Проблемы процесса конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации и возможные пути их решения

3. Проблемы процесса конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации и возможные пути их решения

Несмотря на единодушное мнение большинства ученых и политиков о необходимости реформирования Конституции Российской Федерации 1993 г., осуществить его на деле практически невозможно, поскольку Конституция Российской Федерации является одной из самых жестких в мире по процедуре внесения в нее изменений и дополнений. Что же касается принятия новой Конституции, то сделать это в условиях существующего правового регулирования вообще нельзя.

Усложненный порядок пересмотра Конституции считается залогом ее стабильности и одним из способов охраны, но все же не абсолютной нерушимости. Тем более нелогична абсолютная нерушимость правовых основ для государств, находящихся в процессе реформирования, в которых вновь складывающиеся общественные отношения нестабильны и чрезвычайно подвижны.

Поэтому применительно к Конституции Российской Федерации 1993 г. проблема ее абсолютной нерушимости выглядит весьма специфично. Складывается впечатление, что это вовсе не правовая проблема, а всего лишь политическая уловка в целях искусственного сохранения не свойственной для России государственности и максимально долгого удержания конституционного строя, который был насильственным образом навязан стране[37].

В этом плане следует согласиться с позицией А.А. Белкина, который считает, что «сверхужесточенная процедура пересмотра Конституции создает для ее консервации возможности не меньше, чем прямой запрет пересмотра, даже при выделении категорий «пересмотр» и «внесение поправок». Это ничего не имеет общего с принципом нерушимости Конституции».[38] Потому что нерушимость реальной Конституции и искусственное сохранение статуса Конституции фиктивной – совершенно разные задачи.

Одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение конституции (ее реализация в широком смысле) – это две стороны единого конституционного процесса. Но настаивая на первом, не надо забывать, что реконструкция Конституции РФ (частичная или полная) требует больших инвестиций, она сломает правовую систему, выстроенную достаточно последовательно на ее фундаменте. Может быть, никто даже не может представить, каких (даже сугубо материальных) затрат это потребует.

Можно пойти по пути Конституции РСФСР 1978 г., бесконечно внося поправки в Основной закон, но так рушится авторитет права. Авторитет Конституции 1993 г. иной, им уже нельзя пренебрегать и с точки зрения обыденного сознания, в свете возможностей защиты конституционных прав в суде. Отказ даже от некоторых конституционных положений может быть понят как отказ от тех конституционных ценностей, которые составляют основу демократических реформ в России. И это может нанести вред, дезориентируя субъектов права, в первую очередь граждан, разрушить тот тонкий пласт конституционного правосознания, который едва сформировался и еще много лет будет уступать идеям и взглядам, определявшим их поведение в советский период.

При этом речь не идет о превращении Конституции 1993 г. в некий юридический фетиш. Конечно, новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножают случаи насильственных государственных переворотов. Но изменение Конституции не должно стать самоцелью. Она принимается для того, чтобы установить соответствующие социальные, экономические и политические реалии, чтобы воплотиться в нормальных государственно-правовых институтах. Об этом приходится писать, так как в развернувшейся предвыборной борьбе уже слышатся призывы к изменению Конституции Российской Федерации.

По нашему мнению, в настоящее время в российском обществе еще не сложились условия для принятия новой Конституции или принципиальных поправок к Конституции 1993 г. В то же время это не исключает научных исследований в данном направлении, подготовки проектов. Но эти проекты должны учитывать и тот новый опыт, который накоплен конституционализмом.

Внесение принципиальных изменений в Конституцию Российской Федерации и тем более принятие новой Конституции – возможно, дело будущего. Сегодня для развития положений Основного закона следует обратить внимание на другие резервы повышения эффективности Конституции, правовой, демократический и нравственный потенциал которой в полной мере еще не востребован, важно использовать возможности, заложенные в ней самой.

Один из таких каналов оживления ее потенциала, перевода ее положений в конкретное поведение участников конституционного процесса – толкование Конституции. Практика толкования Конституционного Суда РФ выглядит вполне успешной на фоне провала предпринятых попыток принятия поправок к Основному закону, что позволяет сделать вывод об использовании толкования как альтернативы жесткости Конституции. Деятельность Конституционного Суда РФ в этом направлении достаточно органично может быть вплетена в канву продолжающейся конституционной реформы, которую справедливо рассматривать прежде всего как достижение максимальной включенности Основного закона в общественную практику.

При использовании толкования Конституции как фактора повышения ее жизнеспособности не должна идти речь о создании новой Конституции; толкование должно проводиться в координатах определенного правового пространства, в контексте современных событий жизни общества. Это не замена Конституции, не подмена, а уяснение смысла ее положений.

Другим инструментом развития конституционных норм служит законодательство. Зачастую на это указывает сама Конституция. Но это не означает, что другие положения Основного закона не могут получить своей законодательной конкретизации. Замечено, что лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.[39]

Признавая необходимость следования в этом направлении – продуманной и неспешной законодательной конкретизации отдельных положений Конституции, – необходимо настроиться на последовательную законотворческую работу. Ее непременным условием должен стать предварительный системный правовой анализ, чтобы выяснить, какие конституционные нормы не работают по причине объективного несоответствия современной действительности, а какие – в связи с отсутствием механизма реализации, необходимых процедурных форм, но могут быть введены в оборот федеральным конституционным законом или федеральным законом без поправок в Конституцию.

