Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях

3. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях

 

Розмежування політичних та адміністративних посад. Розмежування політичних та адміністративних посад є загальноприйнятим принципом професійного державного управління в демократичних країнах, а також є запорукою створення адміністративної системи, здатної ефективно діяти в умовах політичних змін. Роль державної служби полягає насамперед у тому, щоб забезпечувати стабільність і водночас гнучкість державного управління, його чутливість до вимог суспільства.

Надмірна залежність державної служби від політичної ситуації становить ризик для стабільності держави, послаблює інституційну спроможність державного управління та знижує якість послуг. Водночас інституційне закріплення розмежування політичних та адміністративних посад потребує розуміння насамперед самими державними службовцями власної нової ролі експертів з державної політики. При цьому політики забезпечують визначення пріоритетів і напрямів державної політики, прийняття політичних рішень з максимальним урахуванням суспільних потреб. Розмежування політичних та адміністративних посад тісно пов’язане з усе більшим зміщенням функцій уряду від управління майном до вироблення державної політики та стратегічного планування в окремих секторах державного управління.

Об’єктивність, неупередженість і якість рекомендацій державних службовців можна гарантувати лише за умови незалежності державного службовця від надмірного політичного впливу. В умовах розмежування політичних та адміністративних посад постає нове розуміння професійності державних службовців, що виступають від імені держави, формується нова якість стосунків між політиками й бюрократами.

Основні проблеми надмірної політизації державного управління в перехідних демократіях. Досвід країн з перехідною економікою демонструє такі основні проблеми, спричинені ризиками надмірної політизації державної служби[4].

По–перше, порушується принцип політичного нейтралітету професійної діяльності державних службовців. Це призводить до вироблення недостатньо узгодженої та передбачуваної державної політики.

По–друге, суттєво ускладнюється планування кар’єри державних службовців, що, своєю чергою, впливає на здатність державного сектору акумулювати й удосконалювати набутий експертний та управлінський досвід.

По–третє, надмірна політизація впливає на процес запровадження єдиних стандартів управління персоналом у державному секторі, що призводить до невиправданого суб’єктивізму керівників при оцінюванні роботи державних службовців.

По–четверте, брак гарантій правового захисту від незаконного втручання в діяльність державних службовців та їх звільнення з політичних мотивів суттєво впливає на привабливість державної служби та її професійність.

Водночас країни перехідних демократій напрацювали певний досвід розв’язання цих проблем, який варто розглянути детальніше.

Підходи до відновлення принципу нейтралітету. Стаття 29 словацької Конституції передбачає обмеження права державних службовців на політичну діяльність. Закон про державну службу серед інших положень також встановлює, що державний службовець повинен бути лояльним щодо Словацької Республіки та її Конституції, виконувати завдання неупереджено та дотримуючись політичного нейтралітету. Водночас на практиці профспілки Словаччини критикують законодавство про державну службу, вважаючи недостатніми гарантії політичної нейтральності державних службовців, оскільки є можливість звільняти їх у процесі реструктуризації державних агенцій. Бар’єром на шляху відновлення нейтралітету державних службовців є також повноваження міністра звільняти вищих адміністративних посадовців.

2001 року ухвалено чеський Кодекс етики, який передбачає, що політична орієнтація державного службовця не повинна шкодити його неупередженій роботі. Хоча цей документ містить доволі нечіткі формулювання, його положення все ж таки забезпечують на практиці розуміння того, що саме потрібно робити державному службовцеві в ситуації вибору при виконанні професійних обов’язків. Щоб посилити вплив Кодексу етики на діяльність державних службовців, дотримання його положень закріплене як один з обов’язків у новому законі про державну службу.

Важливим кроком у реформуванні системи цивільної служби Угорщини стало розмежування в 1990 році тимчасових політичних і постійних адміністративних посад шляхом призначення двох державних секретарів: політичного (з функціями політичного заступника міністра на термін роботи уряду) й адміністративного (з функціями професійного заступника міністра та керівника державної служби в міністерстві). Також в усіх міністерствах було створено кабінети зі складом політичних радників, призначуваних на час діяльності уряду. На практиці діяльність політичних кабінетів суттєво впливає на діяльність адміністрації, а це багато хто, зокрема й профспілки країни, розцінюють як затримку подальшої професіоналізації державної служби.

