Конфедерация

3.2. Конфедерация

Обращает на себя внимание сходство (этимология) слов "фе­дерация" и "конфедерация". В действительности эти понятия имеют не только внешние, но и содержательные совпадения, по­скольку оба выражают форму договорного политического союза. Однако и разница между ними принципиальная. Кон-федера­ция, иначе говоря над- или сверх-федерация означает нечто, вы­ходящее за пределы государственности, хотя и небезразличное для внутреннего государственного устройства.

Образование конфедерации порождает не союзное государ­ство, а союз государств. Важно заметить, что межгосударственные отношения составляют объект международного права. Но такие союзы, как конфедерация, уния и протекторат определяют не толь­ко внешнеполитическое положение их участников, но и некото­рые стороны национальной государственности. Поэтому конфе­деративные и подобные им отношения непосредственно связаны с государственным правом.

Конфедерация представляет собой союз государств, объеди­нившихся на основании договора для осуществления общих политических целей и обязующихся согласованно принимать решения, в том числе по вопросам внутригосударственных от­ношений.

Юридической основой конфедерации является договор, за­ключенный государствами-союзниками. Этот договор или серия соглашений не являются основным законом, не составляют кон­ституцию. По своей природе они относятся к категории между­народных (межгосударственных) соглашений.

Члены конфедерации нс совершают окончательной передачи своего суверенитета, политической правоспособности в пользу союза. Они сохраняют государственность и право распоряжать­ся ею. Вместе с тем конфедерация отличается от обычных между­народных договоров и организации.

Участие в конфедерации связывает ее членов обширным ком­плексом обязательств. Причем конфедерацию может интересовать не только внешняя политика, но и государственный строй, внут­риполитическое состояние входящих в нее стран. Так, Союзное собрание — орган Германской конфедерации, существовавшей с 1815 г. до создания Германской империи, — принимало решения, обязывавшие союзников к принятию конституций, изданию зако­нов, относящихся к правам подданных.

Сохраняя государственность, участники конфедерации отка­зываются от самостоятельного решения ряда политических воп­росов. В ведение конфедерации обычно передается рассмотрение вопросов обороны, финансовой политики, таможенного дела, со­вместного участия в международных отношениях. Для этих союзов характер­но создание объединенных вооруженных сил. Возможна высокая степень общности в сфере кредитно-денежной системы, унифи­кация правовых систем, статуса личности и других институтов, регулируемых государственным правом.

Конфедерация имеет право принимать решения для выполне­ния возложенных на нее функций. Процедура принятия и право­вое значение этих решений имеют существенные особенности. Обычные международные организации издают рекомендации либо вырабатывают тексты конвенций, которые подлежат подпи­санию руководителями присоединившихся государств и после­дующей ратификации. В конфедерации решения принимают со­юзные органы и обязывающее значение эти решения могут по­лучить из союзного договора, то есть без непосредственного участия глав государств и парламентов, без дополнительных процедур парафирования (подписания) и ратификации[11].

В то же время решения, издаваемые конфедерацией, не являют­ся законами. Их следует определить все же как акты международ­ного, а не национального права. Эти решения создают нрава и обя­занности не для граждан, не для юридических лиц, а в отношении собственно государств. За нарушение актов, изданных конфедера­цией, она не может наказать лиц, являющихся непосредственными виновниками, поскольку члены союза сохраняют право юрисдик­ции на своей территории. Конфедерация может привлечь к ответ­ственности само государство, где происходят нарушения ее актов, предпринять против него экономические санкции и даже воору­женные действия силами других членов конфедерации.

В конфедерации отсутствует собственная система исполни­тельных органов. Исполнение решений, принятых конфедераци­ей, осуществляется органами государств, участвующих в союзе, если не считать применения конфедеративными силами санк­ций к нарушителям.

Конфедерация не имеет государственных органов, что совер­шенно естественно, т. к. она не является государством. Конфедера­тивные учреждения определяются как своего рода органы меж­дународного объединения. Эти органы формируются по принци­пу делегации, а не в результате выборов, проводимых с участием граждан. В конфедерации нет парламента в строгом смысле это­го слова. Члены коллегиальных органов конфедеративного союза не являются депутатами, они представляют не граждан, а интере­сы государств-союзников. В отличие от депутатов парламента делегаты в составе союзных органов всегда связаны обязатель­ными инструкциями, полученными от своих государств, не впра­ве принимать решения по своему усмотрению. Союзные органы конфедерации принимают обязывающие решения не простым, а квалифицированным большинством голосов или даже консенсу­сом — прямым либо подразумеваемым согласием делегаций всех участников союза. Голосование проводится по принципу "одна делегация — один голос", тогда как в парламентах каждый депу­тат имеет право голоса.

Глава конфедерации обладает председательскими, координа­ционными, но не руководящими (императивными) полномочия­ми, присущими многим главам государств.

Не являясь государством, конфедерация не может устанавли­вать государственно-правовые отношения с отдельными лицами. Следовательно, учреждение конфедеративного гражданства в прин­ципе невозможно.

Конфедерация имеет более широкие возможности привлече­ния финансовых средств, чем другие международные организа­ции. Отказ отдельных ее членов от финансирования союза может повлечь санкции, применяемые конфедерацией к нарушителям. В то же время в конфедерации нет собственной налоговой системы. Ее бюджет пополняется взносами государств, а не за счет взима­ния средств с налогоплательщиков[12].

Бесспорным является право государств на выход из конфеде­рации. Хотя оставление союза может встретить фактические препятствия, осложниться требованиями других конфедератов исполнять ранее принятые государством обязательства, однако обладание суверенитетом дает полную свободу выбора в вопросе участия в политических объединениях. Выход из конфедерации осуществляется по соглашению участвующих в ней сторон либо в результате простой денонсации государством договора о созда­нии союза (одностороннего отказа от участия в союзе). Сецессия из конфедерации может состояться и в случае, если союз прекра­тит существование в силу окончания действия союзного договора.

Конфедерации имеют в целом заслуженную репутацию неус­тойчивых, кратковременных, переходных государственных объе­динений. Считается, что конфедерации либо предшествуют со­зданию федераций, объединению территорий под единой унитар­ной государственностью, либо завершаются их распадом. Действительно, срок существования известных миру конфедера­ций не превышал нескольких десятков лет, если не считать Швей­царии (1291 - 1787 гг.), Нидерландов (1580 - 1795 гг.), а так­же древних союзов (Морской союз греческих полисов, Делос-ский союз и другие).

Есть основания полагать, что конфедерации будут более или менее регулярно возникать и исчезать в мировой практике. Кон­федерациями были Североамериканские штаты; Гондурас, Ни­карагуа и Сан-Сальвадор; Рейнская конфедерация; Германия; Югославия в 1992 г.; Сенегамбия. Заключено также довольно необычное "Рамочное соглашение" 1994 г. о создании конфеде­рации между Боснией и Герцеговиной (без участия третьего субъекта Боснийской федерации — Республики Сербской) и Республикой Хорватией. В настоящее время нельзя определенно утверждать о существовании какой-либо конфедерации.