Формы ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

3. формы ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

Политически обустроенные территории иногда входят в со­став государственных объединений. Участие в объединении ска­зывается на условиях осуществления власти в государствах и определяет особенности формы государственного устройства.

Юридические последствия вхождения в объединение разли­чаются. В одних случаях результатом объединения территорий является создание союзного государства (федерации); в других — возникает союз государств (конфедерация, монархическая уния, протекторат).

3.1.Федерация

Федерация представляет собой объединение территорий, об­ладающих собственной государственностью, в единое союзное го­сударство. В отличие от унитарного государства, федерация вы­глядит как политически сложное государство. В то же время фе­дерация отличается от иных объединений тем, что она обладает государственностью, а конфедерация, уния и протекторат госу­дарствами не являются.

Сложная политическая природа федерации обусловлена тем, что в ней осуществлен раздел суверенитета между союзом и его территориальными частями. Собственной государственностью, суверенитетом обладают как федерация, так и ее члены.

Источником федеративной государственности является суве­ренитет нации, образующей ее население, и (или) монарха, воз­главляющего союз. Например, конституция США учредила феде­ративное государство от имени всего народа Соединенных Шта­тов. "С самого начала предполагалось, что Конституция создает национальное правительство с огромными, хотя и ограниченны­ми законодательными полномочиями, источником которых яв­ляется сама Конституция'"[3]. В 1871 г. на основе немецких монар­хий (княжеств, королевств) было образовано федеративное госу­дарство — Германская Империя, возглавляемая кайзером (наследственным императором).

Нация в федеративном государстве политически едина, но не в полной мере. В юридическом смысле она состоит из народов, каждый из которых претендует на известную меру политической самостоятельности. Считается, что эти народы через референдум или своих представителей однажды дали согласие на объедине­ние в федеративном государстве. В то же время каждый из них оставил за собой долю суверенных прав.

Таким образом, государственность субъекта федерации также происходит из суверенитета народа, занимающего его террито­рию. Ее источником может быть суверенитет монарха, если субъект федерации имеет монархическую форму правления. Так, Объеди­ненные Арабские Эмираты образованы в результате отчуждения эмирами доли суверенитета в пользу союза. Однако каждый из эмиров отчасти сохраняет права главы своего государства.

И федерация, и сами участники (субъекты) союза имеют источник государственности. Из этого следует, что на од­ном политическом пространстве сосуществуют суверенитеты как федерации, так и ее членов. Государственность каждой из сторон в федеративных отношениях взаимно ограничена. Ни федерация, ни ее субъекты не обладают полным государственным суверени­тетом[4].

При том что суверенитет федерации абсолютен, существуют некоторые принципиальные отличия федерации от унитарного государства.

Суверенитет — это политическая, а не просто админи­стративная правоспособность территории, обладающей государ­ственностью. Так, основатели США имели вполне определенный за­мысел в области государственного устройства. В 1760 г. амери­канские колонисты в ответ на попытку британского парламента заявить о его верховенстве возразили, что даже его верховенство существует лишь до тех пор, пока это необходимо для объединен­ной политики.

Швейцарская конституция признает суверенитет кантонов. Ст. 4 Конституции штата Нижняя Калифорния провозглашает его суверенным за изъятиями, установленными мексиканской конституцией. В США конституции штатов прямо заявляют о своем суверенитете. «Штаты получают общую (plenary) власть из существа изначально принадлежащего им суверенитета».

Разделенный суверенитет определяет все существенные свой­ства федерализма. Федерация образуется на договорных или квазидоговорных (подразумеваемых договор) началах. Иными словами, в основе федерации лежит соглашение между центром и территориями о разделе суверенитета, сфер политического ведения. Это соглашение может быть выполнено в форме дого­вора, заключаемого независимыми государствами. Так, до обра­зования федерации в Швейцарии ее кантоны являлись само­стоятельными.

Федеративное соглашение может существовать в виде отдель­ного акта. Например, Учредительный акт о создании Мекси­канских Соединенных Штатов. Соглашения об учреждении федераций нередко включены в основной закон (конституцию), который принимается с участием субъектов федерации (штатов, земель, султанатов, кантонов, провинций и проч.).