Підходи до деполітизації планування кар’єри. У Польщі, аби уникнути політизації процесу добору персоналу, детально сформульовано жорсткі вимоги до кандидатів на посади в державному секторі. Зокрема, кандидати, перш ніж отримати статус державного службовця, мають пройти кваліфікаційні процедури протягом кількох років. По–перше, кандидата призначають на посаду на тимчасовій контрактній основі (до 3 років). У цей термін працівник проходить шестимісячне стажування та здобуває певну початкову професійну підготовку. Підготовчий період завершується іспитом, який приймає екзаменаційна комісія. У разі позитивного результату та за умови, що кандидат має університетський ступінь, дворічний стаж роботи на державній службі, знає щонайменше одну іноземну мову й не перебуває в резерві збройних сил, він отримує контракт на роботу в державному секторі на невизначений термін.

Словаччина задля подолання проблеми надмірної політизації державного управління на законодавчому рівні встановила розмежування умов здійснення професійної діяльності для різних категорій державних службовців. Відповідно для загального корпусу державної служби застосовують переважно елементи посадової моделі, а для адміністративної еліти — кар’єрної. Це дало змогу посилити здатність державного сектору Словаччини акумулювати експертний досвід на вищих рівнях державної служби.

Запровадження єдиних стандартів професійного управління персоналом. Відповідно до словенського закону про державну службу, що набрав чинності 2004 року, новостворена Рада цивільної служби відповідає за впровадження єдиних стандартів і процедур прийому на державну службу, призначає склад конкурсних комісій, відповідальних за набір персоналу. Рада також безпосередньо відповідає за набір вищих управлінців, зокрема й державних секретарів. До запровадження нового закону широкими повноваженнями стосовно кадрових питань були наділені керівники державних органів (політики).

У Болгарії посаду міністра державної адміністрації запроваджено наприкінці 2001 року. До його повноважень віднесено питання державної служби та адміністративної реформи, які доти належали Раді міністрів Болгарії. Обов’язком міністра державної адміністрації в співпраці з міністром закордонних справ стало посилення спроможності Болгарії до вступу в Європейський Союз. Таким чином у Болгарії відбулось делегування функцій щодо державної служби спеціалізованому центральному органові виконавчої влади та встановлено тісний зв’язок між системою державної служби та євроінтеграційним процесом країни.

Досвід України. Україна вже має досвід запровадження посад державних секретарів[5]. 2001 року Указом Президента України було запроваджено інститут державних секретарів у міністерствах та Секретаріаті Кабінету Міністрів України. Водночас було скасовано посади заступників міністра з покладенням частини політичних функцій на державного секретаря.

Державного секретаря Кабінету Міністрів України, державних секретарів міністерств, їхніх перших та інших заступників призначав на посаду за поданням Прем’єр–міністра України та звільняв з посади Президент України.

Державні секретарі отримали певні гарантії політичної незалежності завдяки процедурі їх призначення Президентом України разом з широкими повноваженнями, що призвело до суттєвого дисбалансу між статусами міністра та державного секретаря. З огляду на це, протягом наступних років відбувався процес вимушеного поступового розширення (відновлення) повноважень міністрів. Але негативний досвід запровадження інституту впродовж першого періоду зумовив скасування його в травні 2003 року.

Серед основних причин, що стали на заваді результативному запровадженню інституту державних секретарів в Україні, є:

1. Підготовлене в закритому режимі й раптове рішення щодо впровадження інституту не дозволило швидко адаптувати його до загальної системи державної служби. Запровадженню посад державних секретарів мали передувати широкі обговорення в професійних і політичних колах. Натомість відповідне рішення виявилось для багатьох несподіваним.

2. Нечітке визначення ролі державного секретаря полягало в наділенні його суттєвими адміністративними повноваженнями та обмеженні узвичаєної в країнах розвиненої демократії ролі менеджера процесу вироблення державної політики.

3. Водночас державні секретарі на практиці виявились наділеними певним колом політичних функцій. Зокрема, наприклад, виконували обов’язки міністра за його відсутності, представляли міністерство у Верховній Раді та брали участь у засіданнях Кабінету Міністрів України замість міністрів. Це спричинило, з одного боку, дублювання функцій міністра й державного секретаря, а з іншого — створило умови для суттєвого дисбалансу між їхніми повноваженнями. Це фактично означало, що сам задум реформи унеможливив досягнення цілей.

Розмежування політичних та адміністративних посад допоможе забезпечити професіоналізацію державної служби на засадах партнерства й діалогу між політиками та державними службовцями, подолати недовіру в їхніх відносинах.

