Республики, автономные политические и тем более социо-культурные функции они не выполняют. Политическая специфика режьонов заключается в том, чтобы обеспечить выполнение государственных программ на департаментальном и коммунальном уровнях управления. Таким образом, можно считать, что территориальное деление Франции представляет собой совмещение двух подсистем территориальных коллективов с двумя промежуточными звеньями в каждой из них.

1) Так, (нижняя) подсистема самоуправляющихся коллективов состоит из коммун и департаментов. При этом последние представляют собой буферное звено управления, в котором тесно взаимосвязаны и даже конкурируют между собой начала самоуправления и принципы государственного администрирования.

2) Этой подсистеме противостоит и (сверху) ее дополняет подсистема государственных территориальных коллективов. В нее входят (по нисходящей) центральные органы власти и режьоны. При этом последние выполняют роль буферного звена по отношению к нижней подсистеме управления (по нисходящей: департаменты + коммуны)

Как видим, территориальное деление Франции основано на принципе "двойного буфера" между малосовместимыми технологиями управления локальными коллективами, с одной стороны, и государственными территориальными коллективами, с другой. При этом роль "нижнего буфера" играет департамента функции "верхнего буфера" осуществляет режьон. Таким образом, "коммуна" снизу и "государство" сверху как бы дважды "опосредованы", т.е. одновременно отделены и связаны друг с другом посредством двух "промежуточных" коллективов т.е. посредством департамента и режьона.

В Германии округ (Kreis) является единственным буферным звеном управления, общим как для территориальной подсистемы коммунального самоуправления, так и для подсистемы государственного уровня. Иначе говоря, Kreis выполняет двойную, или "смешанную" функцию быть одновременно (1) высшим территориальным звеном местного самоуправления и (2)низшим территориальным звеном государственного управления. Проблема германского подхода заключается в том, что "смешанную" функцию можно осуществлять на основе двух совершенно противоположных идеологий.

1) Так, эту функцию можно понимать дуалистически как соприсутствие двух конкурирующих между собой "моделей" округа в том смысле, что окружные чиновники вправе самостоятельно определять, какие задачи оно будет обеспечивать в качестве "стражей государства" какие - в качестве "локальных патриотов".

2) Другое дело, когда эта функция понимается синтетически, т.е. как необходимость обеспечить взаимное усиление общегосударственных задач и локальных интересов. Но здесь речь идет не столько о математической точности в различении того и другого, сколько об искусстве управления и опыте каждого отдельно взятого окружного управленца. Речь идет об умении во всякой задаче увидеть одновременно и общегосударственный локальный аспект.

В России проблема территориальной организации местной власти, прежде всего, связана с неразвитостью концептуальной базы. Достаточно указать на то, что в российской правовой терминологии есть лишь один общепринятый термин, который в тенденции может обозначать как низовое, так и промежуточное муниципальное образование (район). Во всяком случае, в российском коммунальном праве отсутствует родовое понятие для обозначения элементарных муниципальных образований типа (нем.) Gemeinde или (фр.) commune. Данное обстоятельство можно считать не столько парадоксом, сколько досадным пробелом отечественного законодательства.

В частности, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(12.08.95) для обозначения локальных коллективов приводит различные видовые термины. При этом ввиду отсутствия родового понятия для элементарного муниципального образования из текста закона не видно, какие из перечисленных видов территориальных коллективов причисляются к роду первичных, самых низовых образований, а какие - к роду т.н. промежуточных уровней управления.

Так, п.1 ст.12 указанного закона гласит: "Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций".

Общепринятый термин для обозначения элементарного, т.е. низового муниципального образования (например, "община", "приход" и т.п.) помог бы найти более дифференцированный подход и к обозначению промежуточных территориальных коллективов. Дело в том, что понятие "район" может приобретать очень разный смысл. Так, логически статус района в значении административной единицы области или республики в составе России должен быть выше, чем статус внутригородского района. Таким образом, район в составе области, включающий в себя несколько урбанизированных поселений, вполне можно рассматривать в качестве промежуточного территориального коллектива.

С другой стороны, многие моноурбанистские районы (аналог немецких Gemeinde), т.е. сельские территории, подчинённые одному единственному городу (аналог немецкого округа (Кге1з), а также внутригородские районы в относительно крупных городах часто представляют собой низовой, а не промежуточный уровень местной власти. Данная тенденция сохраняется и в городах метрополисного типа. Например, в Москве первичным элементом власти, является районная управа, включающая в себя районное собрание и районную администрацию (см. ст.1 Закона города Москвы "О районной управе в городе Москве" от 11 сентября 1996 года). Однако с учетом того, что Москва одновременно является субъектом Российской Федерации, т.е. государством и муниципальным образованием (sic), районные управы с административной и финансовой стороны представляют собой лишь подразделения муниципального (или государственного?) образования под названием "Москва".

Другими словами, районные управы в указанных отношениях (в части формирования высших органов управления и бюджетов) не являются местными сообществами в смысле Европейской Хартии местного самоуправления. Отсюда, в Москве (и Санкт-Петербурге) "местное самоуправление" отличается значительной спецификой. В Москве эту специфику еще более ярко подчеркивает т.н. административный округ. Ясно, что административные округа Москвы не способны выполнять функции промежуточного звена управления, призванного смягчать "прямое столкновение" двух противоположных технологий власти: свободной ассоциации самоуправляющихся локальных коллективов, с одной стороны, и органов государственной власти, с другой. Они не способны это сделать, прежде всего, потому, что районные управы в Москве, как было показано, не являются, строго говоря, муниципальными образованиями. Очевидно, что московские административные округа не только номинально, но и реально представляют собой наступление государственного администрирования на локальные коллективы.

Но и в других российских регионах вопрос стоит не столько о защите, сколько о создании предпосылок местного самоуправления. Ясно, что районы областного или республиканского подчинения в функциональном отношении мало, чем отличаются от административных округов Москвы, т.е. являются средством концентрации государственной власти на субгосударственном уровне.

Далее, для относительно урбанизированных регионов и в порядке de lege ferenda можно предложить три рабочих понятия для последующей дифференциации уровней самостоятельных территориальных коллективов в России:

1) микрополис (ное сообщество) с населением от (Х)01 до (Х)000 чел. как элементарный локальный коллектив (аналог фр.commune и нем. Gemeinde)

2) макрополис (ное сообщество) с населением от (Х)001до (ХХХ)000 чел. как промежуточный территориальный коллектив (аналог фр. departament и нем. Kreis)

3) мегаполис (ное сообщество) с население свыше (ХХХ)001 чел. как смешанное коммунально-государственное образо6ание (аналог бывших метрополитенских графств Великобритании или французских режьонов).

1.6 Системы местного управления (Великобритания и США)

Главным формальным признаком, по которому отличаются друг от друга модели местного самоуправления, является количество органов первичной компетенции. Это позволяет выделить три основных типа моделей органов местного самоуправления (ОМСУ):

1) монистическая модель ОМСУ, при которой вся полнота первичной компетенции сосредоточена в одном единственном органе (напр., сходе односельчан), а все остальные органы обладают лишь делегированными полномочиями или наделяются разовыми поручениями;

2) дуалистическая модель ОМСУ, при которой первичная компетенция распределена между двумя главными органами (напр., между мэром и представительным собранием);

3) триалистическая модель ОМСУ, при которой первичная компетенция распределяется между тремя органами (напр., между бургомистром, представительным собранием и т.н. магистратом, т.е. "малым советом");

Использование управленческих моделей монистического типа означает необходимость жесткого выбора между "всевластьем коллегиального органа" (например, схода) и "всевластьем монократического органа" (напр. старосты). В современную эпоху возрастающего усложнения социальных связей столь жесткая альтернатива весьма дискуссионна. Тем не менее, англо-американской школе местного самоуправления удалось именно в современную эпоху разработать удовлетворительный вариант управленческой модели монистического типа (т.н. комиссионная модель управления, см. ниже). Но, как правило, концептуальное осмысление и институционализация ОМСУ предполагает применение дуалистической модели управления. Рассмотрим ее основные варианты:

  Сильный совет - слабый мэр

Данная форма ОМСУ является классическим способом реализации на локальном уровне принципа представительной демократии. Более того, данную форму можно рассматривать как коммунально-правовой аналог принципа верховенства парламента, но с той оговоркой, что местный выборный совет является не законодательным, а управленческим органом. В рамках рассматриваемой модели местная власть организуется на началах (1) коллегиальности и (2) координации. Противоположные же принципы (1а) единоначалия и (2а) субординации ослаблены, поскольку изначально ограничены полномочия их носителя т.е. монократического органа "Слабость" мэра носит институциональный характер, поскольку он избирается не населением, а членами муниципального совета из своего состава.

Таким образом, первичная компетенция распределена между двумя основными органами крайне асимметрично: основная власть сосредоточена в выборном совете, который "осуществляет управление местными делами в основном через систему отраслевых комитетов" 23.С.80. Мэр выполняет лишь оперативно-исполнительные функции, он "может предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов, а также председательствует в совете" 23.с.80. Следует отметить, что "слабый мэр" по необходимости является и "слабым председателем", т.е. в основном является лишь пассивным координатором процесса заседания без каких-либо существенных административных полномочий. Муниципальный совет обладает также первичными полномочиями в области местного хозяйства, местных финансов и решает кадровые вопросы.

Среди немногих достоинств данной системы можно назвать (1) прозрачность и подконтрольность монократического органа ("слабого мэра") выборному совету; (2) двойную ответственность членов совета и выборных сотрудников его отраслевых комитетов: с одной стороны, они несут административную ответственность, с другой стороны, они подлежат политической ответственности.

К недостаткам следует отнести (1) структурно обусловленную слабость монократического органа общей компетенции; (2) примат политических интересов над управленческими вопросами и как следствие негативное воздействие фракционной борьбы членов совета на эффективность административной работы.

  Сильный мэр - слабый совет

По мнению ряда исследователей, в частности А.И. Черкасова данная модель возникла как реакция на недостатки уже рассмотренной модели и, например, в США стала вытеснять систему "слабый мэр - совет" начиная со второй половины XIX в... «Сильный мэр должен был стать политическим и административным лидером муниципалитета, ответственным за его общий политический курс и разработку программ городского развития." 23с.84-85. Во-первых, в рамках рассматриваемой системы управления были значительно ограничены полномочия выборных должностных лиц в пользу назначаемых мэром специалистов. Таким образом, рассматриваемая система управления представляет собой инверсию предыдущей: первичная компетенция здесь также распределена крайне асимметрично, но уже в пользу монократического, а не коллегиального органа ("сильный мэр"). "Избираемый населением мэр имеет право вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Мэр подготавливает рекомендации в рамках нормотворческой компетенции совета, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, распределяет полномочия между муниципальными департаментами, осуществляет их реорганизацию" 23.С.86

Среди достоинств рассматриваемой модели следует назвать:

1) восстановление единой вертикали апланирования, бисполнения, контроля в рамках монократического органа общей компетенции (-"сильный мэр"). При этом мэр, как правило, обеспечивает реализацию института персональной ответственности на всех стадиях восстановленной вертикали власти;

(2) повышение роли а) кадрового и б) профессионального элемента в персональном составе всех подразделений ОМСУ;

Недостатки данной модели по необходимости являются продолжением ее достоинств. Здесь следует выделить следующие структурные слабости:

1) совмещение в едином монократическом органе политических и административных функций. Как справедливо отмечает А.И. Черкасов, "система ... предполагает, что мэр должен быть одновременно (курсив мой - С.К.) и хорошим политическим лидером, и умелым, компетентным администратором. Однако эти качества далеко не всегда могут быть совмещены в одном человеке"23.с.86

2) имманентный данной системе принцип "сдержек и противовесов", который уместен на уровне государственного управления, но как принцип коммунального управления является весьма дискуссионным. Учитывая, что легитимность и представительного совета, и монократического органа управления одна и та же (оба органа избираются непосредственно населением), то объективно между ними может возникнуть конкуренция. Другими словами, при нежелании искать пути компромиссных решений оба органа предпочитают тратить свою энергию (и, следовательно, деньги налогоплательщиков) на политическую междоусобицу, а не на решение насущных проблем соответствующего коллектива;

3) особые дискреционные полномочия мэра, которые возникают в связи с институтом персональной унии политического лидера и главного администратора. "Сильный мэр" как носитель этой унии по инерции, т.е. независимо от субъективных характеристик, аккумулирует особую власть, непрозрачную и неподконтрольную ни представительному органу, ни местному населению. Дискреционные "полномочия" как особый капитал власти гарантирован любому "сильному мэру", независимо от его личных и деловых качеств. Другими словами, человек - в принципе непригодный как управленец в любой другой модели - в системе "сильный мэр - совет" может по инерции удерживать власть, аккумулированную его предшественниками. Отсюда, некомпетентность "сильного мэра" как администратора может отчасти быть компенсирована политическими ресурсами самой должности.

Комиссионная система местного управления

Данная система интересна как в теоретическом, так и историческом аспекте. В теоретическом плане комиссионная система представляет собой попытку отказаться от монократического элемента управления. При этом на практике такой отказ не обязательно обеспечивает усиление демократического элементами может означать усиление и олигократического аспекта управления, т.е. местных "серых кардиналов".

С исторической точки зрения данная система интересна тем, что она имеет чисто эмпирическое, а не теоретическое происхождение. Как отмечает А.И. Черкасов, "впервые данная система была введена в г. Галвестон (штат Техас) в самом начале XX в. после того как город постигло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом. С преодолением последствий стихийного бедствия система "слабый мэр - совет", функционировавшая в то время в Галвестоне, не справилась. Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров) и возглавить работы по преодолению последствий стихийного бедствия". 23.с.96.

Один из комиссионеров в качестве primus inter paris обычно выполняет функции "слабого мэра". Он координирует заседания комиссионеров, но основная его задача заключается в том, чтобы руководить деятельностью подконтрольного ему департамента. По свидетельству А.И. Черкасова, "приблизительно 13 городов в США с комиссионной формой местного управления функционирует в штате Алабама. Совет комиссионеров здесь состоит из трех членов... обязанности обычно распределяются следующим образом: первый курирует вопросы общественной безопасности, второй -административные вопросы (включая финансы и коммунальные услуги), а третий член отвечает за общественные работы.23.с.95.

Достоинства этой системы заключаются в (1) компактности органа управления (3-5 человек); (2) в экономичном совмещении в одном институте функций представительного собрания и собственно административного органа; (З) высокий уровень специализации комиссионеров.

Среди недостатков следует отметить: (1) "круговую поруку" безответственности среди комиссионеров; (2) отсутствие единого органа общей компетенции; (З) недостаток профессионализма и квалификации комиссионеров, которые "будучи профессиональными политиками, редко являлись хорошими администраторами" (23.с.97

  Совет - управляющий

Как отмечает А.И. Черкасов, "главной отличительной чертой системы "совет - управляющий" является деловой, прагматический подход к вопросам городского управления, акцент на его эффективность"23.с.91.Данная система особенно интересна с юридической точки зрения, поскольку фактически представляет собой "экспансию" частного права в область публично-правовых отношений. По справедливому замечанию американского исследователя Д. Бергмана, смысл данной системы заключается в том, чтобы "построить управление городом по таким же принципам, по каким функционирует эффективная корпорация частного права, отделив при этом политику от администрации"23.с.91

В самом деле, управляющий во многом выполняет функции, аналогичные полномочиям "сильного мэра", но в отличие от последнего он освобожден от квазиполитических (церемониальных) функций. Институт мэра сохранен, но имеет в основном рудиментарный характер: в качестве primus iпtеr рeris мэр председательствует в небольшом по составу совете, он лишен права вето и каких-либо существенных административных полномочий.

Специфика системы "совет - управляющий" заключается в том, что ее можно интерпретировать как в терминах дуалистической, так и триалистической модели управления. В последнем случае, система приобретает следующий вид: представительное собрание - управляющий - мэр. Роль последнего как политического арбитра между двумя первыми органами неизбежно возрастает в тех муниципалитетах, в которых увеличивается бремя социальных, этнических или расовых проблем.

К достоинствам этой системы следует отнести (1) высокий профессионализм администрации, поскольку управляющий, будучи профессиональным менеджером, старается подбирать своих сотрудников на основе не политических, а деловых качеств; (2) стремление освободить сферу обыденного, рутинного управления от контекста политической борьбы, т.е. сознательное стремление при любых обстоятельствах отделять управление от политики. (З) принципиальная возможность использовать институт мэра в качестве инструмента политического арбитража при возникновении разногласий между советом, с одной стороны, и управляющим, с другой;

К недостаткам этой системы следует отнести (1) технократическую природу принципа системы "совет - управляющий" (ввиду этого данный принцип малопригоден для муниципалитетов с острыми этническими, социальными и экономическими проблемами); (2) практическую нелигитимность управляющего и тем более его ближайших сотрудников – технократов (данное обстоятельство, в частности, значительно ослабляет позиции управляющего, как в отношении совета, так и в отношении "церемониального мэра").

