2.3 Влияние указа 1722 года на реформирование Сената
Сейчас я хотела бы остановиться на рассмотрении вопроса об издании Петром I указа 1722 года, который оказал немаловажное влияние на реформирование полномочий и в целом деятельности Сената XVIII века.
27 апреля 1722 года Петр I издает «Указ о должности Сената». Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.
Я изучила текст Указа о должности Сената от 27 апреля 1722 года. По нему я установила, что разделы 2–7 содержат статьи, в которых определяется круг вопросов, относящихся к ведению Сената, в частности:
a) дела, которые не могли решать коллегии;
b) вопросы, связанные с началом на территории государства военных действий, со стихийными бедствиями (мор), беспорядками («о начатии… какова замешания или каких припадков»);
c) жалобы на «неправый суд» коллегий и канцелярий;
d) назначение на должности чиновников государственного аппарата (перечень должностных лиц, назначаемых Сенатом, установлен разделом 6 Указа)[17].
Указом «О должности Сената» этот орган получил право издавать собственные указы.
Так же разделами 8–12 Указа устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Нужно заметить, что круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк – это анализ материалов, представляемых государю; важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях); назначение и выборы высших государственных чинов; принятие апелляций на судебные решения коллегий.
Так, при изучении указа мы видим, что в документе Петр I дает подробные предписания по наиболее важным вопросам деятельности Сената: регламентируется его состав, определяются права и обязанности, устанавливаются правила, касающиеся отношений Сената с коллегиями, губернскими властями, генерал-прокурором.
Сенат того времени стал возглавлять систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Высшие органы специальной компетенции (приказы, коллегии) и местные учреждения в определенные сроки представляли в Сенат отчетные ведомости. Коллегии, в свою очередь, ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих делах.
Нужно заметить, что сила сенатских указов определялась тем, что они издавались при одобрении императора (явном или молчаливом) и никогда не противоречили его воле.
Я должна напомнить, что издаваемые Сенатом нормативные акты, по общему правилу, не имели высшей юридической силы закона.
Таким образом, можно утверждать, что Сенат был законосовещательным учреждением, он принимал лишь участие в обсуждении законопроектов. В Сенате, например, обсуждались проекты реформ губернского и центрального управления, Табель о рангах, Духовный регламент. Сенат публиковал императорские указы, давал толкование закона.
Так же следует отметить, что публикуемый указ отменяет предшествующий – указ о должности Сената 1718 года, о чем специально указывается в конце закона.
В предыдущем параграфе я рассмотрела влияние Указа 1722 года на проведение реформ Сената. Как известно это была эпоха правления Петра I. Сейчас я перейду к изучению следующего временного отрезка, в котором проведением реформ Сената занимались правящие после Петра I правители нашего государства в XVIII веке.
Через год после смерти Петра I на базе неофициального совета сановников (министров) создается Верховный тайный совет. Неудачная попытка в 1730 году ограничить самодержавие привела к его ликвидации.
Через полтора года на основе неофициального секретариата при императрице учреждается Кабинет, состоящий из трех министров. Вначале Кабинет исполнял функции высшего органа управления общей компетенции, а со временем стал высшим органом власти, по сути, заменявшим императрицу. Впоследствии Кабинет был ликвидирован. Ему на смену приходит Конференция при высочайшем дворе. В свою очередь Конференция была упразднена уже другим царем и вместо нее появляется Совет, который так же в начале IXX века будет ликвидирован.
Как ни странно самым устойчивым из высших коллегиальных государственных органов оказался Сенат. Однако на протяжении рассматриваемого периода он оттесняется от власти вышеуказанными советами при императоре и к концу века становится преимущественно высшим судебным органом.
В период деятельности Верховного тайного совета и во второй половине 30-х годов XVIII века должность генерал-прокурора оставалась незанятой, то есть, по сути, была ликвидирована. В начале 40-х годов она восстанавливается, декларируется возвышение ее до первоначального уровня (Полное собрание законов Российской империи, СПб., 1830, т. 8, №5625.), правда только на бумаге.
С разделением Сената на департаменты значение генерал-прокурора возрастает. Он объединяет деятельность департаментов, опять становится доверенным лицом императрицы, а с ликвидацией ряда коллегий превращается «в своеобразного министра по делам внутреннего управления»[18].