Водночас забезпечення політичної нейтральності державної служби прискорить створення в Україні державної служби європейського зразка та зробить незворотним процес демонтажу радянської політизованої номенклатурної ієрархії.

Для ефективного розмежування політичних та адміністративних посад необхідно через удосконалення законодавства про державну службу на основі принципів європейського адміністративного простору:

1) встановити публічно–правові відносини між державним службовцем і державою;

2) забезпечити гарантії політичної нейтральності в діяльності державних службовців;

3) інституціоналізувати вищий корпус державної служби.

Ще один чинник, що має відбитись у реформованому законодавстві, — подальша професіоналізація державної служби на засадах стабільності та безперервного вдосконалення навичок державних службовців, передовсім щодо консультування з питань державної політики. Така державна служба означатиме для уряду гарантію необхідного рівня компетентності службовців і наявність дієвої урядової машини, здатної до саморегулювання.

Однією з основних причин неможливості стабілізувати політико–адміністративні відносини лише правовими засобами — брак широкого політичного консенсусу та розуміння критичної важливості поділу між політикою й адміністрацією. Тож відкрите обговорення цієї ідеї має знизити ризики планового запровадження інституту державних секретарів у системі державної служби.

Чітка регламентація повноважень державних секретарів, з огляду на їх подвійну роль адміністративних топ–менеджерів і радників з державної політики, допоможе зробити інститут державних секретарів своєрідним «інтерфейсом» взаємодії бюрократів та політиків, налагодити надійний зв’язок між ними й сприятиме формуванню стабільної державної служби.

Інтенсивне навчання державних службовців вищого корпусу забезпечить їх сучасними управлінськими навичками, зокрема щодо аналізу політики, стратегічного планування та управління змінами. Це, своєю чергою, сприятиме подальшому підвищенню ефективності діяльності вищих посадовців і системи органів виконавчої влади загалом.

Запровадження механізму апеляції щодо прийнятих кадрових рішень у системі державної служби прискорить процеси адаптації нових інститутів та створить умови для внутрішнього нагляду за додержанням єдиних стандартів управління персоналом.

Підсумовуючи, зазначу, що в Україні впродовж останніх чотирнадцяти років сформувалися ключові політичні інститути демократичної держави. Нещодавні революційні події чітко про демонстрували бажання суспільства рішуче залучатися до їхньої роботи. Нині громадянське суспільство очікує подальших конкретніших дій від уряду, ніж ті, які він робив дотепер. У цьому сенсі реформа державної служби має гарантувати права, свободи та законні інтереси громадян України за мінімальну ціну для суспільства. Демократія є не даністю й самоціллю, а постійною функцією відповідального уряду, що служить суспільству.

4. Корпус вищих державних службовців у період демократичного розвитку

Наявність професійної та політично не заангажованої державної служби корисна для суспільства щонайменше через п’ять причин.

По–перше, виведення питань відбору кадрів для служби та їх просування кар’єрними щаблями з–під контролю політичних партій чи міністрів є одним з найвірніших захисних бар’єрів проти корупції. У Великій Британії концепцію кар’єрної (а отже, постійної та політично незалежної) Засідання робочих груп державної служби було вперше викладено в доповіді Норткота–Тревельяна 1850 року. Головним аргументом, якого наводили автори доповіді на користь постійного характеру служби, було те, що лише так можна покласти край протекціонізмові, що на політичному жаргоні називався «працевлаштуванням своїх хлопців». Іншими словами, наданню робочих місць в обмін на привілеї чи послуги — фінансові або політичні послуги того чи іншого ґатунку. В результаті «працевлаштування своїх хлопців» певні люди отримували роботу в державній службі помилково, а отже, це були не ті, хто справді переймався суспільним благом.

Другою причиною є забезпечення спадкоємності й безперервності. Переваги спадкоємності можна чудово продемонструвати методом «від зворотного» на негативному прикладі американської системи, за якою три верхні рівні адміністрації змінюються щоразу зі зміною президента — так звана «система здобичі». Конституційним механізмом стримування в США є процес затвердження в Конгресі, що забезпечує громадський контроль за системою. Однак це тривалий процес.

Внаслідок цього кілька місяців на початку чотирирічного президентського терміну витрачається на призначення нової команди, а наприкінці терміну члени команди витрачають ще кілька місяців на пошуки нової роботи. Постійна державна служба, яка готова й повинна, в силу професійних вимог, діяти лояльно щодо змінюваних урядів, без жодної політичної упередженості, є дійовим розв’язанням проблеми.