  1.7 Системы местного управления (Германия и Франция)

Коммунальное право континентальной Европы всегда радикально отличалось от аналогичного права англо-американской традиции. В Великобритании и США и теоретики, и практики вполне в духе common law намеренно не различали государственное управление, с одной стороны, и местное самоуправление, с другой. Напротив, местное самоуправление в континентальной Европе со времен Французской революции 1789 г. и отчасти доныне понимается как "свобода от или против государства". Правда, следует отметить, что антиэтатистские тенденции идеологии местного самоуправления в настоящее время не имеют существенного влияния. В этом смысле интересна эволюция постмонархических реформаторов Франции, которые очень скоро из "почти анархистов" превратились в убежденных государственников. Поэтому они постарались нейтрализовать исходный радикализм тезиса о том, что французские коммуны должны быть "свободны от государства".

В Германии известный прусский реформатор барон фон Штайн и вовсе отказался от якобинского понимания коммунального управления и выдвинул контридеологему. Фон Штайн понимал местное самоуправление как "свободу в государстве". В Прусском Городском Уложении от 19 ноября 1808 года фон Штайн определяет смысл местного самоуправления следующим образом: "Гражданское (т.е. полноправное - С.К.) население приобретает неделимое право управлять делами своего сообщества. Все воздействие государства ограничивается лишь надзором за тем, чтобы ничто не предпринималось против цели государства и чтобы соблюдались действующие законы" 42.с. 15.

Таким образом, в континентальной Европе в отличие от Великобритании и США для местной власти были изначально характерны элементы дуализма управления. Так, соответствующие институты, например, во Франции la tutelle (="опека"), в Германии die Aufscht (="надзор"), изначально обеспечили соприсутствие власти государственных органов на уровне коммунального самоуправления. Итак, коммунальноя власть в континентальной Европе по необходимости носила дуалистический характер. Дуализм вообще был характерен для местного управления и средневековой Европы. В этой связи представляет интерес традиционное для свободных городов европейского Средневековья магистратское управление.

 

Магистратская система местного управления

Классический вариант этой системы управления напоминает англоамериканскую модель "сильный совет - слабый мэр". Другими словами, классическая магистратская модель является континентальным аналогом системы верховенства представительного органа. Следовательно, в магистратской модели традиционного типа председатель совета является лишь primus inter pares вся власть сосредоточена в самом совете. Отличие от англо-американской модели "сильный совет - слабый мэр" заключается лишь в том, что магистратская система является бикамеральной и следовательно имеет двух председателей.

Помимо городского собрания (="большого совета") действует еще и магистрат (="малый совет"), которому и принадлежат основные полномочия действительной власти. С теоретической точки зрения классическая магистратская модель представляет собой попытку совмещения двух элементов управления:

1) Демократического (=городское представительное собрание) и

2) олигократического (="совет патрициев"). При этом монократический орган (председатель соответствующего совета) играл второстепенную роль, т.е. выполнял в основном координирующие и представительные функции.

Основной недостаток классической магистратской модели заключается в том, что рано или поздно она по инерции трансформируется и приобретает квази-монистический характер. Образно говоря, монократический элемент управления (председатель большого или малого совета) может "мстить" за свое неполноценное присутствие двояким образом:

1) поскольку магистратская система предусматривает для каждого совета особого председателя, то они, будучи ограничены во власти внутри соответствующего коллегиального органа, могут направлять свою энергию вовне. Как персонифицированные политические антиподы они в отношении друг друга могут избрать стратегию постоянного конфликта;

2) ввиду необходимости смягчения указанного персонифицированного конфликта, магистратская система объективно тяготеет к рецепции института персональной унии. Другими словами, рано или поздно вместо двух примерно равнозначных "слабых председателей" появляется один "сильный бургомистр", который и сочетает функции председателя магистрата с полномочиями главы местной администрации. При этом "большой совет" сохраняет своего отдельного председателя в его прежнем качестве простого координатора заседаний. Бургомистр (он же председатель "малого совета") со временем объективно приобретает малопрозрачные и неподконтрольные полномочия, которыми в классической магистратской системе не обладал ни один из двух председателей;

В настоящее время классическая магистратская модель в чистом виде уже нигде не существует. В современной Германии, а именно в землях Гессен, Бремен и в городских общинах земли Шлезвиг-Хольштайн, действует т.н. квази-магистратская система (unechte Magistratsverfassung). Так же, как и в классической магистратской системе, современный немецкий магистрат ("малый совет", "верхняя палата") является важнейшим органом местного управления. Магистрат в основном состоит из сотрудников, работающих на профессиональной основе, которые возглавляются бургомистром. Последний является председателем магистрата и в качестве главы местной исполнительной власти избирается из состава "большого совета' Таким образом, глава местной администрации одновременно является главой магистратами не собрания городских представителей (="большой совет"). В последнем избирается особый председатель, наделенный церемониальными функциями.

Среди достоинств современной квази-магистратской системы следует назвать:

1) механизм т.н. двойного сита, или двухступенчатого отбора членов магистрата, которые сначала избираются населением в городское собрание (="большой совет"), а затем уже в магистрат. Если первый уровень отбора является чисто политическим, то при выборах магистрата очень важное значение приобретают деловые и профессиональные качества претендента в "малый совет"(="городское правительство");

2) принцип двухступенчатого положительного конфликтам именно (1) между "большим советом" и "малым советом"; (2)между председателем "большого совета", с одной стороны, и бургомистром в качестве главы магистрата, с другой;

З) механизм многоступенчатого непосредственного контроля за: (1) Деятельностью бургомистра со стороны магистрата; (2) деятельностью магистрата со стороны городского собрания ("большого совета"); (З)деятельностью городского собрания со стороны местного населения;

Среди недостатков магистратской системы следует отметить:

1) присущий магистрату технократический стиль управления, т.е. определенный иммунитет (и в тенденции безразличие) членов "городского правительства" по отношению к политическим требованиям местного населения, поскольку магистрат не несет непосредственной солидарной, ни персональной ответственности перед гражданами;

2) возможность негативного (деструктивного) конфликта между главными органами магистратской системы, особенно "большим советом" и "малым советом".

  Квази-бицефальная система управления

Среди наиболее распространенных моделей местного управления в континентальной Европе следует отметить квази-бицефальную систему. В отношении данной системы, на наш взгляд, предварительно следует осуществить процедуру, которую Конфуций называл "исправлением имён". Дело в том, что квази-бицефальная система формально-юридически считается дуалистической, т.е. включает в себя "только" (1) Коллегиальный орган (совет представителей) и (2) монократической орган (главу администрации). Однако фактически речь идет о триалистической системе управления. К двум перечисленным органам управления по ряду причин следует добавить третий элемент, а именно аппарат администрации как олигократический орган. Последний обладает относительной автономией не только по отношению к представительному собранию, но и по отношению к главе администрации. Триалистическая квази-бицефальная система представлена двумя основными типами, которые условно можно назвать "германским" и "французским".

  Квази-бицефальная система смешанного управления (Германия)

Повторяем, что речь идет о латентной триалистической системе, которая получила широкое распространение в Федеративной Республики Германия. От уже рассмотренной магистратской модели она отличается отказом от принципа бикамерализма, согласно которому основной орган местного управления подразделяется на "большой совет" и "малый совет". В рамках рассматриваемой системы первичная компетенция последовательно распределяется не между двумя, а между тремя органами: (1) представительным советом - (2) главой местной администрации - (3) аппаратом администрации.

Третий (олигократический) элемент управления является латентным. Другими словами, формально-юридически в качестве самостоятельных органов признаются лишь представительное собрание (=демократический институт) и глава администрации (=монократический институт). Тем не менее, повседневная, рутинная власть на муниципальном уровне распределяется не между представительным собранием и главой администрации,а между этим последним и, как правило, малоизвестными олигократами из муниципалитета.

Местная администрация в Федеративной Республике Германия представлена двумя основными типами "олигократа": (1) специалистом, работающим на профессиональной основе; (2)депутатом представительного собрания, избранным или кооптированным в администрацию для осуществления деятельности в соответствии со своей основной специальностью на непрофессиональной основе (Nebenbeamter или Enrenbeamter). Основное отличие между этими типами заключается в том, что Nebenbeamter в отличие от Hauptbeamter не состоит на государственной службе. Депутаты-специалисты, работающие по профилю в местной администрации на непрофессиональной основе, не получают регулярного жалованья, а получают лишь умеренную компенсацию в связи с расходами в рамках их коммунальной деятельности, включая компенсацию за упущенную выгоду.

Специфика немецкого варианта триалистической системы заключается в последовательном соблюдении принципа смешанного, или синтетического управления. Данный принцип следует понимать двояко. Во-первых. согласно этому принципу община=Gemende или округ =Кгeis на соответствующей территории и в контексте т.н. собственного круга полномочий =eigener Wirkungskreis. осуществляют все функции 1 коммунального и 2 супра-коммунального характера. Отсюда, глава соответствующего территориального коллектива при решении любого вопроса совмещает функции 1главного администратора местного сообщества и 2 фактического представителя интересов государства. Таким образом, здесь на одном и том же уровне управления совмещаются локальные и государственные интересы.

Во-вторых, согласно принципу синтетического управления местное сообщество может действовать не только как самоуправляющаяся единица, но и как орган государственного управления. Это означает, что община не может действовать лишь на основе приоритета собственных задач и обязана осуществить "как свои собственные" делегированные государственные полномочия. Отличие между собственным и делегированным кругом полномочий заключается, прежде всего, в том, что исполнение делегированных государственных функций подлежит режиму внешнего финансирования, а также режиму ограниченного административного надзора со стороны государства. В любом случае, принцип синтетического управления означает необходимость сочетать демократические принципы управления с монократическими при решении любого вопроса.

С формальной стороны механизм синтетическогосмешанного управления реализуется посредством института персональной унии, который призван обеспечить прочную связь между коллегиальным и монократическим органами МСУ. Иначе говоря, речь идет о совмещении бургомистром как функций главного администратора, так и функций председателя представительного совета. По чисто формальным признакам система смешанного управления подразделяется на

1. модель "северогерманского совета", которая действует в землях Северный Райн-Вестфалия и Нижняя Саксония;

2. модель "южногерманского совета", которая действует в Баварии и Баден-Вюртемберге,

3. т.н. бургомистерскую модель, которая действует в Райнланд-Пфальце, Саарланде и частично в земле Шлезвиг-Хольштайн.

Рассмотрим коротко эти модели:

1. Модель "северогерманского совета" формально закрепляет верховенство представительного органа, который несёт основную ответственность за выполнение коммунальных задач. Бургомистр избирается из состава совета и на непрофессиональной основе осуществляет функции координатора заседаний совета. Какими-либо непосредственными исполнительными полномочиями он не обладает. Вся текущая исполнительная власть сосредоточена в руках особого монократического органа. Указанный "директор общины", или "директор города "не только обеспечивает реализацию решений совета, но и представляет общину или город вовне. Как видим, в этой части данная модель напоминает англо-американскую систему "совет - управляющий", с которой она связана и генетически. Тем не менее, директор общины теоретически обладает лишь делегированными полномочиями.

Первоначально совет обладал "административным суверенитетом" и в принципе мог изменить как объём, так и характер полномочий "директора общины", или "директора города". Однако по мере развития законодательной базы коммунального управления в Северной Германии сначала была закреплена дуалистическая разверстка компетенции между представительным советом и "директором общины". Позднее, указанная разверстка приобрела триалистический характер, поскольку самостоятельными компетенциями теперь обладает также и третий (коллегиальный) орган, а именно т.н. исполнительный комитет, который формируется из членов совета и выполняет функции своеобразного "городского правительства".

2. Модель "южно-германского совета" формально также является вариантом дуалистической системы управления. Главным органом является представительное собрание, которое принимает принципиальные решения, решает важные кадровые вопросы, а также вопросы планирования и контроля. Вторым по статусу является бургомистр, т.е. глава исполнительной власти. Бургомистр в Южной Германии избирается непосредственно населением и обладает независимыми от совета полномочиями, особенно в области текущего управления. Помимо этого, бургомистр фактически обладает исключительными (и дискреционными) полномочиями в области делегированных государственных задач. Он также осуществляет функции представительства местного сообщества вовне. Особенностью рассматриваемой модели является последовательная реализация принципа персональной унии: бургомистр является не только главой местной администрации, но и по должности осуществляет функции председателя совета с правом отлагательного вето.

3. Бургомистерская модель во многом напоминает уже рассмотренную модель "южно-германского совета". Основное отличие заключается в том, что в бургомистерской модели глава местной администрации избирается из состава совета, а не посредством прямого народного голосования. Тем не менее, независимо от совета бургомистр обладает значительными прерогативами. Бургомистерская модель так же, как и магистратская система МСУ, может быть реализована в классической форме и неклассической форме. В классической бургомистерской модели глава местной администрации исполняет свои обязанности как почётную миссию и как продолжение своего депутатского мандата, т.е. является. В неклассической бургомистерской модели глава местной администрации является, так сказать, штатным управленцем и выполняет свои полномочия на профессиональной основе.

В рамках бургомистерской модели также реализуется принцип персональной унии, однако достаточно дифференцированно. В частности, в некоторых сельских общинах земли Шлезвиг-Хольштайн действует классическая бургомистерская модель, т.е. бургомистр исполняет полномочия не непрофессиональной основе и, следовательно, является Ehrenbeamter. Такой бургомистр по закону (напр. земли Шлезвиг-Хольштайн) одновременно является председателем представительного совета. Однако в тех общинах Шлезвиг-Хольштайн, где действует неклассическая бургомистерская модель, бургомистр лишь может быть избран председателем совета из состава депутатов. Неклассическая модель действует также и в сельских общинах земли Саарланд. В случае, если совет избирает иного председателя, т.е. небургомистра, то персональная уния не реализуется и возникает ситуация "потенциального двоевластия", характерная для классической магистратской системы.

Специфика квази-бицефальной системы смешанного управления определяется тем, что монократический орган в одно и то же время и в одном и том же отношении является и агентом государственной власти, и представителем местного сообщества. Отсюда, основное достоинство этой системы, а именно: всякий вопрос местного значения в ходе его решения приобретает государственно-правовой смысл. С другой стороны, всякое делегированное государственное полномочие должно быть реализовано с тщательным соблюдением местной специфики, включая прежде всего личные, а также корпоративные интересы местного населения.

Главный недостаток смешанного управления заключается в том, что при такой системе невозможно установить некий общий критерий, позволяющий при решении любого вопроса соблюсти государственные приоритеты, не ущемляя в то же время некоторые локальные интересы. Отсюда, всегда сохраняется двойная опасность, а именно: (1)опасность недопустимого упрощения сложных вопросов управления; (2)опасность скрытого местничества, т.е. стремления местной власти всякий вопрос локального значения относить к разряду вопросов "высшей государственной важности". Эта опасность особенно рельефна там, где локальная политическая жизнь сводится к защите корпоративных интересов местных политиков.

  Квази-бицефальная система дуалистического управления (Франция)

Данная система получила распространение во Франции. От родственной германской системы ее отличает иное понимание роли и значения монократического органа. Речь идет об ином коммунально-правовом статусе французского мэра в отличие от статуса и полномочий немецкого бургомистра. Так концепция коммунального управления в Федеративной Республике Германия в принципе исходит из унитарной системы "сдержек и противовесов", согласно которой приоритет монократического органа (=бургомистра) "ослабляется" прежде всего, по горизонтали, т.е. формально-юридически лишь со стороны представительного собрания. Напротив, концепция коммунального управления во Франции исходит из удвоенной системы "сдержек и противовесов'. Таким образом, на уровне местного самоуправления во Франции как бы восполняется структурная слабость унитарного государства: фактическое лидерство мэра ограничивается не только по горизонтали (со стороны совета коммуны), но и по вертикали (со стороны департамента).

Дуалистической эта система является потому, что французская коммуна не имеет такого же синтетического круга полномочия, как немецкая община. В значительной степени, это объясняется тем, что в отличие от немецкой концепции местного самоуправления ="свобода в государстве в основе французской идеологии местного самоуправления лежат сразу две идеологемы ("свободы от государства "+"свобода в государстве") Отсюда, французский мэр как представитель коммуны не может в качестве такового как "свои собственные" задачи одновременно выполнять супракоммунальные идем более, делегированные государственные полномочия.

Посредством особого института т.н. "раздвоения функций" французский мэр попеременно действует в двух отграниченных друг от друга режимах, а именно: 1 в качестве главы местной администрации и 121 в качестве агента государственной власти. При этом - согласно французской идеологии местного самоуправления - первый круг полномочий по возможности не должен соприкасаться со вторым. Таким образом, одна из главных задач коммунального права Франции заключается в том, чтобы закрепить формально-юридическое "раздвоение» мэра и по возможности четко отделить круг его полномочий в качестве главы местной администрации от его функций в качестве низшего звена государственного управления. Коротко рассмотрим, как действует механизм "раздвоения функций" в системе французского местного самоуправления.

Как отмечают Жан-Бернар и Жан-Франсуа Оби, "Наша административная система исходила из гипотезы "функционального раздвоения", т.е. гипотезы, согласно которой административный орган попеременно действовал от имени отдельных субъектов публичного права. Вплоть до реформ децентрализации ...префекты являлись частью таких органов... поскольку они представляли то государство, то департаменты и регионы, то децентрализованных субъектов публичного права.

