Формы автономного государства

4. формы автономного государства

Государства иногда соглашаются с требованиями местных сообществ о расширении прав и свобод территорий. При таком обособлении они могут приобрести форму автономии.

В большинстве случаев автономии создаются в унитарных государствах, где она используется для наделения территориаль­ных единиц самостоятельностью в вопросах местного управления. В федерациях же имеется форма, позволяющая территориям по­лучить необходимую свободу, — это форма субъекта союзного государства. Вместе с тем и в сложном государстве автономные права могут быть закреплены за территориями, не имеющими статуса субъекта федерации, находящимися под прямой юрисдик­цией союзного государства. В Индии, например, автономиями яв­ляются союзные территории, хотя само государство представляет собой федерацию и образовано объединением штатов.

Фактические основания, побуждающие к образованию автоно­мий, различны. Поэтому принято условно разграничивать несколь­ко видов автономий:

— автономии, образованные по национально-лингвистическим признакам. Этот тип автономии создается на территориях с осо­бенностями национального состава населения, возможно — со спецификой языка, местными диалектами и наречиями. Напри­мер, Страна Басков является автономией в составе Испании, уч­режденной на территории, которую традиционно занимает опре­деленный этнос — баски. Аналогичные автономии образованы Испанией для каталонцев, галисийцев. Наименования нацио­нальных автономий зачастую отражают имя этносов, ставших ос­новой их образования, — к примеру, Шотландия является автоно­мией, образованной на основе шотландской национальности.

Не исключено, что учреждение подобных автономий способ­ствует сохранению национальных общностей и языков на их тра­диционной территории, сглаживанию межэтнических разногласий и конфликтов, поддержанию местных обычаев в области культу­ры, языка, политики, религии. Автономия арабов на территории Израиля преследует именно эти цели;

— автономии, образованные в результате исторических собы­тий и обстоятельств. История развития и фактическое состояние отдельных территорий не позволяют применять к ним общие правила местного государственного управления. Особый правовой статус требуется им для того, чтобы избежать отрицательных эко­номических и политических последствий.

Более сотни лет Гонконг (Сянган) находился под управле­нием Великобритании, а Макао (Аомынь) состоял в аренде у Португалии. Обе эти территории подлежат передаче Китаю. Однако в них выросли целые экономические комплексы, до­стигнут высокий уровень жизни, сложились традиции местного управления. Основную часть населения этих территорий состав­ляют китайцы, которые не могут ссылаться на национальные отличия в обоснование особых местных прав. Вместо нацио­нально-языкового действует исторический фактор образования автономии. В соответствии с соглашениями, достигнутыми меж­ду Китаем и уходящими владельцами Сянгана и Аомыня, они получат автономию, сохранят сложившийся общественный строй и систему экономики. Они становятся специальными админи­стративными районами;

— автономии как общий принцип местного управления. Их называют административно-территориальными автономиями. Применение административно-территориальной автономии озна­чает, что государство признает необходимым предоставить всем крупным территориальным единицам некоторую самостоятель­ность в решении местных дел. В сущности, административно-тер­риториальная автономия едва ли отличается от таких понятий, как местное самоуправление, децентрализованное управление. Однако такие страны, как Коста-Рика, Япония закрепили свои­ми законами принцип автономии своих территорий. И поэтому приходится выделить для них отдельное место в ряду других, действительных автономий[18].

Учреждая автономию, признавая ее права, государство, есте­ственно, ограничивает пределы применения своей власти. Это, од­нако, не означает, что на автономной территории появляется госу­дарственность. Возможно, автономия обеспечивает уважение ин­тересов местных сообществ, но ее нельзя считать формой национального государства.

Права автономии в области внутреннего регулирования яв­ляются производными, а не собственными. Источником этих прав является акт власти государства, центра. Так, первоначально автономия Шотландии была закреплена Актом об Унии, изданным Британским парламентом 1 мая 1707 г. По этому закону отношения простой унии между двумя странами и последую­щая аннексия Шотландии О.Кромвелем были завершены, а Шотландия включена в состав единого государства на правах автономии.

Права автономии могут быть зафиксированы в конституции, основных законах государства. Органы государства могут изда­вать правовые акты, специально посвященные правовому поло­жению автономной территории. В 50—60-е годы положения о на­циональных автономиях в Китае принимались народными пра­вительствами провинций, народным правительством КНР и затем утверждались постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей.