Третя причина полягає в можливості акумулювати значний досвід і знання та розвинути тривалу «інституційну пам’ять»[6]. Інакше кажучи, державна служба є хранителем фактичних знань і практичного досвіду щодо ефективних та неефективних методів розроблення чи впровадження політики в певній галузі, якими можуть користуватися уряди, що послідовно змінюють один одного.

Четверта причина — накопичені службою знання про механізми функціонування державної машини та шляхів її використання для здійснення політичних програм кожного з наступних урядів. Справа врядування є складною, і будь–якому урядові потрібні фахівці, що знають, які важелі державної машини слід застосовувати для належного просування цієї справи.

І нарешті, перевагою політичного нейтралітету є здатність державної служби зберігати, хоча й лояльне, але аналітично–критичне ставлення до надмірного політичного ентузіазму нових урядів. Деякі політики розцінюють це негативно, як намагання перешкодити новому урядові в запровадженні нових ініціатив. Проте саме політично нейтральні радники з питань політики, за умови правильного використання їхніх порад, допомагають побачити не лише сильні, а й слабкі сторони конкретних варіантів політики та убезпечити міністрів від підводних каменів, об які може розбитися їхня ініціатива. Це конструктивна, а не руйнівна критика.

Звичайно, концепція політично нейтральної державної служби була непридатною для однопартійної системи врядування, що існувала донедавна в більшості країн Центральної та Східної Європи, чи для диктаторських режимів, які все ще є в світі, або ж для колишньої системи апартеїду в Південній Африці. Не було потреби забезпечувати наступність і послідовність на рівні державної служби, коли така спадкоємність і незмінність існувала на політичному рівні.

Але в нових історичних умовах, коли влада обирається демократичною більшістю, можливість зміни уряду стає невідворотною. В багатьох перехідних країнах уряди, обрані після 1990 року, поставилися до державної служби, успадкованої від попереднього режиму, недовірливо, якщо не відверто вороже. Ситуація була характерною не тільки для Східної та Центральної Європи: це саме відбувалося, приміром, у Південній Африці, де більшість державних службовців були поборниками апартеїду, чи в Іраку, де проблема прибічників партії Баас й надалі перешкоджає створенню демократичної державної машини. Тому природно, що перші демократично обрані уряди зазвичай воліли створити цілком нову державну службу з новими кадрами, або принаймні звільнитися від найодіозніших представників попередньої системи та призначити нових керівників. На практиці ж нові керівники й працівники державної служби виявлялися не лише прихильниками демократичної системи врядування, а й політичної програми конкретної партії чи партій, що формували новий уряд. Нічого страшного в цьому не було, але з першою ж зміною уряду його наступник знову сприймав успадковану державну службу недовірливо та здебільшого вирішував змінити її керівний склад на лояльніший. Отже, керівництво державної служби постійно змінювалось, приходили нові недосвідчені посадовці з лав прибічників переможної партії. Дивно, що більшість політиків у таких країнах загалом підтримували концепцію постійної, професійної та політично нейтральної державної служби; просто вони вважали, що її керівники, призначені попереднім урядом, були налаштовані проти них і що нова система мала починати з призначення нових людей. Звичайно, треба було розірвати це хибне коло призначень і звільнень[7].

Ця проблема характерна не лише для країн перехідної доби: в Західній Європі, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах уряди дуже часто призначають керівниками державної служби людей, які підтримують їхню політику. Але майже в усіх випадках такі призначення стосуються лише найвищих керівників; до того ж більшість новопризначених посадовців вже є постійними державними службовцями, які поділяють політичні погляди нового уряду. Навіть у Великій Британії є побоювання, що політики можуть запровадити таку практику, хоча насправді цього ще не сталося. Можна зрозуміти політиків, які хочуть мати оточення з тотожними політичними вподобаннями. Проблема полягає в тому, як обмежити таку тенденцію, аби уникнути вад системи протекціонізму.

Як же можна створити державну службу, побудовану на призначенні кадрів за принципом освіченості та професіоналізму, а не внаслідок особистого протекціонізму та політичної прихильності? Ключовими складниками такої служби, на мою думку, є такі:

1. По–перше, певна система незалежного оцінювання чинних посадовців, завдяки якій ті працівники, що залишаються в службі, є справжніми професіоналами, готовими працювати лояльно та конструктивно на уряди з різними політичними платформами. Така система має бути незалежною від чинних міністрів та мати довіру й підтримку різних політичних сил і партій. У деяких країнах її забезпечити простіше, в інших — складніше: конкретні механізми залежатимуть від особливостей конституційного ладу, законодавства та політичної практики окремих держав. Незалежні комісії з оцінювання можуть складатися з представників приватного сектору, професійних спілок, релігійних організацій, освітніх і наукових установ, професійних асоціацій та організацій громадянського суспільства.