Реформы децентрализации подтвердили положение мэра в системе "функционального раздвоения", поскольку он до сих пор ...осуществляет как коммунальные, так и государственные компетенции"28.с.86

Коммунальные компетенции мэра подразделяются на три группы.1В первую группу входят те полномочия мэра, в осуществлении которых он независим от совета коммуны. Это, прежде всего его полицейские функции, т.е. полномочия в области общественной безопасности и правопорядка. Во вторую, группу входят полномочия, связанные с управлением системой муниципальных услуг и, прежде всего решение кадровых вопросов. В третью группу входят различные полномочия, связанные с исполнением конкретных решений совета коммуны.

Государственные компетенции мэра поддаются определению только с формальной стороны, а именно: это любые делегированные полномочия, осуществляемые в рамках иерархического подчинения мэра префекту и правительству. Если мэр, по каким-то причинам, не исполняет эти свои функции, то префект соответствующего департамента может реализовать их в режиме "административного замещения" (pouvoir de substitution). 28.С.88. В частности, в эту группу полномочий входят публикация нормативных актов, организация коммунальных выборов, надзор за системой начального образования и т.п.

Указанные реформы децентрализации (1982 г.) изменили статус префекта. Речь, прежде всего, идет о контрольных функциях префекта, который утратил почти всю совокупность полномочий, присущих ему до 1982 года в качестве главы исполнительной власти департамента. Однако префект "остается представителем государства в департаменте и представляет каждого министра"46.с.116. Указанные контрольные функции префект отчасти делегирует супрефектам. Последние возглавляют особые административные единицы департамента (т.н. аррондисменты). Аррондисменты не являются муниципальными образованиями, а лишь обозначают территорию, на которую распространяется власть соответствующих супрефектов. "Последние являются помощниками префекта в своем округе, осуществляют административный контроль за деятельностью расположенных на их территории коммун. В случае, если супрефект сочтет какое-либо решение местного органа незаконным, он направляет его префекту, который вправе передать дело в административный суд"23.с.56

Таким образом, власть французского мэра ограничивается и по горизонтали, и по вертикали, причем в последнем случае даже дважды: (1) непосредственно со стороны супрефекта соответствующего аррондисмента и (2) опосредованно со стороны префекта департамента. Как видим, институты префекта и супрефекта представляют собой не иное что, как способ деконцентрации власти государства. Отсюда, согласно концепции французского коммунального права префект и супрефект являются, прежде всего, агентами государственной власти и представителями ее интересов на локальном уровне.

В этой связи возникает вопрос: на каком основании агенты государства могут ограничивать власть органов местного сообщества, не нарушая одновременно принцип самоуправления? С одной стороны, местное самоуправление по определению в своей области совершенно самодостаточно, и любое вмешательство государства в эту область можно истолковать как недопустимое. С другой стороны, местное самоуправление представляет собой лишь управления в собственном смысле. Последнее же в эпоху существования национальных государств опять-таки по преимуществу совпадает с государственным управлением. Круг логически замыкается: местное самоуправление одновременно не может быть государственным управлением и не может не быть таковым. Во Франции данную логически неразрешимую апорию на практике нейтрализуют следующим образом:

1) на коммунальном уровне управления определяется орган, который отвечает за смычку государственного управления и местного самоуправления (=мэр);

2) данный орган в качестве связующего звена управления в единой вертикали власти имеет две различные "ипостаси": одновременно агента государства и представителя местных интересов. Во Франции это называют, как мы видели ("функциональное раздвоение").

3) данный орган попеременно действует "то от имени коммуны, то от имени государства"28.с.86. Другими словами, в отличие от немецкого бургомистра французский мэр должен не синтезировать свои государственные и локальные функции, а напротив сознательно и тщательно разграничивать их. Таким образом, в каждом конкретном случае все агенты правоотношений должны иметь возможность по некоторым формальным критериям определить, действует ли мэр в качестве агента государства или же в качестве главы местной администрации.

Основное достоинство дуалистического управления заключается в том, что в отличие от рассмотренной германской системы деятельность мэра становится более прозрачной как для агентов государства, так и для местного населения, а также для всех третьих лиц. Отсюда, возрастает предсказуемость развития правоотношений с участием монократического органа коммуны.

Среди недостатков данной системы можно отметить следующие:

1) опасность волюнтаризма, поскольку нет гарантии, что во всякой конкретной ситуации "среднестатистический мэр" всегда правильно выбирает оптимальный режим управления. Иными словами, мэр может действовать в качестве государственного агента там, где уместнее отстаивать интерес местного сообщества (например, в вопросах его жизнеобеспечения). С другой стороны, в пограничной ситуации мэр может отстаивать и явно местнические позиции (вплоть до корпоративных потребностей местной политической верхушки) в ущерб своим функциям в качестве защитника государственных интересов.

2) опасность ложной интерпретации действий мэра в конкретной ситуации, особенно в средствах массовой информации. Так, французский мэр объективно более уязвим, чем немецкий бургомистр, поскольку политические противники мэра на государственном уровне управления могут найти "доказательства" его некомпетентности как агента государственной власти. С другой стороны, внутрикоммунальные противники мэра всегда могут привести "аргументы» в пользу его непригодности защищать интересы местного сообщества. Таким образом, французский мэр объективно несет "двойной груз недоверия" как со стороны государственных органов, так и со стороны соответствующего территориального коллектива.

  1.8 Функции и полномочия органов МСУ

Органы управления местных сообществ по определению являются административными. Для их классификации неуместно использовать теорию разделения властей: местные сообщества не обладают самостоятельной законодательной властью ни - тем более - властью судебной. Местные сообщества не являются государствами, поэтому и муниципальный совет не является аналогом законодательного органа. Деятельность всякого муниципального органа власти является властно-распорядительной. Данное обстоятельство не исключает возможность и даже необходимость осуществления других функций, но все иные функции носят вспомогательный характер по отношению к задачам управления. Рассмотрим основные ОМСУ, а также их функции.

  Представительный орган муниципального образования. Муниципальный совет

В отличие от общегосударственного законодательного собрания муниципальный совет является не только представительным, но и административным органом общей компетенции. Члены муниципального совета избираются на основе всеобщего, прямого избирательного права. Количественный состав совета, как правило, зависит от количества населения данного муниципального образования. Так во Франции при населении до 100 человек совет коммуны не может включать в себя более 9 членов. При населении - от 100 до 499 человек - количество членов совета может достигать 11. При населении - от 500 до 1499 человек в состав муниципального совета могут входить до 15 членов и т.п. Наиболее крупные коммуны (от 300 тыс. населения) могут выбирать в совет до 69 представителей.28.с.81Срок полномочий муниципального совета обычно весьма продолжителен (во Франции, например, 6 лет).Совет должен регулярно собираться на заседания (например, во Франции не реже одного раза в три месяца). Посредством регулярных заседаний совет реализует три важнейших функции:

1) во-первых, определяются позиции фракций и политических групп совета по вопросам повестки дня;

2) во-вторых, происходит обмен мнений и сближение позиций;

3) в-третьих, принимается согласованное окончательное решение от имени всего совета;

К порядку проведения регулярных заседаний предъявляются следующие требования:

1) заседание должно проходить, во-первых, гласно (т.е. не только депутаты, но в принципе и все заинтересованные лица, особенно эксперты должны иметь возможность открыто обсуждать соответствующий пункт повестки дня) и, во-вторых, публично (т.е. в идеале любой житель муниципалитета должен иметь право получать своевременную информацию о ходе заседания). В любом случае в зал заседаний должен быть обеспечен доступ представителям СМИ);

2) председатель должен полно и точно указать пункты повестки дня. Включение дополнительных пунктов после акта обнародования повестки дня допускается лишь на условиях, оговоренных в статуте муниципального совета;

3) информация о месте, времени заседаниям также о повестке дня должна быть заблаговременно доведена до сведения всех заинтересованных лиц, прежде всего депутатов. Формой оповещения может служить стандартный акт управления, например, распоряжение председателя совета, скрепленное соответствующей подписью, печатью и исходящей датой. При этом в качестве масштаба заблаговременности (т.е. временного интервала между датой оповещения и датой заседания) принимается промежуток времени необходимый для того, чтобы наиболее отдаленно проживающие члены совета по получении известия о предстоящем заседании могли должным образом к нему приготовиться, а именно изучить повестку дня и выработать собственную позицию по ее пунктам;

4) заседание проводится лишь при наличии кворума (=закрепленного в статуте количества членов совета, необходимого для принятия действительных решений);

5) только те решения совета обладают юридической силой, которые

соответствуют условиям (1),(2),(3),(4);

Среди функций муниципального совета основными являются: (Квотирование бюджета, определение ставки местных налогов; помимо этого муниципальный совет дает согласие на заключение договоров займа между соответствующим муниципалитетом и кредитными учреждениями,

1) контролирует текущие расходы местной администрации;

2) создание новых и ликвидация старых муниципальных служб, определение их внутреннего устройства, функций и конкретных задач;

3) управление муниципальной собственностью;

4) определение штата муниципальных служащих;

б) решение всех вопросов, связанных с заключением любых контрактов, в которых муниципалитет является одной из сторон;

6) принятие решения об организации публичных работ, особенно в области управления пространством коммуны;

7) решение вопросов, связанных с административным регулированием вопросов местного хозяйства;

  Председатель совета

Председатель совета, если он не совмещает эти функции с должностью главы местной администрации, является по преимуществу координатором заседаний. Председатель совета выполняет две основные функции, а именно: 1созыв очередных заседаний и 2 в случаях, оговоренных в статуте назначение нерегулярных, или экстренных заседаний. Помимо этой закрепленной в статуте ("официальной") компетенции председатель муниципального совета обладает некоторыми дискреционными полномочиями, в рамках которых он фактически действует по своему усмотрению.

Прежде всего, он широко пользуется своей дискреционной властью при назначении времени, места заседания, а также при определении повестки дня. В последнем случае речь, разумеется, идет не о самовластном назначении пунктов повестки, а о полномочии председателя, во-первых, редактировать эти пункты и, во-вторых, менять их очередность вплоть до "вынужденного" переноса некоторых из них на другое заседание и т.п.

Председатель обладает значительными административными полномочиями по порядку ведения заседания. Сюда относятся:

1) право в определённых ситуациях пресекать публичное выступление любого члена совета. В пограничной ситуации данное право "уплотняется" до лишения депутата права голоса на весь период дебатов, если статутом совета не установлено иное правило;

2) право удалять из зала заседания любых "нарушителей спокойствия";

3) право предлагать перерыв в проведении заседания, включая определение продолжительности перерыва.

  Комитеты и комиссии совета

В зависимости от целей создания принято различать два типа комитетов совещательные и постановляющие. Формальное отличие между двумя типами комитетов заключается в том, что по персональному составу нет разницы между совещательными комитетами и муниципальным советом, поскольку все депутаты обязаны работать в том или ином совещательном комитете. Напротив, постановляющие комитеты, как правило, формируются из экспертов и специалистов, работающих на постоянной основе.

Совещательные комитеты могут быть органами как общей, так и специальной компетенций. В их задачи входит непосредственная подготовка работы предстоящего заседания. Прежде всего, речь идет об информационном обеспечении пунктов повестки дня, т.е. сопровождение этих пунктов комментариями, дополнениями, статистическими данными и т.п. К началу заседания задачи совещательного комитета в рамках предстоящей повестки дня, как правило, уже исчерпаны.

Иное дело постановляющие комитеты. Во-первых, постановляющие комитеты могут самостоятельно осуществлять функцию информационного, а также экспертно-аналитического обеспечения, но могут в этой части сотрудничать и с соответствующими совещательными комитетами. Однако главная задача постановляющих комитетов заключается в том, что они на постоянной основе осуществляют руководство конкретной сферой хозяйства (например, комитет дорожного строительства) или контролируют определенное направление социально-экономической деятельности (например, комитет инвестиций).

В первом случае, можно говорить о постановляющем комитете предметной специализации, во втором - о постановляющем комитете функциональной специализации. Со стороны муниципального совета постановляющие комитеты наделяются властно-распорядительными полномочиями, но только в рамках соответствующей специализации. Муниципальный совет сохраняет свои контрольные функции в отношении постановляющих комитетов вплоть до отзыва делегированных им полномочий, если это предусмотрено уставом муниципального образования или статутом совета.

И совещательные и постановляющие комитеты решают двойную задачу. Что касается совещательных комитетов, то они, во-первых, обеспечивают информационную, экспертно-аналитическую и статистическую подготовку деятельности совета и, во-вторых, высвобождают время, необходимое членам совета для решения вопросов стратегического значения. Постановляющие комитеты к тому же (в рамках соответствующих специализаций) разгружают совет от необходимости решать оперативные и особенно рутинные вопросы.

Однако комитеты и комиссии не только решают, но и порождают проблемы. Каждое муниципальное образование должно решить вопрос о т.н. оптимальном сочетании совещательных и постановляющих комитетов. Прежде всего, чрезмерное количество любых комитетов может стать серьезным грузом для местного бюджета. Особенно обилие постановляющих комитетов фактически может привести к тому, что муниципальный совет превратится в полностью опосредованный орган, который делегировал все свои полномочия малопрозрачным олигократическим структурам. Как бы то ни было, не существует общего правила об оптимальном количестве совещательных и постановляющих муниципальных комитетов. Более того, нет общего правила и о том, какой должна быть номенклатура задач совещательных комитетов и какой должна быть номенклатура задач постановляющих комитетов.

Далее, возникает проблема оптимального соотношения постановляющих комитетов предметной специализации и постановляющих комитетов функциональной специализации. Первый вид постановляющих комитетов обеспечивает более адресное управление, а второй – позволяет решать вопросы стратегического планирования. Тем не менее, принято считать, что существуют такие постановляющие комитеты без которых немыслима деятельность ни одного муниципалитета (например, комитет финансового контроля и т.п.)

  Местная администрация Глава местной администрации (мэр, бургомистр)

Среди компетенции главы местной администрации следует различать, по крайней мере, три группы полномочий:

1) полномочия полицейского характера осуществляемые в целях поддержания порядка, общественной морали, общественного спокойствия и безопасности;

2) полномочия административного характера связанные с осуществлением общего руководства муниципальными службами, учреждениями и предприятиями, включая кадровые и дисциплинарные полномочия в отношении всех категорий сотрудников указанных служб учреждений и предприятий;

3) разнообразные полномочия, связанные с исполнением решений муниципального совета. Эта наиболее эластичная группа полномочий в принципе не поддается исчерпывающему перечислению. Именно данные полномочия объективно перерастают в т.н. дискреционные (т.е. непрозрачные для контроля) полномочия. Сюда в частности относятся:

3.1 управление муниципальной собственностью;

3.2 управление доходами (сохранение и преумножение доходов);

3.3 управление расходами (в каждом конкретном случае именно глава местной администрации отдаёт распоряжения бухгалтерии о выдаче денег);

3.4 надзор за деятельностью муниципальных учреждений;

3.5 подготовка проекта местного бюджета;

Наконец, в рамках тех систем местного управления, где институт председателя муниципального совета и институт главы местной администрации скреплены персональной унией, к полномочиям мэра (бургомистра) добавляется еще одна группа полномочий, в частности, отлагательное вето на решения совета; право альтернативного делегирования задач либо комитетам и комиссиям совета, либо департаментам и службам муниципалитета, т.е., в конечном итоге, сотрудникам административного аппарата.

 

Местная администрация как корпорация ("городское правительство")

"Городское правительство", или муниципалитет в узком смысле имеет ряд существенных особенностей. Выше уже отмечалось, что данный орган в отличие от совета коммуны и мэра обычно не обладает самостоятельным коммунально-конституционным статусом. Все сотрудники мэра, включая его непосредственных заместителей не имеют собственных полномочий. Они выполняют лишь те задачи, которые им делегирует мэр. Соответственно, муниципальный совет (как коллегиальный орган общей компетенции) может делегировать полномочия только мэру, а не тем или иным сотрудникам муниципалитета (как бы минуя мэра) 28.с.79. Тем не менее, ближайшее окружение мэра представляет собой особую и явно привилегированную категорию муниципальных сотрудников, которые - хотя и в разной степени - могут удерживать за собой рычаги дискреционной власти. С другой стороны члены муниципалитета в любой момент могут быть лишены мэром их прежних функций. При этом мэр руководствуется, как правило, соображениями целесообразности. Таким образом, в отношении своих ближайших сотрудников мэр осуществляет власть, во многом аналогичную власти главы дуалистической монархии в отношении кабинета министров: он довольствуется их услугами до тех пор, пока они "ведут себя хорошо".