Многие ученые и практики в свете развития Конституции видят выход из сложившейся в законодательстве ситуации в укрупнении законодательного массива (уже давно предлагается принять Избирательный кодекс, Кодекс государственной службы, Природоресурсный кодекс и др.), в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации. При всей необходимости проведения данной работы следует помнить, что систематизация поможет устранить последствия бессистемного законотворчества, но не его причины. Требует изменения сам подход к законодательствованию. Оно не должно происходить стихийно. Законодательство должно отражать общественные потребности. Преодолению некоторой хаотичности развития российского законодательства и обеспечению его большей планомерности и эффективности в немалой степени должна способствовать современная научная концепция законодательства, которую разрабатывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Концепция представляет анализ современного состояния законодательства в целом и его отраслей и факторов, влияющих на законотворчество и действие законов.

Конституция РФ во многом расширила возможности субъектов Федерации, в том числе и в законодательной сфере. Продолжающаяся реформа в сфере федеративных отношений в итоге должна привести к упорядочиванию не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации, очертить его контуры, выявить тенденции его развития и, несомненно, повлиять на его содержание. Скорее всего, следует ожидать снижения активности законотворчества субъектов Федерации, прекращения практики дублирования федерального законодательства на региональном уровне.

Можно отметить, что конституционное развитие России на данном этапе вполне возможно без изменения Основного закона. Если наша Конституция и не идеальна, то она все же жизнеспособна. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и федерального законодателя подтверждают этот факт. Выискивание же «брака» в Конституции в целях ее замены – «затратная», неэффективная, а главное, неэкономичная практика. Нет никакой гарантии, что отдельные изменения Конституции или ее пересмотр приведут к улучшению ситуации.

Именно незыблемость Конституции России служит основой для решения первоочередных задач, стоящих перед российским обществом[40], для построения демократического правового социального федеративного государства. Активное применение конституционных принципов – условие развития необходимых общественной практике отношений.[41]

В российском обществе периодически возникает дискуссия о конституционной реформе[42]. Хотя споры о конституционной реформе ведутся уже столько лет, сколько существует Конституция, целостной концепции конституционной реформы или нового проекта Конституции пока российскому народу не предложено. Но лишь на этой основе возможно объединение сколько-нибудь значимых сил российского общества для перехода к новому этапу конституционной реформы и демократизации общественных отношений.

На наш взгляд, Россия нуждается в новой Конституции по следующим основаниям. Во-первых, ни одна цивилизованная страна в мире не имеет конституции со столь низкой степенью легитимности. Как известно, одной из целей конституционно-правового процесса, как и целью политического процесса вообще, является достижение согласия, политического единства общества по ключевым вопросам государственного строительства.

Достаточно очевидно, что предложенный Б.Н. Ельциным российским гражданам проект Конституции был призван легализовать победу одной из противоборствующих сторон и ее видение будущего России. В результате Россия имеет Конституцию, ставшую не плодом договоренности основных политических групп, а итогом насильственного устранения одной из них с политической сцены. Авторы действующей Конституции России не знали, забыли или не желали придерживаться простой истины, что Конституция России будет действенной и долговечной только в том случае, когда станет оформлением, венцом общенационального согласия. Тем более что от разработки проекта Конституции России был отстранен российский народ, поскольку он был лишен права делегировать своих представителей в Конституционное Совещание.

Поэтому, если российский народ желает иметь стабильную и демократическую Конституцию, ему предстоит взять конституционный процесс в свои руки и не доверять данный вопрос государственной власти или ее представителям. Российский народ прежде всего должен потребовать от законодательной власти скорейшего принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании». Ведь согласно действующей Конституции новую Конституцию России вправе разрабатывать и принимать лишь Конституционное Собрание.

В настоящее время в центре общественной дискуссии стоят два разных варианта созыва Конституционного Собрания – всеобщие выборы его участников гражданами после того, как предложение о пересмотре глав 1, 2, 9 Конституции будет поддержано квалифицированным большинством в обеих палатах, и собственно формирование Конституционного Собрания на основе должностного представительства органов государственной власти.

Так, В.И. Осейчук придерживается той точки зрения, что наиболее демократичным и работоспособным является первый вариант – когда все участники Конституционного Собрания делегированы российским народом. Во втором варианте участники Конституционного Собрания являются заинтересованными лицами и, скорее всего, не будут склонны к ограничению государственной власти, установлению механизмов ее ответственности перед российским народом. Вариант формирования Конституционного Собрания на основе должностного представительства органов государственной власти отражает преимущественно взгляды привилегированных слоев на конституционную реформу, заботящихся о сохранении всевластия государственной бюрократии и олигархов[43].

Представляется, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» должен содержать несколько основополагающих принципов:

1. Участники Конституционного Собрания, без каких-либо исключений, должны избираться российским народом.

2. Лица, занимающие должности в органах государственной власти и местного самоуправления, не вправе участвовать в работе Конституционного Собрания.

3. Конституционное Собрание в течение шести месяцев разрабатывает новый проект Конституции, поскольку действующая Конституция была разработана под диктовку правящей группы и в интересах олигархического меньшинства, с нарушением требований действовавшего законодательства и меньшинством граждан, что в демократическом правовом государстве неприемлемо.

4. В проект Конституции включаются только те положения, которые получили поддержку не менее двух третей участников Конституционного Собрания.

5. Разработанный проект Конституции выносится на референдум, который проводится не ранее чем через три месяца после официального опубликования и считается принятым, если он получил поддержку более половины россиян, внесенных в списки участников референдума.