Так с уменьшением влияния на государственные дела советов при императоре и падением роли Сената возвышается генерал-прокурор, который в последней трети столетия, оставаясь высшим органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции[19].
Высшим судебным органом в стране оставался Сенат, который после упразднения в 1786 году Юстиц-коллегии стал также и центральным органом судебного управления.
Итак, перейдем к более детальному изучению реформ, последовавших после издания 7 марта 1726 года Указа о должности Сената.
Указ знаменует определенное изменение статуса Сената и в то же время довольно подробно регламентирует его организацию и деятельность. Термин о «должности» происходит от глагола «долженствовать», то есть название Указа необходимо понимать в смысле, что должен делать Сенат, каковы его обязанности, каков вообще его статус.
При Петре I структура и полномочия Сената регламентировались неоднократно. Было даже издано два указа, одноименных с рассматриваемым сейчас – в 1718 и в 1722 гг. Издание при Екатерине I нового указа связано с важным изменением в государственном механизме, в высших органах власти и управления – в феврале 1726 года был создан Верховный тайный совет, вытеснивший Сенат с Олимпа[20]. Если раньше Сенат подчинялся непосредственно императору и только ему, то теперь между императрицей и Сенатом и, таким образом, над ним встал Верховный тайный совет. Это новое положение старого органа и отразил рассматриваемый мной указ.
Падение значения Сената было предрешено уже в наказе о создании Верховного тайного совета. Особо важные дела теперь из Сената передавались не императрице, а в Совет. Так же из подчинения Сената выводились Военная и Морская коллегии. Было изменено даже его наименование. Впредь он должен был называться не Правительствующим, а Высоким. Соответственно менялся и состав Сената. Его члены – приближенные императрицы, представители новой, петровской знати, – вошедшие в Верховный тайный совет, заменялись другими лицами.
Реформа Сената в то время не явилась неожиданностью. Еще в апреле 1725 года «пронесся слух, что над Сенатом будет поставлено новое высшее учреждение, членами которого будут немногие самые доверенные и знатные люди»[21].
А уже через год, 12 февраля 1726 года, Сенату был оглашен указ, присланный из Верховного тайного совета, в котором говорилось, что Сенат должен писать в Совет доношения, а Совет будет присылать Сенату указы.
Поскольку указ не был подписан императрицей, сенаторы посмели возразить против такого унижения. Но на следующий день императрица не только подтвердила указ Верховного тайного совета, но и установила в нем новые ограничения. В итоге появился указ 7 марта 1726 года «О должности Сената», ставший, таким образом, исторически первой ступенью в падении значимости Сената.
В истории Сената еще будут моменты взлета и падения, но общая тенденция к превращению его в орган второстепенный сохранится на все будущее время.
При создании указа 7 марта 1726 года был использован одноименный указ 1722 года. Законодатель внес существенные смысловые изменения в формулировки прежних статей. Было так же добавлено несколько новых статей, имеющих принципиальное значение.
Сейчас я предоставлю детальный сравнительный комментарий указа 1726 года. В чем его отличие от указа Петра I 1722 года?
Статья 1 Екатерининского указа… «Почти текстуально повторяет формулировку ст. 1 указа «О должности Сената» 27 апреля 1722 г.» [22]
Во второй статье видны ограничения полномочий Сената в пользу Верховного тайного совета. Если прежде важные дела Сенат направлял прямо императору, то теперь – в Верховный тайный совет.
«Сенат – орган будничный, повседневный, заседающий ежедневно. В отличие от него Верховный тайный совет заседал лишь два дня в неделю – по средам и пятницам.»[23]
Статья 3 указа 1726 года соответствует статье 2 указа 1722 года. Вводится новшество в отношении трех особых коллегий – Военной, Морской и Иностранной. Поскольку две первые коллегии уже в феврале 1726 года были выведены из подчинения Сенату, а третья и ранее ему не подчинялась, то порядок взаимоотношений их с Сенатом устанавливается новый.
Если раньше дела всех коллегий в Сенате докладывали их президенты, то теперь для трех коллегий делается исключение, поскольку их президенты заседают в Верховном тайном совете и унизить себя обращением в Сенат не желают. Важнейшие дела по своему ведомству они могут решить непосредственно в Верховном тайном совете, а для мелких дел достаточно послать в Сенат советника.