2. По–друге, підбір і призначення нових посадовців має також стати предметом незалежного аналізу, цілковито вільним від впливу міністрів чи політичних партій. Це правило слід застосовувати незалежно від того, чи йдеться про призначення молодих спеціалістів по закінченні ВНЗ, чи про досвідчених фахівців у певній галузі, яких приймають на вакантні посади в державній службі. У другому випадку вкрай важливо, аби призначення відбувалися дійсно на основі професійних заслуг працівника, а не внаслідок підтримки ним політичної програми чинного уряду, яка втратить актуальність зі зміною уряду.

3. По–третє, значною проблемою є принципи службового просування та звільнення працівників. Якщо міністри вирішуватимуть, кому з державних службовців надавати можливості кар’єрного зростання, то останні, зрозуміло, надаватимуть такі поради, що допомогли б їм завоювати прихильність міністрів, від яких може залежати їхнє майбутнє, замість того, щоб безстрашно й професійно виконувати свою роботу. З іншого боку, саме міністри, як правило, можуть спостерігати й оцінювати роботу окремих державних службовців краще, ніж будь–хто сторонній, а отже, ліпше знають, хто вартий підвищення. Це дійсно складна проблема, одним зі шляхів розв’язання якої є запровадження зовнішнього оцінювання чи аудиту задля унеможливлення недоречних політичних впливів. Те саме стосується звільнень. У будь–якій організації, де працюють люди, виникають ситуації, коли когось із них необхідно усунути від виконання обов’язків через некомпетентність чи інші професійні вади. Але якщо їх звільняють через політичні причини, це так само загрозливо для дотримання принципу політичного нейтралітету, як і пряме втручання в процес призначень. Тут, знову ж таки, неоціненною є роль зовнішнього аудиту та оцінювання.

4. І нарешті, треба усвідомлювати важливість професійної підготовки та розвитку. Державні службовці, залучені до розроблення політики, безумовно, повинні бути добре обізнаними та досвідченими у відповідній галузі політики, а також у принципах і методах функціонування державної машини. Водночас їм потрібна спеціальна підготовка з питань дотримання політичного нейтралітету. У них можна розвинути навички й уміння збалансованого і нейтрального аналізу політики та викладення фактичних даних, виявлення слабких сторін в аргументації та критичного оцінювання переваг і недоліків конкретних пропозицій. Безперервне навчання та постійне підвищення кваліфікації необхідні посадовцям у державній службі, щоб відповідати вимогам часу та суспільства, що розвивається. Саме високий рівень професійних знань, навичок та вмінь додасть державним службовцям упевненості й готовності заперечувати хибні думки, обстоювати розумні поради, навіть якщо їх не сприймають політики, та не перетворюватися на заляканих і слухняних виконавців.

5. Розподіл між політичною та адміністративною сферами як підґрунтя для ефективного врядування

Розподіл між політичною та адміністративною сферами потрібен, по-перше, задля кращої взаємодії між цими сферами. Коли ми говоримо про врядування, ми розуміємо, що йдеться про напрями змін, починаючи від монархії, через зміну різних режимів, потім через уряд як систему державного управління та демократичної влади, а тепер ми дедалі частіше вживаємо новий термін — урядування.

Яка різниця між урядом і врядуванням? Найважливішою різницею є те, що врядування означає ідентифікацію й гармонізацію інтересів окремих громадян, різних груп, різних суб’єктів сучасної держави — держави XXI століття. Отже, коли ми говоримо про ефективне врядування, для мене це передовсім означає ефективну ідентифікацію учасників, стейкхолдерів цього сучасного процесу, ідентифікацію їхніх інтересів, потім — дієве оцінювання цих інтересів, віднайдення ефективних способів гармонізувати ці дуже різні інтереси, інколи інтереси зовсім різних масштабів і навіть різних партій. Потім — у кінці цього процесу — вироблення дієвих рішень, а отже, рішення мають бути результативними, що їх не переглядатимуть після того, як їх ухвалено й упроваджено.