Акт об учреждении федерации оформляет два типа государств. Территория субъекта федерации составляет пространство, на ко­торое распространяется не только его власть, но и власть федеральных органов. Эта территория является также и территорией союзного государства[5].

Если в федерациях на одной территории сосуществу­ют два типа государственности, отношения между ними должны быть упорядочены, а полномочия государственных органов союза и его участников — разграничены. Компетенция и федерации, и ее субъектов является собственной, выражает государственность, присущую им обоим. Если права административно-территориаль­ной единицы основаны на законе, изданном центральной властью, то компетенция члена союзного государства определена актом об учреждении федерации и основным законом, принятым самим членом союза.

Прежде всего раздел суверенитета проводится путем распре­деления компетенции между законодательными органами фе­дерации и ее участников. Кроме того, разграничивается компе­тенция между главами государств, администрациями и судеб­ными органами обоих уровней. Применяют различные принципы разграничения компетенции.

Во многих федерациях весь объем государственных полномо­чий делится на две основные части. Одну из них определяют как сферу исключительной компетенции, а другую — остаточной. К исключительной компетенции относятся полномочия, которыми пользуется лишь тот, за кем они закреплены. Ее обладатель обычно не может выходить за пределы исключительных полномочий, если иное прямо не оговорено законом.

Как правило, исключительную компетенцию отдают феде­ральным органам. Все латиноамериканские федерации (Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика) и многие другие государства (например, Австрия) относят исключительную ком­петенцию к ведению союзного государства. В состав исключи­тельной компетенции союза обычно входят такие полномочия, как ведение внешней политики, оборона, объявление войны и заключение мира, регулирование таможенных отношений, кре­дитно-денежная и банковская система, основные коммуникации (почта, телефонная связь), наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и проч.), союз­ное гражданство и основные права человека, принятие в союз новых членов, преобразование федеральных территорий в фор­му субъектов федерации и другие предметы ведения. Набор исключительных полномочий должен обеспечивать необходи­мую степень государственного единения и политическую дееспо­собность союза[6].

Иногда исключительная компетенция закреплена и за субъек­тами федерации. Так, в Канаде провинции по собственному ис­ключительному праву решают вопросы изменения их конститу­ций, кроме изменения формы правления; провинциального нало­гообложения; осуществляют регулирование пенитенциарных учреждений и учреждений здравоохранения. Они регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и некоторые другие области. В Индии каждая из сторон федеративных отношений наделена своей исключитель­ной компетенцией.

Та часть полномочий, которая не является исключительной и не оговорена каким-либо иным образом, составляет остаточную компетенцию. Остаточная компетенция обычно закрепляется за территориями в тех федерациях, которые образованы соглаше­нием ранее независимых государств. Так, образовав союз, Северо­американские штаты согласились передать в исключительное ве­дение федерации часть полномочий, имеющих общенациональ­ное значение, а за собой "оставили" иные права, которые и образовали остаточную компетенцию. Если же исключительная компетенция закрепляется за субъектами федерации, то облада­телем остаточной становится союз.

В целях согласования деятельности центра и субъектов феде­рации могут формироваться учреждения с консультативными правами. Например, в США с 1908 г. создана и действует Нацио­нальная ассоциация губернаторов, хартия которой определяет ее основные функции — влияние на центральную власть со стороны штатов и согласование местной политики с общенациональной. Имеется и такой полуофициальный орган, как Совет правительств штатов, который обеспечивает согласованную политику субъектов федерации. В частности, он разрабатывает модели законов, кото­рые штаты впоследствии принимают по единому образцу. В ОАЭ действует совет эмиров, образуемый монархами государств, входя­щих в союз. Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики. Но, ко­нечно, деятельность подобных учреждений нельзя считать формой осуществления совместной компетенции. Четвертая группа полномочий, которая может быть установ­лена в рамках федерализма, определяется как конкурирующая компетенция. Под конкурирующей компетенцией подразумевают­ся полномочия, которые могут быть использованы и федераль­ными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации[7].

