Теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности

1 Теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности

 

1.1 Понятие правотворческой деятельности

В последние годы в Российской Федерации осуществляется интен­сивный правотворческий процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стра­не реформ и совершенствования действующего законодательства.

Термином «правотворчество» в юридической науке обозначается процесс создания правовых норм[4]. Создание норм права неразрывно связано с государственной властью. И хотя отмеченный термин не вызывает каких-то значительных споров в юридической литературе, тем не менее полагаю, что для уяснения понятия «правотворчество» необходимо дать определение понятия «правовой акт».

В юридической литературе имеется множество определений этого понятия, что обусловлено рядом объективных и субъективных при­чин. Так Р.Ф. Васильев полагает, что основной причиной этого явля­ется сложность явления, которое мы называем правовым норматив­ным актом, наличием у него многих внутренних и внешних связей и отношений. Но только правовые акты органов власти и должностных лиц составляют ряд явлений, в который нормативные правовые акты входят непосредственно как один из видов данного рода. Поэтому, с точки зрения автора, и определять нормативные правовые акты надо как один из видов актов органов власти и должностных лиц[5].

А.В. Малъко считает, что термин «правовой акт» имеет несколько смысловых значений: он означает действие (поведение): правомер­ное, совершаемое с намерением создать, изменить, прекратить конк­ретные правоотношения; противоправное (обобщенно-юридические факты, влекущие за собой соответствующие правовые послед­ствия); к правовым актам следует отнести результаты как правомер­ных, так и противоправных действий. К правомерным актам относят­ся также воплощенные в законах и подзаконных актах юридические нормы; индивидуальные предписания, выражающиеся в правоприме­нительных актах, договорах и иных документах[6].

Под правовым актом понимается юридический документ, т.е. внеш­нее словесно-документально оформленное выражение воли, отра­жающее первое или второе. Правомерный акт-документ - это надле­жащим образом оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содер­жательных элементов правовой системы — юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных ре­шений лиц[7].

Во взглядах ученых, занимавшихся этой проблемой (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Р.Ф. Васильев, Л.Д. Воеводин, М.В. Горшенев, Д.А. Керимов, В.В. Копейчиков, И.В. Котелевская, Б.В. Лаза­рев, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, В.Н. Осипкин, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, А.Е. Скачкова, Ю.А. Тихомиров и др.), имеется некоторое различие при определении понятия «правовой акт»[8]. Но в основе своей они содержат одни и те же ведущие положения. Наиболее четкое и емкое, как представляется, оп­ределение понятия правого акта дает С.С. Алексеев: «Правовой акт — это, как правило, письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлени­ем, институтом прямой демократии), имеющий официальный харак­тер и обязательную силу, выражающий властное веление и направлен­ный на регулирование общественных отношений»[9].

Правовые акты имеют большое юридическое и практическое зна­чение, поскольку регулируют различные правоотношения, имеют раз­личную сферу влияния, внешнюю форму и разное конкретное внут­реннее содержание.

Под нормативным правовым актом на основании постановления Государственной Думы «Об обращении в Конституционный Суд Рос­сийской Федерации» от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД[10] понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в опре­деленной форме правотворческим органом в пределах его компетен­ции и направленный на установление, изменение или отмену право­вых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение (п.1.3 Распоряжения Министерства юстиции РФ от 15 июня 1998 г. № 894). Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Россий­ской Федерации» разъяснил: «Под нормативным правовым актом по­нимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправле­ния или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (пра­вила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рас­считанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[11].

В отличие от нормативного правового акта, акт устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, именуется правовым актом индивидуального характера или ненорма­тивным правовым актом.

Нормативными правовыми актами являются законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов. Для при­менения нормативного правового акта недостаточно только его при­нятия. Все нормативные правовые акты должны быть официально опубликованы в установленном порядке, введены в действие, а опре­деленные акты федеральных органов исполнительной власти и нор­мативные правовые акты субъектов федерации должны пройти юри­дическую экспертизу и государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных орга­нов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, в редакции Указа от 16 мая 1997 г. № 490 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов Федеральных орга­нов исполнительной власти»[12] и Федеральным конституционным зако­ном от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[13].

Акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истече­нии 10 дней со дня их официального опубликования, если в них самих не установлен другой порядок вступления в силу. Акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения кон­фиденциального характера и не подлежащие в связи с этим офици­альному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.