У всьому світі державне управління зазнає радикальних перетворень у відповідь на глобалізаційні виклики та наступ інформаційних технологій. Ці процеси змушують державне управління врівноважувати інтереси різних суспільних груп, ініціювати конкретні напрями економічної й соціальної політик та регулювати правове поле задля інтересів вітчизняних і міжнародних гравців. Зі зростанням поінформованості суспільства, поширенням вільного доступу до технічних інструментів передання й отримання інформації (інтернету) зростає рівень очікування щодо ведення суспільних справ, і державні управлінці дедалі більше залучають до цього процесу громадян. З одного боку, громадяни вимагають зменшення бюрократії та регулювання, з іншого — хочуть дієвішої державної служби. Ці суспільні очікування задовольняють політики, котрі, приходячи до влади, намагаються перебудувати державну службу так, щоби підсилити її ефективність.

Сучасна конституційна система ґрунтується на принципі стримувань і противаг. Безсумнівно, необхідно також знайти оптимальний баланс у стосунках між управлінцями та політиками. Новий соціально–політичний контекст призвів до еволюції системи державної влади, результатом чого стала зміна чисельності державних посадовців та підвищення ролі управлінців у виробленні політичних програм. Зростання чисельності висококваліфікованих державних службовців — через відкритий і прозорий конкурсний відбір — має забезпечити високий рівень ефективності державної служби.

Деполітизація державної служби також має стати найнагальнішим і найпослідовнішим завданням з реформування державної служби в наших країнах. Деполітизацію слід розуміти як розмежування державної служби та політичної діяльності. Вона має усунути пряме політичне керування державною службою та водночас зміцнити політичне лідерство й демократичний контроль над діяльністю державної служби. Метою має бути побудова державного управління, основою якого є політично нейтральні фахівці, що гарантуватимуть наступність державної влади за зміни урядів[8].

Звичайно, зв’язок між державною службою та політичною верхівкою завжди залишається, позаяк державні службовці адмініструють процеси, що слугують політичним цілям. Взаємодія між державними управлінцями та політиками, котрі є обраними посадовцями, є дуже важливою з огляду на функціонування державної служби, її професійні стандарти, неупередженість та соціальну довіру. Державні службовці та політики нерідко утворюють спільноту, котра працює задля спільних інтересів.

Політизація державної служби, хоч вона дещо відрізняється від політизації державного управління за тоталітарних режимів, також може призводити до низки негативних наслідків. По–перше, вона перешкоджає створенню високопрофесійної управлінської спроможності. За умов частих змін уряду паралельна зміна державних службовців просто не дає змоги останнім перебувати на посадах тривалий час, аби набути необхідного досвіду.

Теоретично дуже легко визначити точки розмежування між двома сферами, але в реальному житті стосунки між представниками політичної влади та управлінцями є набагато складнішими.

У теорії існує категоризація різних систем державної служби на п’ять основних моделей[9].

Перша модель передбачає, що є чітке розмежування між політиками та управлінцями, де державні службовці готові беззаперечно виконувати розпорядження політичних осіб. Друга модель («сільського життя») передбачає, що й державні службовці, і політики є частиною об’єднаної державної еліти, а отже, не мають вступати у владні конфлікти в межах чинної структури державної влади. Третя модель («функціонального сільського життя») передбачає певний ступінь інтегрованості державної служби та політичних посадовців. Політик і державний службовець, які працюють в одному міністерстві, мають більше спільного, ніж той самий міністр та його колеги в політичному кабінеті, які мають різні державні портфелі. Четверта модель («модель суперництва») передбачає істотний розрив між двома групами (політиками та бюрократами), не розв’язуючи чітко питання їхньої боротьби за владу. П’ята модель передбачає чітке розмежування між виробниками політики та управлінцями, в якій, проте, державні службовці домінують. Усі ці моделі є теоретичними, а практика показує, що існують різні схеми взаємодії між політиками та державною службою.

Пріоритетами на сучасному етапі реформування державної служби можуть бути такі:

¾        захист державної служби від прямого політичного втручання, але водночас забезпечення демократичного контролю за її діяльністю;

¾        формування в державній службі культури професіоналізму та розуміння обов’язків;

¾        досягнення управлінської наступності.

Попри історичні та культурні особливості кожної країни, державна служба завжди має ту саму місію й ті самі завдання: забезпечувати професійне, надійне, неупереджене й політично нейтральне виконання завдань держави. Яка б партія не була в уряді, державні посадовці мають реалізовувати урядову політику з однаковим професіоналізмом і сумлінням. За належного державного управління посадовці можуть давати поради, які не завжди подобатимуться їхнім політичним керівникам, а інколи й відмовлятися виконувати накази чи розпорядження, що переступають норми закону. Якщо виникають такі ситуації, то в цьому разі призначені посадовці повинні мати певний ступінь захисту від неправомірних рішень обраних політиків. Відповідно, політика кадрових призначень і рішення щодо відбору та просування державних службовців мають бути незалежними від політичних міркувань.