Бывает также, что автономия сама разрабатывает статут, за­крепляющий ее права. Но поскольку она не наделена государ­ственностью и не имеет учредительной власти, статут об автоно­мии, а также вносимые в него изменения подлежат утверждению государственными органами, обычно парламентом. Так, в Италии парламентом утверждены статуты об автономии Сицилии, Сар­динии и некоторых других областей. Ясно, что возможность са­мостоятельно разрабатывать собственные статуты упрочивает пра­вовое положение автономии и меру ее самостоятельности в от­ношениях с государством. Государство, желающее ограничить автономные права, встречает не только общественное сопротивле­ние, но и формальные препятствия в изменении статута, если его автором является сама автономия.

Возможно, однако, более широкое понимание автономии как территории, нуждающейся в обособленном правовом режиме.

Иными словами, под автономией подразумевается не только то пространство, где имеются свободы и привилегии, а просто часть, изъятая из целого. Тогда автономными следует считать и те территории, права которых ограничены в сравнении с пра­вами других частей государства. Например, Франция признает автономные права своих заморских департаментов и заморских территорий. Однако до 80-х годов нашего столетия Французская Полинезия, Французская Гвиана, Новая Каледония не имели выборных представительных органов, тогда как обычные, неавто­номные департаменты во Франции уже давно избирают свои советы. Автономный Курдистан в Ираке едва ли находится в привилегированном положении по сравнению с другими терри­ториями этого государства. Верховная Рада (парламент) Украи­ны приняла в 1995 г. закон об Автономной Республике Крым, который установил строгую подчиненность непокорного региона центральной власти и существенно ограничил самостоятельность Крыма.

Не являясь государством, автономия не имеет своего граж­данства. Лица, проживающие на ее территории, гражданами ав­тономии не являются и юридически связаны с ней только местом жительства. Изменяя его, человек прекращает правоот­ношения с территорией независимо от своих культурных при­вязанностей, национальности, языка и прочих обстоятельств. Вместе с тем проживание в пределах автономии может суще­ственным образом сказываться на правовом положении челове­ка. В частности, национально-территориальная автономия позво­ляет представителям коренных национальностей в большем объеме пользоваться культурными правами, родным языком, следовать сложившимся правовым обычаям. Образование тер­риторий типа Гонконга обеспечивает сохранение прежних граж­данских, экономических и даже политических прав и свобод личности[19].

В автономии нет высших государственных органов. Учреж­дения, действующие в автономии, относятся к разряду органов местного управления, независимо от того, назначаются они или избираются населением, именуются парламентом, советом, прави­тельством или как-либо еще. Наименование органа в данном слу­чае существенного значения не имеет. Высшим государственным органом может быть признан лишь тот, который осуществляет власть именем суверена. У высшего государственного органа нет вышестоящей административной инстанции. Напротив, ему под­чиняются нижестоящие органы, включая учреждения автономий[20].

Автономия не издает законов. Нормативные акты, принимае­мые ее органами, производны от законов государства, то есть под­законны. Акты, принимаемые областными советами в Италии, называются законами. Но это только символ, причем не вполне точный, с помощью которого итальянские политики решили под­черкнуть "самую широкую автономию" областей в сфере местно­го правового регулирования. В действительности круг вопросов, по которым в Италии издаются областные "законы", ограничен государством, а не вытекает из суверенной власти автономии. Ведь именно парламент Италии в конечном счете определяет объем ее прав. Кроме того, "закон", изданный советом области, должен со­ответствовать законодательству всей республики.

Автономиям могут быть предоставлены экономические при­вилегии. В национальных автономиях обычно делаются изъятия из общих правил о применении государственного языка, то есть практикуется использование в документообороте и деловых от­ношениях национальных языков.

Автономия не является единственной формой обособления правового статуса территорий. Она имеет некоторые сходства с резервациями в США, бантустанами в прежней ЮАР, создава­емыми для коренных народов. Аналогии могут быть обнаруже­ны между автономией и пристоличными территориями (феде­ральный округ Колумбия, административный округ Парижа, со­юзная территория Дели), а также территориями, состоящими в управлении вооруженных сил, занятыми военными базами.

Следует упомянуть также о таком явлении, как национально-культурная автономия. К территориальному устройству государ­ства она прямого отношения не имеет, а представляет собой сово­купность особых правил, условий, на которых в государстве про­живают общности, не имеющие определенной автономной территории. Национально-культурная автономия существует в виде особых прав отдельных национальностей в области политики, культуры, языка, образования. Преимуществами такой автономии пользуются, например, саами в Швеции или шведы в Финлян­дии. Эти народности внутри государства имеют свои учрежде­ния, объединяющие их на национальном уровне, — Шведская на­родная ассамблея и Саамский парламент в Финляндии, Саамитинг в Норвегии. При правительстве Австрии и Венгрии действуют советы национальных меньшинств.