Условия, при которых та или иная сторона вправе воспользо­ваться конкурирующей компетенцией, определяются юридически. В Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые пол­номочия при условии, что союзное государство не сделает этого. Каждый североамериканский штат вправе учреждать свои воору­женные формирования — милицию (национальную гвардию). Но штаты используют ее только в правоохранительных целях. В слу­чае, если в том есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но только федерацией. Иног­да права федерации применять конкурирующую компетенцию ог­раничены — Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Сосуществование двух типов государственности в условиях федерализма подтверждается другими признаками.

В федерации существует двойное, а точнее — двуединое граж­данство. Лица находятся в политико-правовой связи (граждан­стве) не только с центральным государством, но и с субъектами федерации. Гражданин штата, земли или подданный провинции состоит также и в союзном гражданстве либо подданстве — "Вся­кий гражданин кантона является швейцарским гражданином" (ст. 43 Конституции Швейцарии). Обычно гражданство субъек­тов федерации подвижное, оно изменяется с переменой места про­живания лица. Союзное гражданство устойчиво, перемена места жительства на нем не сказывается.

Субъекты федерации вправе осуществлять налогообложение. По крайней мере, установление и взимание налогов может быть отнесено к совместной или конкурирующей компетенции, позволяющей федерации влиять на фискальную деятельность ее участ­ников.

В федеративных государствах иногда учреждается двойная система судов, действует процессуальное право участников союза (США, Швейцария и др.).

Субъекты представлены в одной из палат федерального пар­ламента, если таковой имеется. Как правило, от каждого участни­ка союза избирается равное количество депутатов в федеральном законодательном органе. Случается, что депутатов верхней пала­ты федерального парламента назначают правительства или пар­ламенты субъектов федерации. Члены федерального Сената в Пакистане назначаются законодательными собраниями провин­ций.

Сложное государственное устройство является причиной того, что в федерации возникает потребность в системе гарантий, обес­печивающих соблюдение прав участников союза и охрану феде­рального государственного единства. Это естественно, поскольку их интересы далеко не всегда совпадают, а возникающие разно­гласия могут привести к притеснению субъектов федерации, по­литической гегемонии союза либо, напротив, к сепаратизму.

Права субъекта федерации закреплены не только в его соб­ственных, но и в федеральных основных законах. Нарушая права участников союза, федерация подрывает и свою государственность. Права федерации, ее суверенитет также гарантируются. На­пример, субъектам федерации нередко прямо запрещается уча­ствовать в международных отношениях, заключать договоры между собой и вступать в соглашения с иностранными государства­ми (Мексика, CILIA). В крайнем случае международная правосубъектность члена федерации получает признание, но при том ему запрещено заключать межгосударственные соглашения в ущерб союзу и его участникам. Ограничен предмет таких договоров и установлены иные условия их заключения "в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они мо­гут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами" (Основной закон ФРГ). Од­нако и здесь не обходится без исключений — субъекты Босний­ской федерации фактически враждуют между собой, но тесно сотрудничают с сопредельными странами (Хорватией и Серби­ей), образуют с ними объединенное командование штабов, заклю­чают договоры и даже вступают в конфедеративные отношения.

В обеспечение единства федерации ограничивается право субъектов федерации на создание торговых барьеров, взимание таможенных сборов и принятие иных решении, противоречащих целям союзного государства.

В некоторых, особенно политически неустойчивых, союзах применяются методы разрешения разногласий, обеспечивающие верховенство федеральных органон. Последним принадлежит ре­шающее слово в конфликтах. В частности, государственному пра­ву Мексики известен институт интервенции — вмешательства в дела субъектов федерации. Интервенция обусловлена такими факторами, как "исчезновение на территории штата конституци­онной власти", угроза конституции, разногласия между органами власти штатов, обращение какой-либо их властей к федерации, перерастание разногласии в вооруженные конфликты. Интервен­ция выражает право федерации защищать собственное единство, и ее обязанность — охранять государственность штатов.

Осуществляя интервенцию, союз разрешает споры между вла­стями штатов, назначает временного губернатора или интервентора (должностное лицо со всеми необходимыми для интервен­ции полномочиями), вводит вооруженные силы, проводит выбо­ры нового состава государственных органов. Интервенция имеет правовосстановительиое назначение. Поэтому она должна исполь­зоваться как временное средство и не может служить формой постоянного управления делами субъекта федерации.