Усі ці питання, на мою думку, віддзеркалюють дві головні потреби сучасного врядування: з одного боку, воно потребує політичного керівництва з сильним демократичним мандатом для дотримання демократичних принципів на вищих щаблях політичної влади; але також воно потребує — на тих самих принципах — професійної адміністративної підтримки, порад і менеджменту для досягнення цілей, поставлених демократичним урядом.

Найважливіше питання в процесі сучасного врядування, в процесі, котрий потребує розмежування політичної й адміністративної сфер, — це усвідомлення й розуміння різних ролей та співпраця задля суспільного блага.

Загальні висновки

В роботі ми розглянули питання, чому в традиційних європейських системах державного управління вважають, що мати політично нейтральну державну службу — це добре, і тут ми виокремили п’ять основних причин.

По–перше, політично нейтральна державна служба є одним із найнадійніших захисних бар’єрів проти корупції, не лише корупції в сенсі фінансових зловживань, а в розумінні використання влади для своїх власних цілей.

По–друге, це забезпечує спадкоємність і безперервність, особливо за зміни влади, аби новий уряд міг відразу набрати обертів і працювати з досвідченою групою управлінців, здійснюючи напрями своєї політики.

По–третє, це забезпечує наступність знань і досвіду — аби кожному новому урядові не доводилося добирати власні ресурси, завжди є корпус людей, котрі можуть реалізовувати бажання політиків.

По–четверте, це накопичені знання про те, як працює урядова машина, отже, новий уряд не повинен сам намагатися впроваджувати вироблені напрями політики — є управлінська машина, яка може робити те, чого він прагне досягти.

І нарешті, можливо, дещо спірною перевагою нейтральної державної служби є те, що вона може чинити певний аналітичний опір надмірному політичному ентузіазмові міністрів.

Політики дуже часто надто захоплюються своїми варіантами політики, навіть коли здоровий глузд підказує, що ці варіанти потребують певних коректив, а от конструктивна й лояльна державна служба може надати корисні аналітично–критичні поради.

На основі досвіду інших європейських систем державного управління можна визначити кілька ключових аспектів у становленні саме такого типу державної служби.

По–перше, це міцна законодавча база, яку в українському контексті має забезпечити новий проект закону про державну службу, що його наразі розглядають.

По–друге, це необхідність мати певний незалежний орган — комісію чи раду державної служби, котрий був би відокремленим від уряду й міг гарантувати нейтральність державної служби, він наглядав би за процедурою призначень, діяв би як апеляційний орган для окремих державних службовців проти політичного втручання. Наприклад, якби новий уряд захотів звільнити службовця через те, що той не симпатизує політичним поглядам нової влади, тоді рада, чи комісія, державної служби могла б забезпечити йому певний захист у такій ситуації.

І нарешті, надзвичайно важливим і необхідним аспектом є ґрунтовна підготовка та постійний професійний розвиток службовців, що сприяло б зміні управлінської культури, а це конче необхідно країнам перехідного періоду — без цього ні нові закони, ані нові інституції не матимуть належного впливу.

Процес побудови політичного консенсусу навколо необхідності мати політично нейтральну державну службу лежить у серцевині проблем, які стоять перед країнами перехідного періоду. Не просто прийняти закон, не достатньо навіть створити незалежну комісію державної служби, допоки не буде очевидного політичного консенсусу не лише з боку чинного уряду, але й з боку партій, які можуть сформувати демократичний уряд у майбутньому, що саме така державна служба їм потрібна. А це потребує своєрідного «контракту самопожертви» від міністрів, що вони не намагатимуться використовувати політичний вплив щодо призначень, звільнень чи кар’єрного просування державних службовців. Це також потребує «контракту самопожертви» від державних службовців, що вони самі не братимуть участі в політичній діяльності, що вони добровільно поступляться своїми громадянськими правами на політичну діяльність, оскільки хочуть присвятити себе саме професійній кар’єрі службовців.