  1.9 Предметы ведения местного самоуправления

По формальному признаку предметы ведения местного самоуправления принято подразделять на две группы:

1) вопросы местного значения, т.е. функции, осуществление которых целиком и полностью входит в компетенцию муниципальных образований;

2) делегированные полномочия, т.е. государственные функции, осуществление которых дает наиболее оптимальный результат как раз на муниципальном уровне управления;

Так, немецкая исследовательница Кристиана Маис следующим образом анализирует проблему соотношения двух групп муниципальных обязанностей:

"Даже если при увеличении обязанностей и (соответствующем) возрастании расходов общин увеличиваются их доходы (будь-то в рамках коммунальной финансовой компенсации, будь-то в рамках целевых государственных дотаций), данное увеличение доходов часто не компенсирует возрастание действительного финансового бремени. В результате общины либо должны соглашаться на возрастание своей задолженности(ввиду необходимости новых займов - С.К.)...либо должны использовать те доходы, которые в иных условиях предназначались бы для решения задач самоуправления (в собственном смысле - С.К.)" 42.С.9.

Итак, проблему соотношения двух групп полномочий местных сообществ можно сформулировать следующим образом: как определить ту грань, по преодолению которой возрастание делегированных полномочий превращается в угрозу для самого принципа местного самоуправления?

Ясно, что между двумя группами полномочий не может быть четкой, раз и навсегда заданной границы. Однако, очевидно, что существует некоторое ядро собственных полномочий муниципальных образований, которое ни при каких обстоятельствах не может быть ограничено делегированными государственными полномочиями. К такому ядру относится, например, социально-экономическая функция муниципалитетов. Следующий аспект проблемы касается структуры самих делегированных полномочий. Такие полномочия в России, как и в Германии, могут быть двух видов:

1) федеральные государственные полномочия и

2) федеративные государственные полномочия.

В указанном смысле проблема сводится к следующему: Имеет ли право федеральный центр единолично, т.е. без согласования с соответствующим субъектом федерации, наделять муниципальные образования дополнительными полномочиями?3десь не подлежит сомнению лишь то, что субъект федерации не может предоставлять дополнительные полномочия своим муниципальным образованиям вопреки федеральному законодательству. Однако дискуссионной остается прерогатива федерального центра делегировать выполнение федеральных функций на муниципальный уровень. Как справедливо отмечает Кристиана Майс, проблема здесь носит не только конституционно-правовой, но и финансово-правовой характер, поскольку федеральный центр при делегировании полномочий склонен одновременно экономить свои федеральные средства. Следовательно, федеральная "компенсация" часто оставляет муниципальные образования "в минусе".

По материальному признаку предметы ведения местных сообществ (как собственно "муниципальные", так и делегированные полномочия) принято подразделять на два больших класса:

1)функции регулирования (= либеральные функции) и

2)функции распределения (= социальные функции)

Следует сразу отметить, что строгое разграничение этих функций возможно лишь на идеологическом или организационно-правовом уровне. В последнем случае между комитетами и комиссиями совета или департаментами муниципалитета наблюдается своеобразное "разделение труда": одни из них обеспечивают по возможности оптимальный режим свободы предпринимательства, ассоциаций и т.п., а другие призваны поддерживать определенный минимум социальной справедливости. Как правило, между "регулирующими" и "социальными" подразделениями совета или муниципалитета всегда остается пространство для т.н. позитивного конфликта .В зависимости от экономической конъюнктуры или расстановки политических сил на местном уровне происходит постоянное "качание маятника" между режимом "оптимальной (экономической) свободы" и режимом "детально регламентированной (социальной) справедливости".

Как бы то ни было, в реальной действительности трудно провести четкую грань между функциями регулирующего и социального характера. Так, цифра 8 п.2 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(1995 г.) в качестве одного из предметов ведения местных сообществ устанавливает" охрану общественного порядка; организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью". Данная функция, на первый взгляд, полностью носит регулирующий характер. Она призвана обеспечить достаточно надёжное поле для реализации всего спектра либеральных свобод. Как бы то ни было, здесь не обозначены никакие собственно распределительные полномочия.

Однако, охрану общественного порядка можно понимать и в контексте распределения услуг по охране общественного порядка. Например, такие услуги и, следовательно, силы правоохранительных органов можно сосредоточить в деловом центре города или т.н. богатых кварталах, (тогда речь будет идти о специализированных и адресных услугах для определённого социального контингента). Другими словами, речь будет идти о смешанной функции как регулирующего, так и социального характера.

С другой стороны, напротив, можно направить силы правоохранительных органов на подавление социальных источников преступности (притоны наркоманов, нейтрализацию подростковых банд в т.н. маргинальных районах). В этом случае, указанная функция будет приобретать не столько регулирующую, сколько социальную природу.

Другой пример: согласно цифре 22 п.2 ст.6 рассматриваемого закона к предметам ведения местных сообществ относится "создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании". Разумеется, данную функцию можно интерпретировать исключительно в терминах регулирования жизнедеятельности муниципального образования. Следовательно, и муниципалитет, совет должны воздерживаться от культурной политики в материальном смысле, т. е. должны лишь предоставить "режим равноправия" для любых представителей любой культуры. Ясно, что такой формально-юридический подход очень скоро обеспечит преобладание в "культурном пространстве" муниципального образования только коммерческого направления т.е. фактически того. что принято называть псевдокультурой.

Таким образом, при осуществлении любой функции очень важно соблюдать определенный баланс (необязательно паритет) между регулирующим и социальным аспектами муниципального управления. Забвение принципа оптимальной свободы каждого жителя муниципального образования в конечном итоге приводит и к нарушению принципа социальной справедливости. Напротив, исключительный акцент на принципе индивидуальной свободы неизбежно ставит под угрозу само выживание муниципального образования, т.е. приводит к торжеству произвола во всех сферах жизнедеятельности.

  1.10 Социально-экономическая функция местных сообществ

Как уже отмечалось. в ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"(1995) без какой-либо логической последовательности перечислены т.н. предметы ведения местного самоуправления. При этом в п.4 указанной статьи закреплено следующее полномочие: "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования". Речь, безусловно, идет о важнейшей функции местной власти. Более того, ОМСУ как власть, наиболее приближенная к простым гражданам, не может делегировать эту функцию на более высокий уровень. В этом смысле, следует согласиться с тем, что политический деятель муниципального уровня является, прежде всего, хозяйственником и лишь затем политиком.

К сожалению, обстоятельства принятия основополагающих муниципально-правовых актов в РФ обусловили их чрезмерную политизацию. В результате учредительно-правовые аспекты местной власти, как-то: местные выборы, референдум т.н. гарантии местного самоуправления, а также ответственность местных должностных лиц, в какой-то степени, затемняют raison d’etre местного самоуправления. Однако оправдание МСУ заключается не столько в праве участия граждан в местных референдумах, сколько в действительной возможности данного уровня власти удовлетворять фундаментальные потребности местных жителей, т.е. обеспечить некий минимальный стандарт жизнеобеспечения соответствующего сообщества.

Отсюда, особая роль местных налогов и статуса налогоплательщика на уровне местных сообществ. Ведь социально-экономическую функцию территориальный коллектив может осуществлять лишь в строгом соответствии с доходами местного бюджета. Иначе говоря. осуществление социально-экономической функции возможно лишь в том объеме. в котором местные налогоплательщики способны или готовы пополнять местный бюджет. Данное обстоятельство опять-таки недостаточно четко зафиксировано в основных нормативных актах, регулирующих вопросы жизнедеятельности местных коллективов.

Социально-экономическая функция территориальных коллективов начинается с

1) обеспечения безопасности лиц, а также их имущества. Исторически, например, в дореволюционной Франции, но также и в России) обеспечение внутренней безопасности считалось главнейшей задачей местных сообществ. Хотя в настоящее время полицейские функции, в основном, обеспечиваются государством, нижестоящие территориальные коллективы также субсидиарно участвуют в ее осуществлении. В России, как и во Франции для защиты общественного спокойствия и порядка мэр может и обязан принимать меры превентивного, профилактического характера. Что касается репрессивных мер, то они могут приниматься лишь по решению судебных инстанций. Отсюда, вывод: репрессивные меры как таковые не входят в компетенцию местных сообществ. Тем не менее, на практике порой трудно провести чёткую границу между профилактикой, предупреждением с одной стороны, и наказанием, или возмездием, с другой.

Помимо собственно полицейских задач функция обеспечения безопасности включает в себя заботу о противопожарной безопасности. Защита местного населения от пожаров и природных катастроф также традиционно входит в первичные полномочия территориальных коллективов. В больших городах противопожарная безопасность осуществляется на профессиональной основе. Однако в малых населенных пунктах в помощь профессиональным государственным подразделениям могут использоваться добровольные пожарные дружины.

2) Социально-экономическая функция включает в себя в качестве одного из главных элементов планирование, или оформление пространства. В современную эпоху она приобрела универсальный характер. Даже если речь идет о сельской местности, реализация этой подфункции предполагает планомерную урбанизацию соответствующей территории.

3) Первичной задачей всякой публичной власти, включая и местное самоуправление, является также обеспечение экономического равновесия. При этом однако следует учитывать. что местные экономические программы не должны противоречить ни региональным, ни федеральным программам. Муниципальная экономическая политика должна быть направлена на создание режима наибольшего благоприятствования для промышленных, финансовых и коммерческих компаний, расположенных на соответствующей территории. Более того, улучшение экономических условий для уже действующих предприятий должно способствовать привлечению в данную местность новых компаний и фирм. Для создания режима наибольшего благоприятствования местные коллективы обладают широким наборов средств как прямого, так и косвенного действия.

К мерам прямой поддержки можно отнести

3.1 адресные субвенции и субсидии отдельным предприятиям. Тем не менее, данную меру нельзя считать чисто экономической. Ведь без политического контроля за ходом адресной поддержки предприятий субвенция легко вырождается в механизм коррупции и казнокрадства. Далее, к мерам прямой поддержки можно отнести

3.2 дотированные из бюджета льготные продажи или предоставление в аренду участков муниципальной земли, а также предоставление кредитов фирмам для промышленного строительства и т.п.

К мерам косвенной поддержки предприятий можно отнести ускоренное развитие инфраструктуры, например, программу телефонизации района, развитие сети муниципальных дорог, соответствующее городское планирование, например, создание бизнес-центра с мощной компьютерной базой и т.п.

Важной экономической подфункцией территориальных коллективов следует считать экономическую секторальную политику. Данная политика направлена на то, чтобы обеспечить равномерное развитие местного коллектива иили предотвратить диспропорции в местном хозяйстве. Для сельских территориальных коллективов при этом речь идет о необходимости форсированного развития промышленного сектора, который, в свою очередь. должен помогать развитию сельского хозяйства, рыбоводства, лесного хозяйства и т.п.

Следующей важной экономической подфункцией является "муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения" (п. 15 ст.6 Ф3),без которой невозможна реализация любых экономических программ. В рамках этой подфункции местные сообщества обязаны поддерживать муниципальные дороги в пригодном для эксплуатации состоянии, а также расширять сеть муниципальных дорог. Проблема здесь заключается в необходимости учитывать (иногда трудно совместимые) интересы различных групп пользователей, а именно: транзитников, пешеходов, велосипедистов, граждан, дома которых расположены вдоль магистрали и т.п. Как бы то ни было, муниципальное дорожное строительство не сводится только к строительству и ремонту, но также неизбежно включает в себя образовательные программы, прежде всего повышение т.н. транспортной грамотности населения. Более того, дорожная и транспортная политика местных сообществ ввиду все возрастающей плотности транспортных потоков должна быть направлена и на борьбу с шумом.

Поддержка и развитие инфраструктуры, как видим, является необходимой составной частью комплексного социально-экономического развития местного сообщества. Среди элементов инфраструктуры, куда входят вопросы энерго-, водо-, тепло-, газоснабжения, трудно отдать предпочтение приоритетному развитию какой-то отдельной отрасли инфраструктуры. Как бы то ни было, для нормального функционирования местного хозяйства необходимо более или менее пропорциональное развитие всех элементов инфраструктуры.

В свою очередь, развитие инфраструктуры так или иначе затрагивает вопросы экологии. Несмотря на то, что экологические проблемы не могут адекватно решаться лишь на местном уровне, муниципальное право представляет собой естественную сферу реализации эколого-правовых норм. Защита окружающей среды на местном уровне отчасти совпадает и с местными программами защиты здоровья граждан.

Наконец, комплексное социально-экономическое развитие местных коллективов по определению предполагает и активную социальную политику органов местной власти. Здесь, разумеется, наиболее рельефно представлены интересы двух возрастных групп: пенсионеров, с одной стороны, и подростков, с другой. Следует подчеркнуть, что при неадекватной социальной политике маргинализация общества начинается именно среди этих групп населения.

Отсюда, социальная политика на муниципальном уровне предполагает, по крайней мере, наличие сразу двух программ, а именно программы социальной поддержки пенсионеров, с одной стороны, и подростков, с другой. Во-вторых, данные программы должны носить по преимуществу адресный характер. Формальное сходство между этими программами заключается в том, что обе они призваны повысить, так сказать, социальное самочувствие как пенсионеров, так и подростков. В известной степени речь идет о социализации т.н. свободного времени у тех и других. Однако способы этой социализации в том и другом случае отличаются. что и объясняет необходимость наличия на муниципальном уровне не одной, а сразу двух программ. Более того, программа социальной поддержки молодежи помимо образовательных аспектов должна носить и характер ресоциализации т.н. трудных подростков. Если для молодежи программа социальной поддержки должна предусматривать приоритетное развитие спортивной и зрелищной инфраструктуры сообщества, то для пенсионеров аналогичная программа, по понятным причинам, должна больше учитывать медицинские аспекты.

Наконец, приоритетным направлением комплексного социально-экономического развития местных сообществ является развитие информационных технологий. Следует учитывать, что в обозримом будущем значение классических элементов инфраструктуры (как-то дорожно-транспортная сеть и т.п.) будет снижаться в пользу развития телекоммуникаций, компьютерной базы местных коллективов и т.п. Отсюда, появляется шанс для т.н. отсталых регионов при помощи приоритетного развития информационных сетей преодолеть социально-экономическое отставание по отношению к более развитым регионам.

  1.11 Понятие и институт муниципальной собственности

Муниципальную собственность необходимо отличать от государственной собственности, с одной стороны, и частной собственности, с другой. На уровне федерального законодательства собственно нормативные определения муниципальной собственности отсутствуют. Например, в п.1 ст.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" муниципальная собственность "определяется" следующим образом: "Муниципальная собственность - собственность муниципального образования". Со времен Платона такие "определения" называют тавтологией. Более содержательным является п.1 ст.29 рассматриваемого закона, который гласит:

"В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов МСУ, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество"

С точки зрения логики п.1 ст.29 в какой-то степени указывает на объем понятия муниципальной собственности, но не раскрывает значение, или смысл данного института муниципального права. Можно сколь угодно долго перечислять объекты, являющиеся или могущие стать муниципальной собственностью, но от этого мы вряд ли приблизимся к пониманию того, что такое муниципальное собственность "в себе и для себя", в чем содержится ее смысл, цель и функция. Ответа на эти вопросы мы тщетно будем искать в нормативных актах федерального уровня.

Не лучше обстоит дело с раскрытием смысла института муниципальной собственности и в нормативных актах субъектов федерации. В качестве примера можно привести ст.75 Областного Закона "О местном самоуправлении в Воронежской области" от 28 декабря 1994 г.: "(п.1) Муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей - территории.(п.2) В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных единиц находятся имущество органов МСУ, средства местного бюджета, местных внебюджетных ал валютного фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, необходимые для обеспечения коммунального обслуживания населения и находящиеся на соответствующей территории, за исключением случаев, предусмотренных законодательством..."

Вероятно, единственным положительным элементом данной нормы закона Воронежской области является упоминание о "других объектах, необходимых для обеспечения коммунального обслуживания населения", что позволяет косвенно судить об одной из важнейших функций муниципальной собственности (речь идёт, следовательно, о служебной функции). Во всём остальном, данная норма следует в русле ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Иначе говоря, она, скорее, затемняет, чем проясняет смысл муниципальной собственности.

В самом деле, с одной стороны, указанная норма отождествляет муниципальную собственность района с т.н. имуществом органов МСУ, а, с другой, вовсе же разграничивает эти понятия. При этом возникает "смутная уверенность" в том, что воронежский законодатель вслед за федеральным рассматривает имущество органов МСУ в качестве института, хотя и производного, но все же относительно независимого от института муниципальное собственности вообще. Учитывая, что аналогичным образом можно толпковатьп.2 ст.45 Областного Закона "О местном самоуправлении в Вологодской области"; А также п. (б) ст. 11 Областного Закона "О местном самоуправлении в Свердловской области" и т.п., речь идет об общероссийской тенденции нормативно различать институт муниципальной собственности, с одной стороны, и институт имущества органов МСУ, с другой. При этом возникает всё та же "смутная уверенность", что данное различие необходимо лишь для того, чтобы впоследствии иметь возможность "переподчинить" институт муниципальной собственности "институту" собственности органов МСУ. Другими словами, речь идёт о тенденции посредством известной софистической уловки представить "целое" (= институт муниципальной собственности) в качестве "составляющей" его же "части" (= имущества органов МСУ). В результате любой объект муниципальной собственности "в конечном итоге" становится "имуществом МСУ".