Статья 4 аналогична статье 4 указа 1722 года. Но имеется одно новшество. Прежде допускались жалобы на решения нижестоящих органов непосредственно императору, хотя и через рекетмейстера. Теперь все жалобы решаются только в Сенате. Это не расширение прав Сената, как может показаться, а признание того факта, что императрица теперь не бывает в Сенате и жалобы на высочайшее имя подавать в Сенат теперь бесполезно.
Статья 5 соответствует статье указа 1722 года, имеющей тот же номер, но содержит важное ограничение прав Сената. Прежде он сам избирал высших должностных лиц, теперь он выдвигает лишь кандидатов на усмотрение Верховного тайного совета. При этом Сенат вообще потерял право решать кадровые вопросы в «нештатских» коллегиях – Военной, Морской и Иностранной.
Статья 6 частично соответствует ст. 6 прежнего указа. Из нее тоже следует ограничение прав Сената в кадровых вопросах, только применительно к местным органам управления. Решение вопросов о важнейших местных должностных лицах в последней инстанции относится к ведению Верховного тайного совета. Сенат в определенной мере ставится на одну доску с Военной коллегией – органом отраслевого управления. В некоторых отношениях эта коллегия ставится даже выше Сената, поскольку может решать вопросы без его ведома.
Статья 7 почти текстуально совпадает со статьей 7 прежнего указа. Имеет одно мало заметное на первый взгляд новшество: теперь Сенат ведает только гражданскими чинами, тогда как прежде он занимался и военными.
Статья 8 почти текстуально повторяет статью 9 указа 1722 года. Новое здесь – только упоминание о Верховном тайном совете.
Статья 9 соответствует статье 10 прежнего указа, посвященной процедурному и регламентному вопросу. Но в ней важно отсутствие одной прежней формулировки. В указе 1722 года говорилось, что Сенат «собирается вместо присудствия нашей персоны во отлучении,» – тем самым подчеркивалось верховное положение Сената, теперь им утраченное.
Статья 10 полностью совпадает со статьей 11 указа 1722 года.
Статья 11 повторяет текстуально статьей 12 прежнего указа. Но из нее выпала одна небольшая формулировка, говорившая прежде о близости Сената к монарху: «також и нам ни в чем бы сумнительно быти могло.»
Статьи 12–16 – все эти статьи новые, аналогичных им в прежнем указе не было. Посвящены финансовым правам и обязанностям Сената, контролю за исполнением и, некоторым регламентным вопросам.
В указе 1722 года содержалась концовочная формула об отмене предшествующего указа. В новом указе такой формулы нет.
... , вела войны. Она стремилась регламентировать общественную и даже личную жизнь подданных, вплоть до покроя их одежды и формы причёсок. Развитие абсолютизма в России в веке сопровождалось экономическими изменениями в стране. В первой половине XVIII века в России при помощи политики, проводимой российскими монархами, была создана крупная промышленность, возросла внутренняя и внешняя торговля. Всё ...
... в руках воевод и губернаторов. Выработанный вновь наказ воеводам и губернаторам (1728) восстановлял власть дореформенного воеводы и в значительной мере воспроизводил содержание воеводских наказов XVIII века. Затем, за исключением восстановления магистратов при Елизавете, областная администрация не занимала законодателя и оставалась без изменений вплоть до губернской реформы Екатерины II. Напротив, ...
... , подлежали только его суду. Действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, генерал- прокурор выступал как “око царево и стряпчий о делах государственных”. Как известно члены Сената не только Российской империи, но и других стран выделялись среди остальных сановников государства своими регалиями. Решения департаментов постановляются, по общему правилу, единогласно (с 1802 г.); но с 1869 ...
... », поскольку «невинно от наглости другого претерпевший удар всеми силами старается отплатить оный равномерным поражением своему врагу». Этот принцип, говорит Десницкий, «строго наблюдается во всех почти державах просвещенных»[52]. В русской литературе второй половина XVIII века нередко раздавались призывы усилить наказание за воровство, причем шли они как от представителей дворянства, так и от ...
0 комментариев