Трьома справді необхідними і ключовими принципами є такі:

¾        перше, консенсус серед усіх політиків, усіх партій, широкого кола громадськості стосовно того, що політично нейтральна державна служба — це бажана мета й необхідний складник сучасної демократичної системи управління;

¾        друге, чіткі законодавчі рамки;

¾        третє, інституції, особливо комісія (або інший незалежний орган) державної служби, що гарантує її політичну незалежність.

Україна зараз відчуває потребу у формуванні та побудові ефективної системи спеціальних органів державної служби, які вели б облік кадрів та відстежували ступінь їхнього професійного зростання, розв’язували питання організації проходження служби в органах державної влади, займались би проблемами атестації кадрів, формували б «державне замовлення» на підготовку державних службовців визначеної кваліфікацій тощо.

Не менш (а може, й більш) важливою є проблема чіткого законодавчого опису процесу державної служби. Якщо ми хочемо, щоб політик і чиновник вірно служили Батьківщині, а не «хазяїнові», необхідно законодавчо визначити три елементи: процеси розподілу посад (призначення, партійне висування чи договір щодо найму); механізм «службового зростання» (кар’єри), зокрема й проблему гідної оплати праці («бідний чиновник — гарантія розорення країни»); способи припинення державної служби.

Потрібно переглянути систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців відповідно до нового етапу розвитку українського суспільства. Все наведене вище ставить перед нами надзвичайно складні, але й цікаві водночас завдання.

Всі розвинені країни колись мали свій «старт» у пошуках відповідей на ці питання. У кожної держави був свій переломний момент в її історії. Нині, вважаю, такий момент переживає Україна. І я певен, що ми зможемо гідно відповісти на історичний виклик та скористатись історичним шансом, якого нам дарувала доля.

Використана література

1.         Конституція України / Відомості Верховної Ради України, 1996, № 30, Ст. 141.

2.         „Про підвищення ефективності системи державної служби”. Указ Президента України від 11 лютого 2000 року № 208/2000 // Офіційний вісник України, 2000 р., № 12.

3.         Авер’янов В. Інститут державних секретарів: від концептуальної моделі до практичного запровадження // Вісник державної службі України. — 2002. — № 1. — С. 71—78.

4.         Авер’янов В.Адміністративна реформа. Наукове-правове забезпечення // Віче. — 2002. № 3. — С. 19—23.

5.         Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. — 1999. — № 3. — С. 294—306.

6.         Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико–адміністративні стосунки // Матеріали XVIII Міжнародного конгресу з підготовки вищих державних службовців. — К.: «К.І.С.», 2005. — 150 с.

7.         Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В.Б. Аверьянова. — К., Юрінком Інтер, 1998. — 432 с.

8.         Нижник Н.Р., Машков О.А. Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред. Н.Р. Нижник. — К., Вид-во УАДУ, 1998. — 160с.

9.         Романов В. Студії з аналізу державної політики в Україні: перши результати та проблеми // Актуальні проблеми державного управління, 2003, № 3, С. 3—12.

10.       Селиванов В. Людський вимір політики трансформації державного управління в Україні // Право України, № 10, 2004, С. 4— 10.

11.       Скрипник В. Державна влада в Україні: проблемні взаємодії політики і управління // Право України, № 3, 2003, С. 14—21.

12.       Тертичка В. Основи аналізу державної політики. — К.: НАДУ, 2003. — 174 с.

[1] Авер’янов В. Адміністративна реформа. Наукове-правове забезпечення // Віче. — 2002. № 3. — С. 19—23.

[2] Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. — 1999. — № 3. — С. 294—306.

[3] Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В.Б. Аверьянова. — К., Юрінком Інтер, 1998.

[4] Мотренко Т. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях // Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико–адміністративні стосунки // Матеріали XVIII Міжнародного конгресу з підготовки вищих державних службовців. — К.: «К.І.С.», 2005.

[5] Авер’янов В. Інститут державних секретарів: від концептуальної моделі до практичного запровадження // Вісник державної службі України. — 2002. — № 1. — С. 71.

[6] Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. В.Б. Аверьянова. — К., Юрінком Інтер, 1998.

[7] Мотренко Т. Особливості стосунків між політиками та вищими державними службовцями в перехідних демократіях // Демократичний розвиток: вищі державні службовці та політико–адміністративні стосунки — К.: «К.І.С.», 2005. С. 39.

[8] Войтович Р. Філософсько-методологічні засади системи державного управління // Вісник УАДУ. — 1999. — № 3. — С. 306.

[9] Peters B. G. (1987), Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy–Making, in J.–E. Lane, ed. (1987), Bureaucracy and Public Choice, London: SAGE Publications, pp. 256–282