Формально-юридические определения муниципальной собственности могут бытъ и негативными. Они могут определять муниципальную собственность лишь с внешней стороны, т.е. указывать лишь на то, что муниципальной собственностью НЕ является. Для примера можно привести ст.25 Устава гор. Москвы (1995 г.):

(п.1)"В собственности города Москвы (государственной и городской муниципальной) находится все имущество, не являющееся частной собственностью РФ или других определенных законом собственников, в том числе земельные участки и природные объекты в границах города Москвы.

(п.2) В собственности города Москвы в соответствии с законодательством РФ может находиться имущество за пределами территории Москвы".

Рассмотренные определения малоудовлетворительны, поскольку они не учитывают важные содержательные моменты. Дело в том, что как институт публичного права муниципальная собственность представляет собой определенную совокупность т.н. публичных объектов (нем. offentliche Sachen; фр. le domain public communal). К сожалению, институт публичных объектов до сих пор не разработан ни в административном, ни тем более, в муниципальном праве России. Однако речь идет об общеизвестных вещах: прежде всего о пресловутом имуществе ОМСУ. Сюда, в первую очередь, входит движимое и -недвижимое имущество, необходимое для обеспечения управленческой деятельности, а именно помещения, офисная техника и материалы, автотранспортные средства и т.п.

В то же время, институт публичных объектов не исчерпывается только объектами, находящимися на балансе органов управления. Более того, в рамках института публичных объектов данная категория не является главной. Более важное значение имеют действительно универсальные объекты. Их можно определить как объекты общего пользования (ООП). Сюда относятся, прежде всего, объекты, которыми так или иначе ежедневно пользуются практически все люди - не только управленцы - (например, автомагистрали железные дороги, подземные коммуникации, телекоммуникации, инфраструктура городского хозяйства и т.п.). Далее, сюда входят также и объекты, которыми хотя бы однажды пользуется практически каждый человек (например, библиотеки, больницы, кладбища, наконец).

Что же, в самом деле, объединяет столь несовместные ООП, как, скажем, детский сад или школа с одной стороны, и т.н. ритуальное учреждение, как кладбище, с другой? Или что общего между персональным автомобилем чиновника и очистным сооружением городского микрорайона? Дело в том, что всем публичным объектам государственная власть предписывает одну и ту же функцию, а именно: универсальную служебную функцию. Другими словам, любой публичный объект должен служить общему благу, либо косвенно (например, в случае с использованием персонального автомобиля чиновником), либо непосредственно (на примере, скажем, очистного сооружения).Отсюда, пользование и управление публичными объектами подлежит особому административно-правовому режиму. Таким образом, среди публичных объектов мы можем различить два больших класса:

1) объекты управленческого назначения (ОУН), которые необходимы для функционирования системы государственной и муниципальной власти. Непосредственная задача использования данных объектов заключается в обеспечении должного уровня управления. Однако, в конечном счете, эта ближайшая задача, в свою очередь? должна обеспечить реализацию определенного общего интереса. Специфика ОУН заключается в том, что косвенная цель их применения (= общее благо) является ведущей по отношению к непосредственным задачам их использования.

2) объекты общего пользования (ООП) отличаются от ОУН тем, что непосредственно обеспечивают осуществление того или иного всеобщего интереса. Очистные сооружения, система газо-, тепло-, электроснабжения нужны всем. Другими словами, это такие объекты, в поддержании функционирования которых заинтересован каждый человек.

Следует отметить, что к понятию "публичный объект" нельзя подходить с позиций вещного права. Иначе говоря, публичный объект не является вещью в смысле частного права и - по определению - быть не может. Вещь в смысле частного права это всегда res, т.е. нечто реально осязаемое. По контрасту, публичными объектами могут быть, например, воздушное пространство, причем, к примеру, не только над государственным предприятием, но, скажем, и под высоковольтной электролинией. Другим примером является электрический ток, который является самостоятельным публичным объектом, относительно независимым от своего субстрата т.е. соответствующей линии электропередачи.

Рассмотрим теперь, как соотносятся понятие "публичные объекты",с одной стороны, и понятие "муниципальная собственность", с другой, прежде всего, следует сопоставить объекты управленческого назначения(=ОУН) и т.н.имущество органов МСУ. Нетрудно увидеть, что между двумя этими институтами существует много общего. Более того, возникает смутная уверенность, что речь идет фактически об одном и том же институте. Тем не менее, расплывчатость понятия "имущество ОМСУ" фактически оставляет лазейки для включения в него и тех объектов, которые в нашей классификации называются "объекты общего пользования" (=ООП).

Как бы то ни было, в отношении ОУН, прежде всего, следует решить проблему собственника. Ясно, что государственное учреждение не обладает правом собственности в отношении имущества, находящегося на его балансе. Как известно, собственность можно рассматривать в качестве юридической и экономической категории. Юридический институт собственности представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих "меры дозволенного поведения управомоченного лица (собственника) по владению, пользованию и распоряжению имуществом.77.с.211.

Что касается собственности как субъективного права то отечественная доктрина определяет ее следующим образом: "Это - право конкретных субъектов (отдельных лиц или коллектива) использовать определенные имущественные объекты своей властью и в своем интересе на основе и в пределах установленного в государстве правопорядка"7.с.211. Фактически субъективное право собственности представляет собой, так сказать, кумулятивное право, поскольку право собственности суммируется из трех взаимосвязанных прав, а именно: права владения, права пользования и права распоряжения имуществом.

Ясно, что административные учреждения как государственного, так и муниципального уровня в отношении имущества, находящегося на их балансе, не могут обладать тремя этими правами в совокупности. Можно утверждать, что в отношении указанных объектов административные учреждения любого уровня обладают лишь одним бесспорным правом, т.е. правом владения. Под правом владения принято понимать законодательно установленную возможность фактического обладания вещью, удержания ее в собственном обладании. Понятно, что никто кроме соответствующего административного органа не может по закону обладать вверенным ему имуществом.

Однако, что касается права пользования, то оно является более дифференцированным и состоит не только из права пользования в собственном смысле, но и права эксплуатации, т.е. извлечения из вещи полезных свойств и получения из нее плодов и доходов. Здесь уже нельзя утверждать, что в отношении любого объекта, находящегося на балансе административного учреждения, последнее обладает абсолютным правом пользования. Например, персональный автомобиль по необходимости подлежит режиму, т.е. использованию согласно предназначению. Однако вряд ли этот же автомобиль столь же бесспорно подлежит и jus fruendi,т.е., скажем, режиму эксплуатации в качестве такси.

Наконец, еще более дискуссионным является право распоряжения административного органа в отношении вверенного имущества. Как известно, под правом распоряжения принято понимать "предоставленную собственнику возможность по своему усмотрению совершать действия, юридически определяющие судьбу имущества, т.е. продавать его сдавать внаем, закладывать и т.п. (курсив мой - С.К.) 77.с.212. Как бы то ни было, право распоряжения включает в себя и право уничтожения вещи, которым административное учреждение вряд ли бесспорно обладает в отношении какого-либо объекта, находящегося на его балансе.

Более того, публичные объекты как раз тем и отличаются от имущества, подлежащего режиму частного права, право уничтожения в отношении первых, как правило, недопустим не только со стороны фактического владельца, т.е. административного учреждения, но и со стороны всего сообщества (например, коммуны). Исключением являются особые обстоятельства, когда дальнейшее использование данного объекта явным образом противоречит общественным интересам (например, дальнейшая эксплуатация обветшалого деревянного здания муниципалитета).

Итак, что касается объектов управленческого назначения (ОУН), т.е., как правило, имущества органов МСУ можно сделать следующий предварительный вывод: речь идет об одном и том же классе публичных объектов, в отношении которых учреждения государственного и муниципального управления осуществляют правомочия своей властью но не в своих интересах. Указанные органы управления обладают ограниченным правом пользования но, как правило, лишены права, извлечения доходов, те. Эксплуатации.

Наконец, административные органы, как правило, не обладают правом распоряжения в отношении указанных объектов. Прежде всего, они лишены права осуществлять юридические сделки по отчуждению данного вида имущества. Они также не вправе без соответствующей законодательной базы (т.е. лишь в силу акта управления) передавать это имущество на баланс других учреждений или лиц.

Анализ другого класса публичных объектов, а именно объектов общего пользования (ООП) уместно начать с анализа основных положений философии собственности Пьера Жозефа Прудона(1809-1865):

"Римское право определяет собственность, как право употреблять вещь и злоупотреблять ею, насколько это допускает смысл права. Были попытки оправдать слово "злоупотреблять"; говорилось, что оно обозначает не бессмысленное и безнравственное злоупотребление, но только абсолютную власть. Это пустое отличие, выдуманное для того, чтобы освятить собственность, но неспособное остановить безумие наслаждений, которого оно не может, ни предупредить, ни уничтожить. Собственник волен оставить свои плоды гнить на дереве, сеять на полях соль, выдаивать коров на землю, превращать виноградник в пустырь, сделать из огорода парк. Можно это назвать злоупотреблением или нет? Поскольку дело касается собственности, употребление и злоупотребление неизбежно сливаются'718.с.34

И далее: "Ст.544 Кодекса Наполеона гласит: "Собственность есть право пользоваться и располагать вещами абсолютнейшим образом с тем, однако, чтобы этим правом не пользовались вопреки законам"... Что же касается ограничения, внесенного в кодекс"... с тем, однако, чтобы этим правом не пользовались вопреки законам", то оно имеет целью не ограничить собственность, но воспрепятствовать одному собственнику мешать другому Оно подтверждает принцип, но не ограничивает его.718.с.34-35.

Можно спорить с Прудоном по поводу того, что среднестатистический собственник действительно оставляет плоды гнить на дереве, но трудно возразить, что при определенных обстоятельствах всякий собственник волен это сделать. При этом мотивы такого поступка не обязательно будут иметь экономический характер. Подобное отношение к плодам собственности может быть продиктовано и нравственной ущербностью или спецификой индивидуальной психологии собственника.

Для философии собственности Прудона характерно противопоставление свободы, равенства, безопасности, с одной стороны, и собственности, с другой: "Декларация прав поместила собственность в числе естественных и неотчуждаемых прав человека, каковых всего-навсего четыре: свобода, равенство, собственность и безопасность какого метода придерживались законодатели 1793 года, указывая именно эти права? Никакого. Они устанавливали принципы так же, как спорили о суверенности и законах с общей точки зрения и согласно своим собственным взглядам; они все делали ощупью или по вдохновению.

Если верить Тульедо "абсолютные права могут быть сведены к трем: безопасности, свободе, собственности". Реннский профессор исключил равенство, почему? Потому ли, что оно заключается уже в свободе, или потому, что собственность его не переносит?

Между тем если сравнивать между собой эти три или четыре права, то окажется, что собственность совсем не похожа на остальные; что для большинства граждан она существует только в возможности и как способность потенциальная и неиспользуемая, что для тех, которые обладают ею. Она подвержена различным превращениям и видоизменениям, противоречащим понятию естественного права...718.с.36

Как полагает Прудон буржуазное общество вопреки декларированию священного и неприкосновенного характера собственности не способно это право обеспечить, поскольку собственность противоречит и свободе, и безопасности, и равенству.

"Оказывается, мы далеки от абсолютной и неприкосновенной собственности. Бедный и богатый постоянно не доверяют друг другу и воюют между собой. Из-за чего они воюют? Из-за собственности. Итак, необходимым коррелятом собственности является война из-за собственности. Свобода и безопасность богатого не страдают от свободы и безопасности бедного, наоборот, они могут друг друга взаимно укреплять и поддерживать; между тем как право собственности первого постоянно требует защиты от инстинкта собственности второго."18.с.38-39.

Какую же альтернативу предлагает Прудон? Вот его решение проблемы: "Собственность... есть право, существующее вне общества; ибо очевидно, что если бы имущество каждого было общественным имуществом (курсив мой - С.К.),то условия были бы равны для всех и тогда получалось бы следующее противоречие: собственность есть принадлежащее человеку право располагать самым безусловным образом общественным имуществом. Итак, вступив в союз для свободы, равенства, безопасности, мы не союзники в области собственности, и если собственность является естественным правом, то это право ...антисоциально. Собственность и общество - две вещи, безусловно, несоединимые; заставить соединиться двух собственников так же трудно, как заставить соединиться два магнита одинаковыми полюсами. Общество должно погибнуть или уничтожить собственность. У18.С.41

Последний тезис можно рассматривать и как резюме грядущего Апокалипсиса. Однако Прудон не столь пессимистичен: он лишь предлагает отказаться от понятия собственности как абсолютного права в пользу понятия владения как относительного права. Ход рассуждений Прудона отличается определенным изяществом и остроумием:

"Театр, говорит Цицерон, принадлежит всем, а между тем место, которое каждый в нем занимает, называется его местом; это значит, Очевидно, что место находится в его владении, но не в его собственности. Это сравнение уничтожает собственность; более того, оно заключает в себе равенство. Могу я в театре занимать одновременно одно место в партере, второе в ложе третье на галерке? Нет, если только я не обладаю тремя телами, как Герион... Согласно Цицерону, никто не имеет право на большее, чем сколько ему нужно таково правильное толкование его знаменитой аксиомы: - "каждому то, что ему принадлежит; аксиомы, которой подчас придавали такой странный смысл. Принадлежащее каждому есть не то, чем каждый может обладать, но то, чем каждый имеет право владеть. Чем же мы имеем право владеть? Тем, что необходимо для нашего труда и что достаточно для нашего потребления".18.сАЗ

Отсюда, возвращаясь к основному классу публичных объектов, а именно: к объектам общего пользования (ООП), мы можем охарактеризовать их уже в терминах прудонизма. Данный класс публичных объектов, во-первых, оформляет политическую и правовую волю определенного сообщества и, во-вторых, представляет собой своеобразный институт абсолютной гарантии того, что определенные объекты подлежат исключительно режиму актуального владения всеми членами конкретного сообщества, но не режиму актуальной или потенциальной собственности со стороны отдельных лиц.

  1.12 Правовые формы муниципального управления

Под муниципальным управлением мы будем понимать всякую регулирующую или перераспределяющую деятельность местных органов власти в рамках осуществления их полномочий. Такая деятельность может осуществляться в трех формах: (1) в форме нормативного акта; (2)в форме волеизъявления; (3) в форме т.н. реального акта.

Рассмотрим названные формы подробнее. (1 формативные акты (устав местного сообщества; статут (= регламент) совета, указы мэра и т.п. представляют установления общего характера с неопределенным количеством адресатов. Другими словами, от государственных законодательных актов нормативные акты местных сообществ отличаются, во-первых, тем, что они действуют в рамках более обозримой территории. т.е. являются локальными актами раг ехсе Непсе.

Во-вторых, хотя устав местного сообщества иногда называют "местной конституцией", это далеко не суверенный нормативный документ, поскольку и уставы местных сообществ, и статуты местных представительных советов принимаются на основе и в силу соответствующих государственных нормативных актов. Таким образом, нормотворческая компетенция местных сообществ вторична и распространяется, как правило, лишь на т.н. вопросы местного значения. Что касается делегированных, или - что то же - государственных полномочий, то для их осуществления муниципальные образования нуждаются в специальном уполномочивающем акте. Таким актом может стать распоряжение органа исполнительной власти вышестоящего уровня управления (например, постановление губернатора).

Далее, нормативные акты местных сообществ, в принципе могут быть оспорены в судебном порядке, например, как противоречащие конституции государства или нормативным актам и распоряжениям вышестоящего органа управления. Иначе говоря, местные нормативные акты в принципе подлежат т.н. последующему нормативному контролю. В случае признания судом такого акта не соответствующим федеральным нормативным актам или нормативным актам субъекта федерации, он теряет силу с момента вынесения судебного решения (ех пипс). В некоторых ситуациях такой нормативный акт может быть признан ничтожным, т.е. недействительным еще с момента его принятия местным советом (ех 1ипс).

Наконец в некоторых особо важных случаях принятие местного нормативного акта может быть обусловлено предварительным нормативным контролем со стороны вышестоящего контролирующего органа (например, со стороны законодательного собрания субъекта федерации). Специальное разрешение, как правило, необходимо для локальных актов, имеющих обратную силу, а также таких актов, которые предусматривают принудительный режим предоставления определенных услуг со стороны муниципальных служб (например, обязательное подключение новых предприятий к местной канализационной сети и, соответственно, запрет на создание локальных канализационных систем на территории данного предприятия). Другой пример - плата за уличное освещение, взимаемая со всех юридических и физических лиц, владения которых расположены вдоль вновь электрифицированных улиц.

2) Рассмотрим теперь следующую правовую форму реализации местного управлениям именно волеизъявления. Между нормативными актами, с одной стороны, и волеизъявлениями, с другой, нет строгой логической границы. Ведь нормативные акты тоже, в какой-то степени, являются волеизъявлениями. Однако волеизъявления в собственном смысле - это прежде всего распоряжение по конкретному (а не абстрактному) вопросу и в отношении конкретных (а не любых возможных) лиц. Волеизъявления публично-правового характера реализуются посредством (2.1) актов управления (=АкУ) и (2.2) публично-правовых договоров.