Порядок государственной регистрации закреплен Правилами под­готовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни­тельной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти и их государственной регис­трации» (с изменениями и дополнениями от II декабря 1997 г. № 1538, от 6 ноября 1998 г. № 1304)[14].

Правилами предусмотрено, что нормативные правовые акты фе­деральных органов исполнительной власти издаются в виде постанов­лений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Государственной регистрации и официальному опубликованию под­лежат нормативные правовые акты, упомянутые в Указе Президента РФ № 763, независимо от срока их действия. Указ определяет содержание, а Правила — форму нормативных правовых актов. Однако имеются мно­гочисленные акты, форма которых не упомянута в правилах, но кото­рые, несомненно, подпадают под определение нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации и официальному опуб­ликованию, данные в названном указе.

Таким образом, нормативный правовой акт можно определить как письменный документ, изданный соответствующим субъектом в пре­делах своей компетенции, регулирующий правоотношения неопреде­ленного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение в течение длительного срока.

Правовой акт ненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным органом и содержащий предпи­сание индивидуально конкретной направленности, имеющий разо­вое применение, создающий обязательные последствия.

К признакам нормативного правового акта следует отнести: принятие в установленном законом порядке управомоченным на это органом; соответствие Конституции РФ; публичный характер, т.е. правило поведения, содержащееся в диспозиции документа, касается всегда неопределенного круга лиц; неоднократность применения этих норм вне зависимости от воз­никновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами; обязательность опубликования в центральной печати; регистрация в случаях, предусмотренных законом.

Правовые акты ненормативного характера отличаются следующи­ми признаками:

1) такие акты носят индивидуальный характер (например, о назна­чении, освобождении, поощрении, взыскании их д.);

2) действия правовых актов исчерпываются однократным приме­нением;

3) носят оперативно-распорядительный, рекомендательный характер;

4) они имеют конкретного адресата, и акт доводится лишь до све­дения заинтересованных лиц или органов;

5) акты могут быть направлены на организацию исполнения реше­ний вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти;

6) могут быть акты, координирующие решения вышестоящих го­сударственных органов;

7) имеют обязательные последствия.

Поэтому представляется обоснованным мнение Д.А. Керимова, что ненормативный правовой акт должен издаваться на основе и во ис­полнение нормативного правового акта, в полном соответствии с его содержанием и целями[15].

В зависимости от содержания правового акта документы подраз­деляются на нормативные акты (Конституция, законы, подзаконные акты); правоприменительные акты (документы, содержащие индиви­дуальные властные предписания с одноразовым применением); разъяснительные акты (разъясняющие смысл юридических норм, как, например, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Вер­ховного Суда РФ); акты договорного права и акты реализации прав и обязанностей[16].

Основным определяющим фактором качества правового акта явля­ется его юридическая сила. Это самый четкий определитель места пра­вового акта в иерархической лестнице законодательной системы. Ме­сто конкретного правового акта по соотношению с другими правовыми актами определяют его правовое положение в случае возникновения противоречий между ними.

Юридическая сила правовых актов, как указывают в своей работе «Правовые акты» Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, выражается в следующем:

1) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации;

2) в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и за­коном официальной классификации;

3) в признании обязательности соподчиненности между видами актов (Конституция – закон – указ – постановление - распоряже­ние - приказ и т.д.);

4) в установлении иерархической соподчиненности актов государ­ственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе;

5) в определении оснований и рамок принятия того или иного пра­вового акта, его основного содержания;

6) в признании правового акта, нарушающего установленные юри­дические зависимости, нарушающим законность и теряющим юри­дическую силу. Для этого существует набор специальных средств: при­остановление, оспаривание, признание акта недействительным, отмена, признание утратившим юридическую силу самого акта.

Классификация правовых актов по их юридической силе, сложив­шаяся в теории права, выглядит следующим образом:

по силе правовых актов — Конституция РФ; конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств, служб, агентств, ведомств и пр.;

по субъектам, их издавшим — правовые акты РФ; правовые акты субъектов РФ; правовые акты органов местного самоуправления; правовые акты ведомств, органов государственного контроля хозяйствующих субъектов и пр.

В иерархической лестнице нормативных правовых актов верховен­ствующее положение занимает Конституция Российской Федерации, являющаяся Основным законом государства и вершиной правовой системы. Ее нормы первичны для любых правовых актов, т.е. являют­ся исходными основополагающими для нормотворчества. Никакие законы не могут отменить ее или быть равными ей. Конституция - это базовый документ, на котором строится все остальное законода­тельство, составляющее правовую систему.

Вторым по юридической силе нормативным правовым актом в правовой системе является Федеральный конституционный закон. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и основные институты права: государственное устройство, народовластие, феде­ративные отношения. Федеральный конституционный закон прини­мается в особом порядке, по проблемам принципиального значения, обладает высшей юридической силой. Эти законы развивают и конк­ретизируют положения Конституции РФ, являются соединяющим звеном с текущим законодательством. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации.

Наиболее часто издающимся, оперативно регулирующим право­отношения является Федеральный закон. Это нормативно-правовой акт, обладающий всеми перечисленными признаками для правовых актов нормативного характера, регулирующий общественные отно­шения. Являясь актом текущего законодательства, он издается по воп­росам исключительного ведения России и ее совмес­тного ведения с субъектами Федерации. Предписания, устанавливающие общие нормы, не всегда реализу­ются. Однако во всех случаях юридическая возможность такой реали­зации существует. Исходя из того, что нормативные правовые акты носят публичный характер, согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ пред­писания подлежат опубликованию в целях доведения содержания вла­стного поведения до широкого круга лиц. Неопубликованные законы не могут применяться.

Другой большой группой актов, регулирующих общественные от­ношения, являются подзаконные акты. Как правило, это результат правотворческой деятельности органов исполнительной власти и ор­ганов местного самоуправления при осуществлении ими властных полномочий.

Отличительной особенностью подзаконных актов является то, что они: издаются при осуществлении властных полномочий; носят офици­альный характер; имеют подзаконный характер, но все они издаются на основе или во исполнение закона; выражают волю исполнительно­го органа; должны быть оформлены в соответствии с требованиями, предусмотренными правилами и в пределах компетенции; издаются не от лица государства, а от имени исполнительного органа, но выража­ют государственную волю; влекут правовые последствия.

Подзаконные акты выносятся в виде: постановления — решения, имеющего нормативный характер; распоряжения — решения по опе­ративным и текущим вопросам. Но могут иметь и иные формы.

Правовые акты органов местного самоуправления также относят­ся к подзаконным актам. Юридическая сила правовых актов предста­вительных органов местного самоуправления более высока, чем юри­дическая сила правовых актов иных органов местного самоуправления и актов должностных лиц.

Правотворческий процесс, равно как и зако­нотворческий, в силу своей специфики требует активных действий со стороны субъектов этого процесса. Поэтому не случайно, что ст.9 За­кона о прокуратуре названа следующим образом: «Участие в правотвор­ческой деятельности». В названной статье действующего Закона о прокуратуре определено, что прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обла­дающие правом законодательной инициативы, соответствующего и ни­жестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об от­мене или о принятии законов и иных нормативных актов только «...при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов»[17]. То есть, говоря о правотворческой деятельности, необходимо иметь в виду, что она возможна при наличии мотива, предмета и объекта пра­вотворчества.

Мотив правотворчества делает возможным уяснение его объекта, указывает на предмет и является толчком для начала правотворческих процедур. Отсутствие мотива делает правотворчество безоснователь­ным, по сути бессмысленным, диктует необходимость его прекраще­ния либо вовсе не позволяет осуществить правотворческие процедуры. Таким образом, мотив правотворчества можно определить как объективно существующую для потребностей реализации государ­ственной власти необходимость в регулирующем воздействии на об­щественные отношения путем принятия нормативного правового акта.

Предмет правотворчества — принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.

Объект правотворчества — это требуемое государственной влас­тью регулирующее воздействие на определенные общественные от­ношения путем принятия нормативного правового акта. Другими сло­вами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежа­щей реализации обеспечить достижение целей государственной влас­ти[18]. Полагаю, что эти определения, данные И.М. Рассоловым и В.О. Елеонским, в большей степени подходят для участия в правотвор­честве «государства как такового, государства в целом», однако для отдельных его институтов, в том числе российской прокуратуры, дол­жны быть в определенной степени отличные и мотив правотворче­ства, и предмет, и объект правотворчества, которые пока не определе­ны ни в Законе о прокуратуре, ни в работах ученых.

С формальной точки зрения законодательный процесс представ­ляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. А процедура право­творческой деятельности — это обязательный, строго последователь­ный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обес­печивающий принятие нормативно-правового акта.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного про­цесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу[19].

Выделяются четыре основные стадии зако­нодательного процесса: внесение законопроекта или законодательного предложения (за­конодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); принятие закона; опубликование закона.

И.С. Самошенко справедливо замечает, что нормативный акт — это завершающее звено и непосредственный юридический результат пра­вотворческой деятельности[20]. При этом правотворческий процесс внеш­не выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, принятия и обнародования отдельных нормативных актов. Каждый новый акт — это самостоятельный элемент правовой системы.

Все изменения содержания правового регулирования могут быть сведены к таким трем основным видам: установление новых правовых норм; отмена правовых норм; замена ранее принятых норм новыми, которые вводят новое ре­гулирование вместо старого. Сюда относится больше всего правовых актов.

Причем для самой сущности правового регулирования не имеет значения техническое оформление замены старых норм новыми. Бу­дет ли это дано в новой редакции или в виде нового решения, но в любом случае должны наступить новые правовые последствия, кото­рые будут предотвращать возникновение тех последствий, которые допускались действовавшим ранее нормативным актом.

Вообще же в теории государства и права правотворчество понима­ется как «...форма государственной деятельности, направленная на со­здание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену»[21]. Главное для правотворчества, по мнению B.C. Нерсесянца, «выработка и утверждение новых правовых норм»[22]. А.Б. Венгеров полагает, что «...законотворчество - особый вид пра­вотворчества, направленный на создание законов в точном, формаль­ном смысле слова как актов высшего законодательного органа»[23].

В Российской Федерации существует три основных формы право­творчества: «... принятие нормативных актов органами государствен­ной власти, непосредственно путем референдума, заключение различ­ного рода соглашений, содержащих нормы права»[24].

Понятие правотворчества может трактоваться по-разному. Поэто­му отмечу, что в представленной работе под правотворчеством будет пониматься процесс создания правовых норм путем принятия нормативно-правовых актов. Правотворчество - одна из важнейших сфер обеспечения действия государственной власти как суверенной организующей силы в делах конкретного общества. Это подтверждается тем, что, по общему правилу, в случае проти­воречия между законом (нормативным правовым актом, обладающим высшей, обязательной юридической силой) и иными источниками права действует закон. Природа правотворчества заключается в выявлении, освоении суще­ствующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. В ко­нечном счете, правотворческий (законодательный) процесс (право­творческая деятельность) является формально-юридическим выраже­нием законотворческой функции государства.

Все нормативно-правовые акты имеют правотворческое назначе­ние. Правотворчество - одно из важнейших и, можно сказать, пер­вейших направлений деятельности государства. В России - это деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъек­тов Федерации, населения муниципальных образований (референдум) по созданию, изменению, отмене правовых норм и изменению сферы их действия. Она осуществляется посредством издания, изменения и отмены нормативных правовых актов. Это интеллектуальная активная творческая деятельность по созда­нию права, результаты которой являются показателем цивилизован­ности и демократичности страны, уровня культуры ее народа[25]. Из изложенного следует, что правотворчество - одна из важнейших сторон деятельности государства и его органов, форма их активности, имеющая своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворческая деятельность обладает определенными особенностя­ми, но везде она направлена на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регули­рующих сложившиеся в обществе отношения. По своей социальной сути правотворческая деятельность выступает как процесс возведения госу­дарственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам общеобязательного характера.

Мотив участия прокуроров в правотворческой деятель­ности можно определить как объективно существующую необходи­мость в регулирующем воздействии прокуратуры на общественные отношения путем участия прокуроров в совершенствовании действу­ющих и разработке инициативных законов и иных нормативных пра­вовых актов.

Предмет участия прокуроров в правотворческой деятельности со­ставляют юридические нормы и практика деятельности прокуроров по внесению в законодательные органы и органы, обладающие пра­вом законодательной инициативы, соответствующего и нижестояще­го уровней, а также в органы исполнительной власти и органы мест­ного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Значит, объектом участия прокуроров в правотворческой деятельности является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокурорами своих полномочий при осуществ­лении деятельности по изменению, дополнению, отмене или приня­тию законов и иных нормативно-правовых актов.