В Индии аналогично интервенции может быть использова­но право союза вводить прямое президентское правление на территории штата. Его применяют в случае, когда власти, кон­ституционный строй штата оказываются неэффективными. Ины­ми словами, создается обстановка насилия, вооруженной борьбы и тому подобное. Гарантии государственности штата преду­сматриваются и в этом случае. На осиовании президентской прокламации правительство вводит чрезвычайное положение на срок не более 2-х месяцев. Более длительный срок прямого президентского правления (6 месяцев с возможными продлениями каждый раз по 6 месяцев в пределах трех лет) может быть установлен только по решению парламента федерации. Прокла­мация о прямом президентском правлении может быть оспоре­на субъектом федерации в суде.

Применяются и менее жесткие формы вмешательства феде­рации в дела ее членов. Так, в Мексике губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов в слу­чае нарушения федеральной конституции подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность[8].

Проблема сецессии в союзном государстве простого решения не имеет. Только в отдельных федерациях сецессия прямо запре­щена или прямо разрешается. В большинстве основных законов данный вопрос не оговорен. В одних странах это умолчание подразумевает запрет выхода из федерации. В других федераци­ях его следует расценивать как нежелание юридически подготав­ливать процедуру распада союза. В первом случае субъекты фе­дерации безвозвратно отчуждают союзу право распоряжаться их судьбой. Во втором — федерация не имеет фактической воз­можности запретить штатам или землям, эмиратам или султана­там выходить из ее состава.

Если считать суверенитет основой государственности, то можно предположить, что выход из федерации в принципе не исключен и его можно выполнить юридически корректно. Суверен в праве выбирать и устанавливать наиболее предпочтительную для себя форму государственности, он также вправе отказаться от преж­него государственного устройства, в создании которого прини­мал участие. В каждом субъекте федерации есть свой обладатель суверенных прав — народ или монарх. Если он референдумом или по иной надлежащей процедуре решит отказаться от участия в федеративном государстве, есть основания полагать, что его соб­ственное государство (субъект федерации) вправе оставить союз. Международное право, например ст.1 Пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., закрепляет право на­родов (суверенов) на самоопределение, свободу устанавливать свой политический статус. Ст. 50 того же Пакта распространяет его положения "на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений и изъятий"[9].

История ранее созданных федераций подтверждает как спор­ность сецессии, так и ее возможность. Например, накануне граж­данской войны южные штаты отделились от США. Причем феде­рация не предприняла насильственных действий в отношении отделившихся штатов — южане сами напали на американский Север. Южные штаты были включены в федерацию как побеж­денная, фактически оккупированная сторона. Но если бы граж­данская война не началась, а южане не потерпели поражение, то вполне вероятно, что сецессия состоялась бы как правовой факт. Сингапур отделился от Малайзии; Сенегал вышел из Федера­ции Мали; Югославия, СССР также распались в результате реа­лизации субъектами федерации права сецессии. Даже в таких однородных федерациях, как Австрия, право земли на отделение не отрицается[10].

Приведенные доводы позволяют сделать вывод: государства, входящие в федерацию, как таковые не имеют права сецессии, если иное не оговорено федеративным договором. Но суверены, являющиеся учредителями своих государств, вправе реорганизо­вать их и создать новую, политически независимую государствен­ность. Этим федерации отличаются от унитарного государства. Население административных единиц является частью нации, а не народом. Предполагается, что в унитарной стране нет субъектов, способных учредить независимое государство, тогда как в феде­рации они имеются — народ субъекта федерации либо возглав­ляющий его монарх.

Федерализм более или менее последовательно воспринят многими государствами во всех регионах мира. Федерация боль­ше присуща республиканским государствам. Гораздо проще пред­ставить себе неоднородный, но объединенный общей государствен­ностью народ, чем монархов, отчуждающих свою власть в пользу союзного, более высокого суверена. Монархическая федерация реальное, но довольно сложное явление. В ОАЭ эмиры передали часть суверенитета союзному государству, которое возглавляет один из них — президент федерации. В Малайзии главой госу­дарства является верховный правитель, который олицетворяет единство федерации, избирается из числа султанов и сочетает в себе функции союзного президента и монарха.