АкУ являются классической и до сих пор наиболее распространенной формой государственного и муниципального администрирования. Иначе говоря, акты управления как бы символизируют генетическое родство между полицейским правом 18 и 19 вв. и современным административным правом. Таким образом. АкУ обычно ограничивают, стесняют сферу личной свободы частных лиц в целях обеспечения определенного публичного интереса (= общественной безопасности, противопожарной безопасности и т.п.) Более того, несмотря на то, что идеология современного демократического государства сильно отличается от идеологии полицейского государства, значение АкУ постоянно возрастает, поскольку возрастает подверженность людей опасным техногенным воздействиям.

Рассмотрим теперь подробнее понятие "акт управления", поскольку данное понятие является центральным в развитых правовых системах и должно стать центральным и в отечественном административном и муниципальном праве. Сначала определение: Акт управления - это любое распоряжение или решение властно-распорядительного органа, которое направлено на урегулирование отдельного случая или ситуации, возникающих в области публичного права.

АкУ характеризуется, по крайней мере, двумя моментами: (1) предметом АкУ всегда является конкретный случай и, следовательно, (2) АкУ всегда имеет конкретного адресата. Эта особенность хорошо выражена в классической дефиниции Отто Майера (одного из основателей современного административного права Германии): «АкУ - это властное установление органа управления по поводу единичного случая в адрес (конкретного) подданного о том. КАК ему следует поступать в соответствии с (объективным) правопорядком"29.с.93.Если законы и другие нормативные акты регулируют права и обязанности граждан абстракта и в отношении неопределенного количества лиц, то АкУ всегда действует конкретно и адресно. Он всегда создает предельную ясность и направлен обычно на окончательное урегулирование индивидуальной ситуации(например, распоряжение местного органа управления ликвидировать голубятню, расположенную в непосредственной близости от квартиры, владелец которой страдает хронической астмой).

2) АкУ вседа направлен за пределы собственно административного аппарата. Другими словами. АкУ регулирует правоотношения не между чиновниками (= муниципальными служащими), а между агентами отношений за пределами сферы управления. Таким образом, соответствующий орган управления обеспечивает одновременно третейское (т.е.лично незаинтересованное) и окончательное урегулирование данной ситуации.

От АкУ следует отличать: (1) обычные справки, предоставляемые гражданам в административных учреждениях, поскольку справки носят исключительно информативный характер и не порождают правовых последствий; (2) административные распоряжения, направленные на урегулирование служебных отношений, поскольку распоряжения служебного характера по определению не направлены за пределы аппарата управления. В лучшем случае такие распоряжения могут лишь подготавливать принятие того или иного АкУ; наконец, (3) от АкУ следует отличать местные уставы, статуты и другие нормативные акты, поскольку они регулируют не отдельновзятый случай, а устанавливают общие правила для неопределенного количества лиц.

Строго логическая классификация АкУ в науке до сих пор не разработана. Существует несколько классификаций, ни одна из которых не признана господствующей. Мы, к сожалению, сможем рассмотреть лишь самую общую классификацию именно по характеру нормативных средств принято различать три вида АкУ: (предписывающие АкУ; (2) регулирующие или оформительные АкУ; (3) устанавливающие, или определяющие АкУ.

Предписывающие АкУ посредством соответствующего предписания или запрета требуют от определенного адресата осуществить указанное в акте действие или, напротив, воздержаться от него. Условием реализации такого АкУ является разумность предписания или запрета в том смысле, что предписанное актом действие бездействие не должно противоречить здравому смыслу. Например, предписание гражданину Иванову А.А.не ставить свой личный автомобиль на территории школы вряд ли противоречит здравому смыслу, если гражданин Иванов А.А. не имеет никакого отношения к указанной школе.

Регулирующий, или оформительный АкУ является основой для возникновения, изменения или окончания конкретного правоотношения. В качестве примера такого АкУ можно привести приказ декана юридического факультета о зачислении кандидата юридических наук гражданина Петрова В.В. на должность доцента и т.п.

Определяющие, или устанавливающие АкУ выполняют, как правило, одну единственную функцию, а именно вносят окончательную ясность в определение правового статуса конкретного лица. В качестве примера можно привести решение муниципалитетом вопроса о том, обладает ли вынужденный переселенец Сидоров И.И. субъективным избирательным правом на местном выборах или нет.

Публично-правовой договор в отличие от АкУ является относительно новым институтом административного права. Полицейскому праву прошедших веков этот институт неизвестен. Если для реализации АкУ как правило, достаточно одного единственного волеизъявления, а именно волеизъявления властно-распорядительного органа, то для осуществления публично-правового договора необходима встреча двух волеизъявлений. При этом следует учитывать, что субъекты публичного права могут заключать между собой не только публично-правовые, но и частно-правовые договоры (например, договор купли-продажи между двумя субъектами федерации). Далее в рамках публично-правовых отношений следует различать (1) административно-правовой договор координационного характера и (2) административно-правовой договор субординационного характера.

В качестве примера координационного договора можно привести соглашение между двумя соседними районами о территориальном обмене. Напротив, договор между федерацией и ее субъектом о взаимном разграничении полномочий является субординационным, поскольку не только материальный вес волеизъявлений здесь несопоставим,но и и различен конституционный статус контрагентов договора.

З) Рассмотрим т.н. реальные акты. Их следует, прежде всего, отграничить от волеизъявлений. Так, волеизъявления как односторонние (АкУ), так и двух- и многосторонние(публично-правовые договоры) сознательно направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений, т.е.всегда порождают правовые последствия. Напротив, первичной целью реальных актов является вовсе не юридическое закрепление прав и обязанностей агентов, а достижение того или иного действительного результата. Реальные акты - это, как правило, акты физического воздействия на те или иные материальные объекты. В этом смысле, реальным актом следует признать действия милицейского наряда по оцеплению территории предстоящих киносъемок. Такие действия самодостаточны и не преследуют специально юридических целей.

При этом следует выделить (3.1.)реальные акты, имеющие характер правовых сделок (= действия властно-распорядительного органа без поручения или действия в интересах третьего лица, например, выдворение лиц без определенного места жительства с территории лечебно-оздоровительного учреждения). От реальных актов, имеющих характер правовых сделок и порождающих правовые последствия, следует отличать все (3.2)остальные реальные акты (например, устранение муниципальной дорожной службой поваленного ураганом дерева с проезжей части и т.п.). Остальные реальные акты могут косвенно порождать правовые последствия. Так, если дорожная служба, устраняя поваленное дерево с проезжей части, повредит ограду расположенного поблизости частного владения до для соответствующей муниципальной службы может возникнуть необходимость возместить причиненный ущерб.

  1.13 Стадии процесса управления

Планирование управленческой деятельности означает, прежде всего, подготовку определенных решений и действий во имя достижения поставленных целей. Таким образом, понятия "планирование", «решение" и "цель" являются рефлексивными. Другими словами, каждое их этих понятий включает в себя элементы значений двух остальных. Как видим, в приведенном определении обращают на себя внимание, по меньший мере, три момента планирования:(1) прогностический момент, т.е. мысленное предвосхищение будущей ситуации;(2) аксиологический момент, т.е. качественная оценка нынешнего состояния по сравнению с будущим; при таком сравнении определяется не только то, что необходимо сохранить впредь, но и то, что необходимо улучшить или вовсе устранить; (З) процессуальный момент, т.е. определение как номенклатуры способов и методов, так и порядок их применения в процессе осуществления намеченной цели.

Итак, планирование представляет собой не столько статическое, сколько динамическое явление. Другими словами, планирование - это цепь событий, следующих друг за другом в заранее определенной последовательности. При этом, на каждом из этапов данного процесса принимаются необходимые решения. Как видим, в отличие от статического понимания планирования как разового акта, за которым следует единственно возможное решение, планирование как динамический процесс неизбежно включает в себя целую цепь т.н. промежуточных решений, каждое из которых хотя и является завершающим для данного этапа, но в то же время предваряет следующий этап планирования. На всяком этапе планирования неизбежно возникает необходимость принимать решение в пользу определенной альтернативы и, соответственно, отказываться, от иных возможных вариантов действий. Итак, умение планировать неизбежно предполагает умение принимать решения уже в процессе планирования.

Отсюда понятна неразрывная связь между понятиями "планирование одной стороны, и "решение", с другой. Решением принято называть сознательный выбор между различными, часто "конкурирующими" вариантами действий. Иначе говоря, планирующий орган (как правило, руководитель) должен уметь выбирать, по крайней мере, между двумя потенциальными и взаимоисключающими альтернативами. Речь при этом идет о рациональной не "интуитивной" способности. Предпочтение определенной альтернативы можно считать рациональным, когда оно основано на предварительном рассмотрении всех доступных альтернатив в плане скорейшего или наилучшего осуществления поставленной цели.

Классификация планирующей деятельности возможна на различных основаниях. В специальной литературе для классификации планирующей деятельности используются самые разные критерии. Так, по предметному или функциональному признаку различают, например, региональное планирование, транспортное планирование, планирование в области коммуникаций, планирование в области начального и среднего образования, планирование в области высшего образования, планирование в области здравоохранения, планирование социальной сферы и т.п.

С другой стороны, поскольку планирование по определению предполагает достижение некоторой цели в будущем, то возможна и классификация планирующей деятельности и в зависимости от временного периода, на который оно направлено. Здесь принято различать три вида планирования:

1) краткосрочное, или оперативное (до одного года);

2) среднесрочное, или тактическое планирование (от одного года до пяти лет);

3) долгосрочное, или стратегическое планирование (от пяти до пятнадцати лет и более).

Следует подчеркнуть тенденцию планирующей деятельности к беспрерывности. Особенно рельефно данная тенденция проявляется при тактическом и - тем более - стратегическом планировании. Более того, даже оперативное планирование неизбежно включает в себя (1 планирование в узком смысле; (2) принятие решения; (3) исполнение данного решения, а также (4) контроль и оценка достигнутого результата. Итак, в сфере управления, "планирование" следует понимать, прежде всего, как динамический процесс. Такой процесс начинается задолго до планирования в узком, статическом смысле, в рамках которого планирование представляет собой однократный акт рационального оформления цели.

Планирование в динамическом понимании в тенденции беспредельно. Особенно в области стратегического планирования рассматриваемый динамический процесс имеет тендецию к беспрерывности, поскольку всякая стратегическая цель, конкретизируясь, неизбежно отдаляется и как бы опосредует себя все новыми и новыми промежуточными целями.

В специальной литературе динамический процесс планирования подразделяют на следующие основные фазы: (1) инициальная, или вводная фаза (= достаточно четкое осознание "необходимости перемен"при весьма смутном понимании путей и способов их осуществления); (2) концептуальная фаза(= рациональное формулирование проблемы); (3) фаза реализации; (4) результативная фаза (= пользование достигнутым результатом);

В этой последовательности обращает на себя внимание односторонняя неопределенность инициальной фазы. Другими словами, известно, когда эта фаза заканчивается (т.е. на стадии первых попыток рационального оформления цели), но неизвестно, когда инициальная фаза начинается.

Вторая, а именно концептуальная (собственно рациональная) фаза планирования тоже не имеет четких границ, поскольку некоторые элементы рациональной деятельности неизбежно возникают еще в процессе инициальной фазы. С другой стороны, концептуальная фаза как неизбежное уточнение плана часто продолжается и в процессе реализации по ходу т.н.окончательного оформления решения.

Третья фаза планирования, а именно фаза реализации, как уже было показано, не имеет четкой нижней границы, поскольку далеко не всегда концептуальную деятельность возможно отделить от волевых, распорядительных актов. В то же самое время распорядительный акт как таковой уже может иметь некоторый положительный эффект, т.е. его можно рассматривать и как акт четвертой (= результативной) фазы.

Наконец, завершающая стадия планирования (= фаза использования) интересна, прежде всего, той далеко нетривиальной мыслью, что планирование само по себе (еще до непосредственного исполнения поставленных целей) должно приносить пользу. Более того, речь идет не столько о пользе однократного характера, сколько о пользе долговременной.

Другая динамическая модель планирования включает в себя следующие стадии:

1) стадия формирования плана (= стадия преформации)

2) стадия утверждения плана (= стадия формации)

3) стадия осуществления плана (= стадия реализации)

4) стадия оценки результатов планирования

Данная модель в отличие от предыдущей позволяет более четко отграничить понятия "планирование в узком смысле" и "планирование в широком смысле".Так, в зависимости от поставленной задачи и имеющихся полномочий процесс планирования может быть завершен уже на стадии утверждения плана. В этом случае принято говорить о планировании в собственном, или узком значении. Следующее преимущество данной динамической модели планирования заключается в том, что она открыта для более детальной дифференциации всего процесса. Так, данный процесс можно подразделить, по крайней мере, на девять фаз:

формирование цели;

2) анализ поставленной проблемы;

3) поиск возможных альтернатив решения проблемы;

4) прогноз возможных результатов для каждой альтернативы;

5) оценка шансов и целесообразности каждой из альтернатив;

6) принятие решения в пользу конкретной альтернативы действий;

7) реализация принятого решения,

8) оперативный и последующий контроль за ходом реализации цели;

9) анализ допущенных отклонений в ходе ее реализации; Данный дифференцированный вариант динамической модели, на наш взгляд, хорощо сочетается со спецификой местного самоуправления, поскольку предполагает максимальную вовлеченность в процесс планирования самых разных субъектов, включая и рядовых граждан, и всех наличных сил и средств МСУ в ходе реализации поставленных целей.

  1.14 Правовые аспекты типологии управления   Организационные принципы управления

Функционирование любой административной структуры зависит от оптимального сочетания следующих принципов:

1.   принципа целесообразности,

2.   принципа экономичности,

3.   принципа равновесия и

4.   принципа координации

Принцип целесообразности позволяет сконцентрировать усилия всех подразделений административного учреждения на достижении единой, конфетной цели. Принцип экономичности логически следует из принципа целесообразности и означает, во-первых, необходимость единства цели, или - что то же - необходимость нейтрализации конфликта целей в рамках одного и того же учреждения. Во-вторых, данный принцип требует соблюдать определенный баланс между сметой предполагаемых затрат материальных. финансовых и гуманитарных (= людских) ресурсов с одной стороны", и степенью удовлетворительности промежуточных результатов с другой. Принцип равновесия означает необходимость своевременной и адекватной реакции учреждения на внешние сигналы и стимулы. Другими словами, всякое учреждение функционирует как открытая система, т.е. должно достаточно оперативно и слаженно реагировать на изменения окружающей среды.

Например, в условиях перехода к рыночной экономики снижается значение "генералистов" и неизбежно повышается роль "специалистов". Более того, можно предположить, что во втором эшелоне реформ будет возрастать роль "функционалистов". Это означает, что административное учреждение должно быть достаточно гибким, чтобы методы управления и кадровый состав своевременно приводить в соответствие с меняющимися условиями взаимодействия с внешней средой. Наконец, принцип координации означает, что внутренние отношения между структурными подразделениями учреждения должны строиться таким образом, чтобы минимизировать неизбежно возникающие трения. Прежде всего, это относится к блокированию т.н. дублирования полномочий разными органами, поскольку такое дублирование часто ведёт к деструктивному соперничеству. Одновременно принцип координации должен минимизировать опасность т.н. пробелов компетенции, когда ни один из органов управления не берёт на себя ответственность за исполнение какой-то определенной задачи.

Следует отметить, что рассмотренные принципы тесно связаны с вопросами типологии управления. Так, принцип целесообразности невозможно реализовать в условиях отказа от принципа единоначалия, т.е. отказа от "генералистов" на высших или критически важных уровнях управления. С другой стороны, принцип экономичности предполагает особую роль "специалистов" в принятии важных административных решений. Наконец, принцип равновесия и принцип координации предполагает важную роль "функционалистов", поскольку последние обеспечивают своеобразный мониторинг и режим обратной связи учреждения с внешним миром, а также оптимальный режим координации действий подразделений данного учреждения.

Хотя все принципы являются взаимосвязанными, это не означает, что между ними не могут возникать конфликты. Так, принцип целесообразности, например, в форме принципа социальной защиты сотрудников может вступить в противоречие с принципом экономичности, например, в форме эффективности управления. Другими словами, руководитель никогда не застрахован от трудных решений. В рамках указанного конфликта судьба одного и того же сотрудника, например, многодетной матери может быть совершенно различной. Если для руководителя первичным является принцип социальной защиты, то многодетная мать должна сохранить своё место, даже если она является весьма посредственным работником. Если же для руководителя важен принцип эффективности управления, то он должен уволить всех посредственных работников, несмотря на их личные обстоятельства.

  Типы управленцев

В работе всякого административного учреждения вообще и каждого органа управления, в частности, принято различать три основных подхода. В зависимости от характера компетенции органы управления могут подразделяться на а) генеральные, б) специальные и в) функциональные. Соответственно, среди управленцев принято различать "генералистов", "специалистов" и "функционалистов".

Следует подчеркнуть, что указанные типы управленцев не могут возникать произвольно т.е. в любое время, в любом учреждении и на любом уровне управления. Более того, исторически сложившаяся структура конкретного учреждения может благоприятствовать лишь одному из указанных типов и отторгать другой. В пограничной ситуации, например, в условиях тоталитарного государства один из указанных типов, а именно "генералист" заранее, т.е. на уровне государственной идеологии определяется как "системообразующий". По контрасту, в т.н. демократических государствах с развитой рыночной экономикой, особенно, начиная с эпохи между двумя мировыми войнами, "специалист" значительно потеснил "генералиста" во всех сферах хозяйства и управления. А в настоящее время в этих же странах уже наступает эпоха "функционалистов".

В принципе в системе местного управления все три вида административной деятельности равнозначны. Так, п.1ст.31 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"гласит:

"Органы МСУ определяют цели. условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчёты об их деятельности".Данная норма в самом общем виде определяет административные компетенции органов МСУ, но оставляет открытым вопрос о соотношении принципов субординации и координации. По умолчанию следует исходить из приоритета властно-распорядительного т.е. субординационного начала. Другое дело, что в современном муниципальном праве всё большее значение приобретает принцип координации. Именно он обеспечивает возможность рациональной экономии материальных, финансовых и кадровых ресурсов, а также обеспечивает удовлетворительную обратную связь.

"Генералист"

Как идеальный тип "генералист" сформировался в Британской Индии. Как ни парадоксально, на территорию Соединенного Королевства данный тип управленца проник лишь после того, как он вызрел в рамках колониальной администрации. Согласно канонам британского административного права "генералистом" может стать лишь претендент, имеющий классическое гуманитарное образование. Предполагалось, что знание древних языков, особенно латинского, а также юриспруденции и античной истории позволяет осуществлять т.н. стратегическое управление. Следовательно, выпускники элитарных вузов, получившие степень бакалавра или магистра в области филологических, юридических или исторических наук, обладали практически неограниченной перспективой продвижения по административной лестнице.

"Специалисты" допускались в колониальную систему управления лишь как вспомогательный кадровый состав. В колониальную эпоху они редко получали действительно важные и перспективные назначения. Другими словами, "специалисты" выполняли либо специальные поручения (например. руководили дренажными работами), либо состояли в штате постоянных экспертов при соответствующем "генералисте". В последнем случае они могли готовить решения оперативного или тактического характера, но решение как таковое всегда принимал "генералист". Следует отметить. что "генералист" неизбежно представлял собой особый тип специалиста, но только не в области философии или логики, а в области т.н. практических наук. Предполагалось, что, прежде всего знание истории может позволить "генералисту" принимать приемлемые решения в любых ситуациях, поскольку история представляет собой коллективный опыт человечества с уже известными результатами тех или иных решений.

"Специалист"

Значение "специалиста" стало резко возрастать в период между двумя мировыми войнами. В современную эпоху фактически утвердился принцип, согласно которому во главе того иного предприятия или учреждения должны стоять люди, профессиональная подготовка и опыт которых совпадают с характером производства или направлением деятельности данного предприятия или учреждения. Считается, что всякий грамотный и талантливый "специалист" в рамках своей профессиональной деятельности может развить достаточный кругозор и административные навыки, чтобы возглавить соответствующее учреждение, т.е. взять на себя функции "генералиста". Последний при таком подходе может выполнять полезные функции в качестве эксперта, советника и т.п. при соответствующем "специалисте".Далее предполагается, что "специалист" способен быстрее и качественнее управлять соответствующими подразделениями, поскольку по определению лучше "генералиста" понимает специфику решаемых проблем.

"Функционалист"

Как уже отмечалось, значение данного типа управленцев стало возрастать уже после второй мировой войны, прежде всего в связи с переходом к т.н. обществу массового потребления. В условиях такого общества всё большее значение стала приобретать динамика, а не статика, т.е. сама деятельность, а не её продукт или результат как таковой, отсюда, стали возникать особые профессии, которые как бы совмещают некоторые аспекты как "генералиста", так и "специалиста", (например, менеджер по планированию или менеджер по сбыту или аудитор). Предполагается при этом, что именно такие функциональные специалисты наиболее пригодны для того, чтобы, планировать, сбывать и контролировать всё что угодно. Другими словами, их деятельность не ограничена рамками какой-либо одной отрасли или единственного направления экономической деятельности.

В работе конкретного муниципального учреждения, так или иначе, необходимо взаимодействие всех трёх типов управленцев. Проблема заключается лишь в том, какой из них должен иметь приоритет как претендент на высшую должность предприятия, учреждения или организации. Следует учитывать также и объективные обстоятельства, например, структуру наличных кадров и систему их подбора. Как бы то ни был о, можно сделать следующие выводы:1 управленческая структура должным образом укомплектованная специалистами на средних звеньях управления может удовлетворительно функционировать при любом - даже весьма посредственном - руководителе. 2 харизматический руководитель - не важно какого типа - является, как правило, малопредсказуемым и поэтому малопрофессиональным управленецем, который к тому же редко оставляет после себя слаженный аппарат сотрудников. 3 только "генералист" в состоянии наметить действительно стратегическую перспективу развития того или иного предприятия и учреждения.

1.15 Принципы и модели рациональной бюрократии   Принципы рациональной бюрократии

Теория бюрократии была подробно разработана одним из из основателей социологии Максом Вебером. Другим основателем считается французский учёный Эмиль Дюркгейм, который вопросами управления специально не занимался. Согласно Веберу современная техника администрирования включает в себя следующие принципы:

1. принцип адресного распределения заданий;

2. принцип иерархии должностей;

3. принцип нормативного регулирования;

4. принцип документооборота;

Принцип адресного распределения заданий означает, что каждый сотрудник отвечает за строго определенный сектор задач и наделяется для этого соответствующими полномочиями. С отрицательной стороны, данный принцип устанавливает универсальный запрет на т.н. общие, абстрактные задачи, поставленные перед всем коллективом.

Принцип иерархии должностей означает, что между носителями должностей установлена строгая взаимосвязь господства и подчинения. Согласно этому принципу каждый носитель должности должен иметь непосредственного начальника, а каждый начальник должен иметь конкретных подчиненных.

Принцип нормативного регулирования означает, что деятельность любого сотрудника должна соответствовать, во-первых, единым государственным правилам, зафиксированным в форме соответствующих законов, во-вторых, она должна соответствовать единым правилам внутреннего порядка в форме соответствующих постановлений и распоряжений местного начальства. Принцип нормативного регулирования позволяет обеспечить достаточно высокую степень унификации управленческой деятельности и, следовательно, ее прозрачность и контролируемость. Помимо этого данный принцип в какой-то степени ограничивает возможность произвола, или - что то же - сферу дискреционных полномочий любого сотрудника.

Принцип документооборота означает, что весь процесс подготовки и принятия решений, а также контроль за их исполнением должен осуществляться в письменной форме. Принцип документооборота выполняет несколько важных функций:

1. данный принцип позволяет гибко использовать фактор времени, как правило, в целях ускорения принятия и реализации решений;

2. он является важным формальным средством оценки работы того или иного подразделения;

3. данный принцип обеспечивает определённую прозрачность управленческой деятельности, что опять-таки повышает степень защиты этой деятельности от непродуманных или произвольных решений.

Макс Вебер, безусловно, понимал, что в реальной действительности ни одно административное учреждение не в состоянии обеспечить безупречное действие всех указанных принципов. Однако оценка деятельности того или иного учреждения возможно только в той мере, в какой отдельные аспекты этой деятельности можно свести к рассмотренным принципам. Другими словами, эти принципы позволяют установить т.н. идеальный тип (нем Иеа Нур) организации. Реальные учреждения при этом оцениваются в зависимости от того, насколько они поддаются т.н. идеальному масштабу и, следовательно, приближаются или, напротив, отдаляются от установленного Максом Вебером стандарта.

Вместе с тем, Макс Вебер видел и негативные стороны указанных принципов, Так, принцип адресного распределения обязанностей в тенденции может подорвать всякую персональную инициативу. С другой стороны, данный принцип объективно способствует т.н. инфляции полномочий, поскольку возросший круг задач связан с возрастанием компетенции соответствующего чиновника. Практика же показывает, что после выполнения этих задач уровень полномочий должностного лица, как правило, остаётся на достигнутом, т.е. более высоком уровне, что не всегда целесообразно.

Принцип иерархии должностей может способствовать развитию у административных работников промежуточного звена т.н. "синдрома велосипедиста" (по мере продвижения в гору, необходимо сильнее жать вниз на педали). Речь идёт об особенно неприятном типе карьериста, который действует по принципу сильного давления на подчинённых, чтобы доказать свою эффективность и облегчить себе путь наверх. Кроме того, данный принцип развивает в сотрудниках чувство подчёркнутой и в тенденции сервильной лояльности к руководителю (по принципу "плох или хорош, но это мой патрон"). Наконец, данный принцип развивает в сотрудниках особый "местнический патриотизм", ограниченный рамками соответствующего отдела, сектора или департамента.

Принцип нормативного регулирования в наибольшей степени открыт для злоупотребления со стороны управленцев. В частности, побочным эффектом его применения является т.н. бюрократическая волокита. При этом особенно нетерпимым является такая ситуация, когда бюрократ все свои решения аргументирует ссылками на ведомственные или даже локальные акты и тем самым фактически игнорирует супремацию законов. В тенденции этот принцип также способствует становлению классического типа бюрократа т.е. безынициативного, равнодушного и часто трусливого управленца.

Наконец, принцип документооборота в тенденции может привести к чрезмерной формализации процессов управления. При этом неизбежно утрачивается связь с материальным содержанием целей и задач управления. Руководители начинают оценивать работу сотрудников по двойному стандарту. Так, в целях защиты корпоративных интересов всего отдела перед вышестоящим начальством руководитель отдела готов "закрыть глаза" на существенные недостатки работы конкретного сотрудника, если его отчёт с формальной стороны выполнен вполне удовлетворительно.

Модель однолинейной организации

Модель однолинейной организации была разработана в США, хотя сам способ аналогичного управления известен со времени основания профессиональной армии в Пруссии, начиная от Фридриха-Вильгельма Бранденбургского(1620-1688)и заканчивая Фридрихом Вторым Великим (1712-1786).Данная модель основана на принципе единоначалия и, следовательно, на принципе распределения заданий. В рамках данной модели каждый сотруднике имеет только одного начальника, распоряжения которого он должен выполнять и перед которым он отчитывается. Движение распоряжений по инстанциям осуществляется по вертикали, т.е. от подчинённого к его непосредственному начальнику.

Модель обеспечивает оперативность управления, поскольку не предусматривает непосредственную коммуникацию по горизонтали т.е. между звеньями управления одного и того же уровня, но разных отделов или департаментов Специфика информационных потоков в этой модели характеризуется ярко выраженной асимметрией. Другими словами, нисходящая информация (от начальника к подчинёному) по своему значению, а иногда и по объёму преобладает над восходящей информацией.

Преимущества. Каждое подразделение и каждый сотрудник в рамках данной модели обладает чёткими заданиями и определенными полномочиями. Поэтому вклад каждого подразделения и - в оптимальной ситуации - каждого сотрудника является достаточно прозрачным. Данное обстоятельство значительно облегчает отчёт и контроль. Начальник подразделения, как правило, хорошо осведомлён не только о ходе выполнения задания каждым сотрудником, но и достоинствах и недостатках своих подчинённых. Модель однолинейной организации объективно благоприятствует "генералистам". Другими словами, в рамках модели действует следующая закономерность, чем выше продвигается начальник по иерархической лестнице, тем основательнее он усваивает стиль общего руководства и тем чаще он вынужден решать принципиальные вопросы, т.е. вопросы стратегического планирования.

Недостатки. "Специалисты" идем более, "функционалисты" в условиях рассматриваемой модели объективно оттесняются на второстепенные и третьестепенные роли. Однако как раз на промежуточных уровнях управления более целесообразным является использование "специалистов", которых, как было сказано, модель однолинейного управления объективно отторгает. Следующий недостаток связан с тем, что высший уровень власти часто получает ограниченную, т.е. дозированную и поэтому не вполне объективную восходящую информацию.

Наконец, важным недостатком является то, что однолинейная организация объективно препятствует установлению горизонтальных связей на критически важном уровне, т.е. на уровне управленцев среднего звена. Лишённые надёжного способа общаться напрямую, управленцы данного звена часто вынуждены аккумулировать любую информацию от своих непосредственных подчинённых. Отсюда, они обычно перегружены информацией по второстепенным вопросам и часто вынуждены заниматься рутинными вопросами .подменяя управленцев низшего звена.

Рассматриваемая модель широко применяется в исполнительных органах как государственной, так и муниципальной власти. Тем не менее, в современную эпоху всё более проблематичным становится использование данной модели в её строго монократическом варианте прежде всего дискуссионны два аспекта этой модели, во-первых, концентрация полномочий в лице высшего монократического органа управления, т.е. мэра или бургомистра и во-вторых, монополия "генералистов" на всех уровнях управления (данный тип управленца отсутствует лишь на низшем уровне власти)

Тем не менее, рассматриваемая модель вполне совместима с институтом персональной унии, например, когда глава исполнительной власти муниципального образования одновременно является председателем совета коммуны. В магистратской системе местного самоуправления негативные моменты персональной унии отчасти нейтрализуются тем, что высшее звено управления является бицефальным, т.е. избираются не один бургомистр, а два. При этом один из них одновременно автоматически становится и председателем совета коммуны (совета представителей). Как бы то ни было, следует исходить из того, что модель однолинейной организации именно на муниципальном уровне часто далека от совершенства. Это объясняется тем, что концентрация полномочий мэра или бургомистра при такой организации управления не обязательно сопровождается соразмерной концентрацией его ответственности. Далее, "генаралистами" при такой организации обычно становятся управленцы, не получившие фундаментального гуманитарного образования. Следовательно, они не обучены технологии стратегического мышления и могут приобщиться к ней лишь на основании собственного управленческого опыта или самообразования.

Модель штабной однолинейной организации

Данная модель возникла как улучшенная модификация уже рассмотренной однолинейной модели. Среди недостатков однолинейной организации обычно указывают на два наиболее серьёзных: отсутствие горизонтальных связей между управленцами разных департаментов, но одного и того же уровня; второстепенную роль "специалистов" особенно на средних и высшем уровнях управления.

Первый из указанных недостатков отчасти смягчается посредством т.н. файольских мостов, названных так по имени автора этого нововведения. "Файольские мосты, не отменяя принцип единоначалия, позволяют установить стабильные каналы связи между управленцами одного и того же уровня. Второй недостаток, а именно недостаточная роль специалистов смягчается посредством использования различных штабов. Так же, как и файольские мосты, штабы не ставят под сомнение сам принцип единоначалия. Тем не менее, их применение в значительной степени может повлиять на стиль руководства.

Штаб - это особое подразделение, приданное на постоянной основе к определенному органу управления. Обычно штаб выполняет функцию своеобразного коллегиального усиления важного монократического органа, прежде всего главного руководителя. В задачи штаба, т.е. ближайших помощников руководителя, входит экспертиза и обработка поступающей • информации, и подготовка рекомендаций. Однако, данные рекомендации не носят обязательного характера. Дело в том, что штаб вообще не входит в организационную систему господства и подчинения. Сотрудники штабы связаны лишь с органом, который они обслуживают. Для других подразделений штаб как бы вовсе не существует. Во всяком случае "штабисты" не могут принимать самостоятельных решений в рамках структуры управления и не могут отдавать каких-либо конкретных распоряжений другим подразделениям.

Следует отметить, что в принципе штаб может быть и специализированным подразделением, осуществляющем информационное обслуживание какого-либо органа специальной компетенции. Но на высшем уровне руководства штаб обеспечивает информационное обслуживание органа общей компетенции. Другими словами, и здесь проявляется характерное для однолинейной организации структурное преимущество "генералистов" над "специалистами"

  Модель многолинейной организации

Данный тип организации был разработан известным американским инженером Тэйлором. Отдельные элементы многолинейной организации Тэйлор первоначально наблюдал на предприятиях массового (конвейерного) производства и прежде всего в цехе готовой продукции. В таком цехе несколько мастеров разного профиля - каждый по своей специальности - должны обеспечить оптимальное качество готового изделия, например, автомобиля. При этом рабочие в зависимости от неполадки или дефекта изделия обращаются к любому из мастеров. Таким образом, на низшем уровне управления принцип единоначалия уже не действует, поскольку всякий рабочий в принципе имеет несколько непосредственных начальников.

Тэйлор логически продолжил этот принцип от низших до промежуточных звеньев управления. Таким образом, на всех уровнях управления, кроме высшего, каждый сотрудник имеет, по меньшей мере, двух начальников. Иначе говоря, распорядительные и контрольные функции в отношении одного и того же подчиненного рассредоточены, по меньшей мере, на две вышестоящие штатные единицы. Все сотрудники - не только непосредственные исполнители - в зависимости от аспекта решаемой проблемы должны обращаться к соответствующему специалисту-управленцу, должны следовать его указаниям и подотчётны ему в определённой части задания.

Преимущества. Тэйлоровская модель управления значительно сокращает путь обмена информации и упрощает кооперацию. В рамках данной модели становится возможным устранить потерю времени а на уведомление непосредственного начальника при возникновении определенной проблемы; на частую необходимость убеждать начальника в пользу того или иного решения на возврат с приказом начальника на своё рабочее место и т.п.

2. Рассматриваемая модель окончательно подрывает административные преимущества "генералистов". Более того, на всех промежуточных уровнях организации авторитет и знания "специалистов" становятся эффективного управления. Благодаря действительной - а не номинальной квалификации - управленцы-специалисты способны быстро принимать компетентные решения.

3. Наконец, данная модель в значительной степени повышает инициативность и профессиональную сознательность непосредственных исполнителей, которые самостоятельно решают к какому специалисту обращаться в той или иной ситуации и обращаться ли вообще.

Недостатки. Главный недостаток заключается в том, что в рамках данной модели едва ли возможно чёткое разграничение компетенции. Отсюда, очень трудно порой обеспечить оптимальный режим личной ответственности, как непосредственных исполнителей, так и управленцев промежуточных звеньев. Другими словами, не всегда удаётся установить виновников отдельных операций или ошибочных административных решений. Соответственно, данная модель не позволяет обеспечить должный контроль за выполнением персональных обязанностей каждым конкретным сотрудником.

2. Рассматриваемая модель таит в себе опасность что низовые сотрудники могут быть дезориентированы противоречивыми распоряжениями управленцев одного и того же уровня, особенно при возникновении многопрофильных проблем, когда исполнитель вынужден обращаться за помощью к любым непосредственным начальникам.

Проектные группы в рамках многолинейной организации

Несмотря на формальное сходство между штабами и проектными группами существуют некоторые принципиальные различия. Единственное сходство между ними носит отрицательный характеру именно, ни штаб, ни проектная группа не входят непосредственно во властно-распорядительную структуру учреждения. Другими словами, как таковые члены этих подразделений не обладают властной компетенцией в отношении сотрудников других подразделений. Однако в полной мере это правило применимо лишь к "штабистам" (референтам, переводчикам, советникам и т.п.). Участник проектной группы обычно является членом структурного подразделения организации, лишь временно наделенный полномочиями в рамках соответствующего проекта. В принципе одновременно он может быть и руководителем любого ранга. В этом качестве он может отдавать распоряжения, в том числе и в рамках проекта.

Таким образом, важное различие между штабом и проектной группой заключается в том, что участник какого-либо проекта одновременно является сотрудником другого подразделения в то время как "штабист" является сотрудником только соответствующего штаба. Другое важное отличие заключается в том, что "штаб" является постоянным органом, в то время как проектная группа всегда носит временный характер и создаётся лишь тогда, когда возникает необходимость в определенный срок найти решение конкретной проблемы. В основе деятельности всякой проектной группы заложены два взаимосвязанных принципа: 1. принцип концентрации и 2. принцип кооперации интеллектуальных ресурсов соответствующего учреждения.

Предпосылкой для создания проектной группы обычно является комплексная проблема, которую невозможно или нецелесообразно решать силами одного единственного подразделения. Тем не менее, вновь созданная проектная группа, включающая в себя сотрудников разных отделов, придаётся в распоряжение того отдела, который. имеет наибольшую предметную связь с поставленной перед группой проблемой. При необходимости решать очень сложные междисциплинарные проблемы проектная группа подчиняется непосредственно руководителю учреждения.

Глобальному распространению данной модели в значительной мере способствовали всевозможные ТНК. Структура и деятельность компаний такого типа немыслимы без многолинейных административных связей, обеспечивающих оптимальный уровень информации и контроля уже на низших ступенях управления. При необходимости на более высоких уровнях управления система многолинейных связей дополняется созданием специализированных проектных групп. Однако в области государственного и муниципального управления использование этой модели затруднено как раз ввиду её структурных "демократических характеристик".т.е.ввиду ослабленности принципа единоначалия,

  Модель матричной организации

Матричную модель можно рассматривать в качестве разновидности как однолинейной, так и многолинейной организации. Смысл матричной модели заключается в том, что каждый элемент управления, кроме высшего, вовлечён в двойную систему подчинения. Первая структура полномочий образуется по функциональному принципу. Она объединяет собой три важнейших стадии управления: планирование, реализацию, или исполнение и контроль. Отсюда, каждый низовой и промежуточный орган управления последовательно взаимодействует с органами планирования, исполнения и контроля. По определению во главе отделов или департаментов планирования, исполнения и контроля стоят "функционалисты".

Вторая структура полномочий образуется по предметному, т.е. традиционному принципу. В рамках этой структуры власть осуществляют соответствующие специалисты. Так, правовой департамент возглавляет юрист, отдел программного обеспечения специалист в области компьютерных технологий и т.п.Как видим, в рамках предметной структуры полномочий каждая штатная единица имеет одного непосредственного начальника. В то же самое время каждая такая единица в пределах своей специализации отвечает либо за планирование, либо за исполнение решений, либо за контроль. В этом качестве она подлежит контролю со стороны соответствующего функционального отдела или департамента. Следовательно, каждый сотрудник в тенденции подчиняется соответствующему "специалисту'' с одной стороны, и соответствующему "функционалисту", с другой.

Итак, специфика связей господства и подчинения в условиях матричной организации заключается в том, что всякий орган за исключением высшего имеет одновременно одного непосредственного начальника, а именно специалиста и особого прямого начальника ("функционалиста"). Помимо этого существуют ещё и прямые начальники в рамках соответствующей предметной специализации. Следовательно, система полномочий специалистов имеет сквозной, всеобъемлющий характеру то время как власть функционалистов всегда секторальна. Это означает. что, например, департамент планирования контролирует деятельность лишь тех специалистов, которые в рамках своих компетенции и на своём уровне отвечают за вопросы планирования.

Матричная модель позволяет объединить проблемы статики и динамики, т.е. "управления объектами", с одной стороны и "управления процессами", с другой. Такое объединение обеспечивается посредством структурного взаимодействия в рамках решения одних и тех же задач "специалистов" и функционалистов".

Матричная модель позволяет непосредственно контролировать фактор времени .Время как таковое становится своеобразным объектом управления.

Матричная модель способствует возникновению т.н.позитивных конфликтов между "специалистами" и "функционалистами",а также между самими "функционалистами", например, между департаментом планирования и департаментом контроля. Отсюда, появляется возможность рассмотреть одну и ту же проблему в более широком контексте, что значительно снижает опасность непродуманных решений.

Структурное взаимодействие специалистов и функционалистов значительно повышает скорость и уровень адаптации организации к постоянно меняющимся внешним условиям, что особенно важно в современную эпоху.

Наконец, данная модель позволяет более рационально использовать наличные кадровые ресурсы.

Матричная организация не обязательно способствует позитивному соперничеству между "специалистами" и "функционалистами. Такое соперничество может приобретать и форму негативных конфликтов. Это связано с тем, что "функционалисты" в принципе могут вмешиваться в деятельность любого специализированного подразделения. В пограничной ситуации разногласия между руководителем специализированного подразделения и руководителем функционального отдела могут привести к дезорганизации работы соответствующего отдела или департамента.

Так же, как и в многолинейной организации, в условиях матричной модели не всегда удаётся определить лицо, ответственное за то или иное решение, поскольку руководитель-специалист всегда может сослаться на деструктивную позицию руководителя-функционалиста, и наоборот.

Матричная модель предъявляет повышенные требования ко всему персоналу учреждения, начиная от директора и заканчивая низовыми сотрудниками. От каждого из них требуется высокая квалификация, творческая инициатива, повышенное чувство ответственности, исключительная добросовестность также умение отстаивать свою позицию.

Наконец, быть может самый главный недостаток матричной организации заключается в том, что власть в ней полностью поделена между специалистами и функционалистами. Другими словами, генералисты фактически вытеснены самой структурой "матричного управления". Это означает, что в рамках матричной модели нет управленцев, которые способны формулировать и удерживать стратегические цели развития данного учреждения.

Существуют объективные и субъективные препятствия для использования данной модели в области государственного и муниципального управления. К объективным препятствиям относятся следующие: во-первых, не всякий муниципалитет в государствах т.н. переходной экономики обладает специалистами достаточно высокого уровня, не говоря уже о функционалистах. Во-вторых, как было показано, модель предъявляет особые требования к этике управления. Другими словами, моральные качества сотрудников играют здесь не меньшую роль, чем их профессиональные знания.

Что касается субъективных препятствий, то они связаны с тем, что социализация и весь предыдущий опыт не позволяет многим нынешним управленцам увидеть преимущества этой модели даже при наличии объективных предпосылок для её реализации.

 

1.16 Принципы кадрового планирования и стили управления

Управление персоналом начинается с т.н. кадрового планирования. В свою очередь, кадровое планирование представляет собой анализ будущих потребностей организации в количестве и качестве сотрудников. Кадровое планирование - особая проблема именно для учреждений управления. Дело в том, что административные учреждения как таковые, включая и ОМСУ, представляют собой консервативные и достаточно жесткие структуры, в том числе в отношении кадрового состава. Однако количественные и качественные характеристики кадров являются динамическими величинами. Они меняются в зависимости от объема или характера административных функций.

Конкретно кадровое планирование включает в себя выяснение будущих потребностей учреждения в муниципальных служащих муниципальной службы; в иных служащих ОМСУ и в наемных рабочих. Между указанными контингентами кадрового состава существует достаточно четкая взаимосвязь, определяющая структуру конкретной организации, учреждения, предприятия.

Так, преобладание наемных рабочих будет характерно для промышленных предприятий. Напротив, преобладание государственных служащих присуще административным органам центрального аппарата. Муниципальные учреждения в кадрово-структурном отношении тяготеют к государственным учреждениям, т.е. обнаруживают тенденцию к преобладанию профессиональных чиновников.

Однако учитывая, что муниципальные учреждения являются органами местного самоуправления, такое преобладание является достаточно дискуссионным. Ведь пополнение кадров за счет профессиональных управленцев ведет к значительной нагрузке на местный бюджет. При неотложной потребности муниципалитета в увеличении персонала, более целесообразным может стать кадровое пополнение за счет внештатных специалистов, работающих на контрактной основе.

 

Подбор сотрудников

Подбор сотрудников, как правило, осуществляется следующими способами посредством использования социального института профессиональных династий, когда дети "наследуют профессию" своих родителей; посредством направленного поиска кандидатов, используя личные связи уже работающих авторитетных сотрудников и посредством публичного объявления вакансий (или объявления конкурса на замещение вакантных должностей).

1. Положительные моменты первого способа подбора сотрудников заключаются в том, что кандидаты уже приобрели некоторые профессиональные навыки еще в процессе социализации, поскольку с ранних лет знакомы с некоторыми характеристиками своей будущей профессии. Это обстоятельство ускоряет их начальную адаптацию к профессиональным требованиям. Негативные моменты этого способа являются, как всегда, продолжением достоинств, поскольку претенденты из профессиональных династий знают также "изнанку" своей будущей профессии. Это относится прежде всего к технике минимизации своих должностных обязанностей и максимизации своих "квази-служебных" потребностей.

2. Положительные моменты второго способа направленного поиска кандидатов, используя связи уже работающих авторитетных сотрудников, заключаются в том, что кандидаты, в известным смысле, уже являются своего рода элитой, поскольку включены в круг социальных связей авторитетных специалистов. Негативные моменты этого способа заключаются в том, что авторитетные рекомендатели не застрахованы от ошибок при оценке профессиональных или человеческих качеств рекомендуемых. Также не застрахованы они и от личных человеческих слабостей (например, желания помочь другу детства при устройстве на работу его сына, не имея о последнем никакой независимой или непредвзятой информации).

3. Положительные моменты третьего способа, а именно подбора кадров посредством публичного объявления вакансий часто недооценивают. Обычно считают, что этот способ не вполне к лицу солидным учреждениям. Более того, систематические объявления вакансий могут свидетельствовать, во-первых, о кризисе кадровой политики соответствующей организации и, во-вторых, о снижении ее функциональной эффективности. Согласно расхожему управленческому клише, динамично развивающаяся организация не нуждается в саморекламе посредством публичного объявления вакансий. Считается, что этот способ подбора кадров является последним прибежищем аутсайдеров. Другими словами, посредством публичного объявления вакансий аутсайдер среди юридических лиц набирает в свой штат аутсайдеров (в критической ситуации даже маргиналов) среди лиц физических.

Трудно оспорить, что негативная оценка подбора кадров посредством публичного объявления вакансий, часто имеет основания в реальной действительности. Однако это еще не повод для того, чтобы считать этот способ в принципе непригодным, в том числе и для относительно благополучных организаций и учреждений. Дело в том, что истинная ценность этого способа зависит от того, насколько соответствующая организация учитывает этический аспект кадровой политики. Иначе говоря, данная организация, прежде чем предъявлять требования к будущим кандидатам, должна предоставить последним определенный минимум достоверной информации о себе самой. Более того, при публичном объявлении вакансий именно с этого следует начинать.

Организация, которая считает важным указать в скромных тонах определенные вехи своей истории, род деятельности, а также некоторые перспективы, значительной степени теряет привлекательность для авантюристов и прочих психически или социально неполноценных людей. Соответственно, повышается вероятность того, что среди претендентов значительную долю будут составлять достаточно квалифицированные специалисты. Разумеется, требования к ним не должны быть завышены.Таким образом, при открытом и честном объявлении вакансий организация должна действовать согласно следующему алгоритму:!"кто мы такие";2"кого мы ищем";3"что мы ожидает от кандидатов";4"что мы предлагаем";

При добросовестных ответах на указанные вопросы соответствующая организация вправе рассчитывать на то, что среди откликнувшихся претендентов найдутся вполне удовлетворительные потенциальные сотрудники. Отсюда, можно установить границы использования данного способа подбора кадров. Итак, вряд ли этот способ пригоден для подбора сотрудников на высшие руководящие должности: для оптимального стратегического руководства необходим сравнительно продолжительный период т.н.административного роста именно внутри данного конкретного учреждения. Что касается должностей промежуточных уровней, то при соблюдении вышеуказанных условий(особенно в сочетании с конкурсом документов) метод публичного объявления вакансий может оказаться весьма эффективным.

Первоначальная информация о будущих сотрудниках

При подборе сотрудников решающее значение имеет первоначальная информация о кандидатах на ту или иную должность. Такая информация должна содержать удовлетворительные ответы на три вопроса: об уровне знаний претендента (прежде всего специальных, но также и обще- гуманитарных) о его потенциальных способностях (например, обучаемости, трудоспособности, коммуникабельности и т.п.) и об основных этапах его социализации, включая учебу и профессиональные достижения. Основными методами получения информации о кандидате являются:

1. личная информация со стороны самого кандидата; она, в свою очередь, возможна в двух формах:

1.1 в форме личной беседы с претендентом уполномоченного сотрудника;

1.2 в форме заполнения претендентом анкеты;

2. отзывы третьих (физических или юридических) лиц. При этом не обязательно - хотя и желательно - чтобы данные третьи лица были известны потенциальному работодателю;

3. в форме характеристики с прежнего места работы;

Как ни парадоксально, наиболее объективным и, следовательно, наиболее надежным среди названных методов является первый, т.е. "рассказ" кандидата о себе самом. В любом случае(особенно при неразумном преувеличении кандидатом своих достоинств) этот метод дает работодателю возможность потребовать от кандидата дополнительных уточнений и пояснений и, следовательно, содержит рычаги "выжимания" достаточно надёжной информации.

Объективность отзывов третьих лиц обычно переоценивают. Дело в том, что они часто составляются "по заказу" самого претендента или даже самим претендентом. Особая осторожность по отношению к таким отзывам необходима в том случае, если они явно противоречат собственным впечатлениям работодателя о претенденте, полученным в ходе личной беседы с ним.

Наконец не следует переоценивать и значение характеристик с прежних мест работы кандидата. Во-первых, такие характеристики часто являются лишь "жестом вежливости" прежнего начальства, тем более, что они ни к. чему не обязывают прежних работодателей. Во-вторых, эти характеристики могут быть и "прощальной услугой" для неудобного или малопригодного сотрудника.

Кадровое планирование, так или иначе, уже включает в себя элементы непосредственного управления персоналом. Последнее понимается в широком и узком смысле. Управление в широком смысле направлено на организационно-вещные компоненты управленческого процесса и объединяет функции организации процесса управления, планирования, принятия решениям делегирования полномочий, координации действий подчиненных, распределения заданий, контроля (включая, т.н. "разгрузку" отдельных сотрудников иперераспределение заданий по ходу их исполнения).

Управление в узком смысле направлено на персонально-социальные компоненты управленческого процесса и объединяет функции мотивации сотрудников, служебного поощрения сотрудников, публичного или подчеркнутого признания их профессиональных и моральных достижений, консультирования сотрудников по ходу выполнения задания, оценки их служебной деятельности,6критики их профессиональных действий. В обобщающем смысле управление персоналом можно охарактеризовать как воздействие на людей в целях достижения организационных задач или выполнения персональных заданий.

 

Стили управления

Управление персоналом следует отличать от поведения руководителя. Другими словами, понятие "управление персоналом" отвечает на вопрос "что?", а поведение руководителя отвечает на вопрос "как?". Поведение руководителя проявляется в определенном стиле управления. Принято различать три основных стиля управления, а именно: