Навигация
Минимальная бюджетная обеспеченность
72284
знака
0
таблиц
0
изображений
3.1 Минимальная бюджетная обеспеченность
Понятие норматива минимальной бюджетной обеспеченности и минимального местного бюджета впервые было определено и Федеральном законе от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»: под первым понимался расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам', второе понятие было определено как расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий минимальные государственные социальные стандарты (ст. 1). Эти определения имели важное для своего времени значение, так как, во-первых, были ориентированы на упорядочение межбюджетных отношений в регионе и на распределен не финансовой помощи по единым критериям, во-вторых, увязывали величину бюджетных средств с минимальными государственными социальными стандартами.
Однако согласно Федеральному закону от 09.07.1999 №159-ФЗст. 1 указанного закона утратила силу с I января 2000 г. При этом, отменив определение понятий норматива минимальной бюджетной обеспеченности и минимального местного бюджета, законодатель не изъял первое из них из содержания самого закона, создав, таким образом, еще большую путаницу в терминологии.
Действующий до настоящего времени Федеральный закон от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» увязывает норматив минимальной бюджетной обеспеченности с формированием местных бюджетов в целом, не уточняя, к какой именно (доходной или расходной) части этих бюджетов он должен применяться (ст. 5). Кроме того, в ст. 10 Закона используется понятие «душевая обеспеченность бюджетными средствами муниципального образования», расширяющее понятие бюджетной обеспеченности до неопределенности.
Примечательно также, что принятый в 1993 г. и утративший силу с 1 января 2000 г. закон от 15.04.1993 №4807–1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…» содержал определения, касающиеся бюджетной обеспеченности: это «минимальный бюджет» и «средняя финансовая обеспеченность» (ст. 1). Понятие минимального бюджета не отличалось краткостью и четкостью формулировки, но при этом полностью раскрывало его экономическое содержание. В отличие от такого формулированного понятия минимальный местный бюджет» это определение использовалось для характеристики состояния и других видов бюджетов, включая консолидированные бюджеты. Кроме того, закон конкретно определял, за счет каких источников должен формироваться минимальный бюджет: не менее 70% должны были составлять закрепленные доходы.
В трактовке же утратившей силу ст. 1 принятого позже Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» минимальный местный бюджет увязывался лишь с минимальными государственными социальными стандартами, но не с доходными источниками его формирования, что и определенном смысле было шагом назад в государственных гарантиях бюджетных доходов муниципальных образований. Но в данном случае отмена этой нормы в соответствие с реально складывавшейся бюджетной практикой формирования доходов местных бюджетов, в которых препарировали регулирующие доходы.
3.2 Стандартизация государственных гарантий
Бюджетная политика, ориентированная на стандартизацию государственных гарантий, получила законодательное отражение в бюджетном кодексе Российской Федерации, который определил понятие «минимальная бюджетная обеспеченность» как минимально допустимую стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов. Бюджетный кодекс РФ оперировал и такими понятиями, как «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» (ст. 132, 135). «уровень минимальной бюджетной обеспеченности» (ст. 129. 133 – 135, 139). В частности, указывалось, что нормативы минимальной бюджетной обеспеченности являются основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета (ст. 132), а при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта РФ речь шла о выравнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 134, 139);, которое при этом рассматривалось как общий принцип организации всей вертикали межбюджетных отношений в РФ (ст. 129). О смысле этих понятий можно было только догадываться, так как терминологически они не были определены.
Бюджетный кодекс РФ связывал выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований с необходимостью финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты (ст. 135, 139). В этом положении раскрывалось, на взгляд авторов, тождество (равенство) между уровнем минимальной бюджетной обеспеченности и минимальными государственными социальными стандартами так же, как если бы это была сбалансированность между доходами и расходами минимального бюджета.
Представляется, что соотношение между уровнем минимальной бюджетной обеспеченности и стандартами должно определяться иначе: формирование доходов следовало бы связать с понятием норматива минимальной бюджетной обеспеченности, рассчитанного на основе минимальных государственных социальных стандартов. Понятие бюджетной обеспеченности и различных его интерпретациях (минимальная, расчетная, нормативов и др.), на взгляд авторов, имеет отношение к формированию доходен, но не расходов бюджетов, поэтому напрямую не может быть связано с понятием минимальных государственных социальных стандартов.
Наличие и Бюджетном кодексе РФ двух близких по содержанию понятий «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и «минимальная бюджетная обеспеченность», первое из которых не определено, не добавляло ясности в механизм регулирования бюджетных отношений. Представляется, что целесообразно было бы использовать лишь понятие «норматив минимальной бюджетной обеспеченности», определив его как минимально необходимый объем доходов бюджета, позволяющий обеспечить выполнение расходных обязательств, возложенных на соответствующий уровень власти и управления,
В отношении же формирования расходов можно было ограничиться использованием в Бюджетном кодексе РФ понятия «минимальные государственные социальные стандарты». К тому же определения минимальной бюджетной обеспеченности и минимальных государственных социальных стандартов, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ, близки по своему экономическому содержанию: первое основывается на втором. Представляется, что минимальные государственные социальные стандарты следует рассматривать, прежде всего, как качественную характеристику обязательств государства, как гарантии, состав которых зависит от уровня социально-экономического развития страны и задач бюджетной политики, Их денежное выражение не может быть оторвано от финансовых возможностей государства и должно определяться с учетом количественных ограничений последних.
Таким образом, по мнению авторов, понятия «норматив минимальной бюджетной обеспеченности» и «минимальные государственные социальные стандарты» складываются в понятие «минимальный бюджет»: первое есть количественное выражение доходной, а второе – расходной части этого бюджета (рис. 1).
Понятие бюджетной обеспеченности используется и в ряде программных документов. Так, например, в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. используются понятия «бюджетная обеспеченность регионов», «бюджетная обеспеченность муниципальных образований», «бюджетная обеспеченность по текущим расходам»; в Основных положениях региональной политики в РФ «уровень бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований» и др. Как видно, эти определения различаются так же, как и их экономические содержание. Обобщая сказанное относительно толкования бюджетной обеспеченности в законодательстве РФ, можно отметить следующие недостатки:
• имеет место несогласованность положений отдельных законов, регламентирующих процедуры бюджетного регулировании, и путаница в терминах отдельные из которых не определены законодательством.
• нет единства в том, с какими показателями бюджетов, связаны понятия бюджетной обеспеченности: с доходами или расходами; отсутствие ясности в этой сфере не позволяет однозначно определить понятие и расчет бюджетной обеспеченности. Уменьшение интереса к проблеме бюджетной обеспеченности территории со стороны разных ветвей власти в последние годы очевидно и. с одной стороны, оправданно, поскольку и реформировании межбюджетных отношений налицо определенные достижения. Но, с другой стороны, отсутствие упоминаний о минимальных государственных социальных стандартах в текстах последних бюджетных посланий Президента России высшему законодательному органу страны и исключение из содержания новой редакции Бюджетного кодекса РФ свидетельствует о том, что бюджетная обеспеченность и ее выравнивание превращается во все более техническую проблему: как, каким способом ее достичь? Но достичь для чего? Для какой цели?
Когда выравнивание бюджетной обеспеченности увязывается с минимальными государственными социальными стандартами, в самом определении которых содержится ответ на поставленный выше вопрос, то смысл государственной бюджетной политики ясен: сохранить Россию как единое экономическое пространство и дать это почувствовать каждому гражданину страны независимо от места его проживания. Очевидно, что бюджетная политика, затрагивая интересы всех граждан страны, далеко выходит за пределы решения вопросов о финансировании тех услуг, которые государство берет на себя, а, значит, обязано обеспечить соответствующими доходами.
Однако независимо от того, ориентируется государство в своей бюджетной политике, прежде всего на принятые обязательства и поиск адекватных источников их финансирования или исходит из возможной мобилизации доходов и принятия соответствующих обязательств, бюджетное регулирование остается обязательной составной частью бюджетной политики. Обличение различных форм бюджетного регулирования в правовые нормы – одно из условий отражения в бюджетной политике интересов всего общества.
Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вводит понятия «расчетная бюджетная обеспеченность», «бюджетная обеспеченность городских и сельских поселений», «бюджетная обеспеченность муниципальных районов и городских округов» (ст. 60, 61). При этом оговаривается, что расчет бюджетной обеспеченности устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями этого закона и Бюджетного кодекса РФ. ст. 131, 138 и 141 которого в новой редакции содержат порядок определения ее уровня для субъектов РФ, муниципальных районов (городских округов) и поселении соответственно. В частности, бюджетную обеспеченность муниципальных образований предлагается измерять как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям одного уровня с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
В этом определении содержатся существенные уточнения в понимании бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Во-первых, она должна быть рассчитана на основе доходов не прошлых лет, а будущего периода; во-вторых, учитываются только налоговые доходы, величина которых зависит от уровня развития и структуры экономики, что. В свою очередь, определяет налоговый потенциал территории; в-третьих, проводится корректировка стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя с целью приведения ее к сопоставимым условиям. Кроме того, бюджетная обеспеченность может иметь несколько значений в зависимости от этапа бюджетного регулирования; первоначально это исходная величина, которая корректируется последовательно в зависимости от принятой методики распределения фондов финансовой поддержки муниципальных образований.
В таком понимании бюджетная обеспеченность практически не отличается от используемой при распределении фонда финансовой поддержки регионов, когда бюджетная обеспеченность субъектов РФ измеряется величиной приведенных к сопоставимым условиям валовых налоговых ресурсов и расчете надушу населения. Это свидетельствует о принципиально одинаковом подходе к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, что абсолютно оправданно в масштабах страны.
Однако при расчете налогового потенциала муниципальных образований следует учитывать не только те объективные трудности, которые имеют место при прогнозировании любого сложного явления, но и отсутствие необходимых данных, знаний, навыков и опыта у муниципальных служащих в силу того, что планирование традиционно осуществлялось на основе достигнутого в прошлом периоде результата. Более того, и регионы не имеют необходимого опыта прогнозирования бюджетной обеспеченности, поскольку в применявшейся методике распределения финансовой помощи субъектам РФ средний уровень налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения, и удельные валовые налоговые ресурсы, и индекс бюджетных расходов рассчитывались не субъектами РФ, а Минфином России. Причем удельные валовые итоговые ресурсы определялись на основе ретроспективных, а не прогнозных данных о структуре экономики регионов. Вероятно, по этому же пути пойдут и регионы в своих взаимоотношениях с муниципальными образованиями.
Вместе с тем приходится с сожалением констатировать, что в принятом Федеральном законе от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений» Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» в статьях, касающихся бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, исчезло слово «минимальная». 15 статьях 131, 138 речь идет об уровне расчетной бюджетной обеспеченности, который определяется на основе оценки налогового потенциала. Фактически это означает, что утрачивается связь между бюджетной обеспеченностью и минимальными государственными социальными стандартами, на которую было указано в п. 1 и п. 3 ст. 135 прежней редакции Бюджетного кодекса РФ. С одной стороны, понятно стремление законодателя изъять практически не работавшую норму закона. Минимальные государственные социальные стандарты были разработаны лишь применительно к обязательному медицинскому страхованию, а также и ряде субъектов РФ. С другой стороны, исключение из ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понятий «минимальные государственные социальные стандарты» и «минимальная бюджетная обеспеченность» свидетельствует о переориентации бюджетного планирования: точкой отсчета становятся доходы, потерявшие связь с государственными гарантиями финансирования расходов в соответствии с определенными нормативами. Акцент в двух последних законах сделан на бюджетную обеспеченность и ее выравнивание исходя из возможной мобилизации налоговых доходов и размеров фондов финансовой поддержки территорий. Причем федеральный фонд на очередной финансовый год в соответствии с п. 2 ст. 131 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» должен определяться путем корректировки объема фонда текущего года на индекс инфляции. Если учесть, что в течение последних, по крайней мере, пяти лет фактические темпы инфляции превышали прогнозируемое ее значение, и размер финансовой помощи в реальном выражении при применении предлагаемого способа ее расчета неизбежно бы сократился.
Кроме того, следует констатировать ограниченность в понимании бюджетной обеспеченности, выражающую в том, что ее связывают со средствами одного бюджета, не принимая во внимание расходование в территории субъекта РФ или муниципального образования средств бюджетов других уровней. В большинстве случаев в законодательных актах употреблялся термин «минимальная бюджетная обеспеченность». Это, с одной стороны вполне оправданно с точки зрения предоставления государственных гарантий на формирование минимальных бюджетов; с другой стороны, это оставляет возможность для маневрирования в области более широкого понимания бюджетной обеспеченности; наконец, использование термина «минимальная» обязывает органы власти к установлению некого норматива минимальной бюджетной обеспеченности.
Вместе с тем во всех приведенных выше определениях подчеркивается значимость принципов разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и самостоятельности бюджетов. Но для государства как целого первостепенное значение имеет принцип единства бюджетной системы, исходя из которого, строятся взаимоотношения между ее субъектами. В связи с этим необходимо определение бюджетной обеспеченности для реализации компетенции одного уровня власти дополнить анализом совокупной бюджетной обеспеченности, которая связана с бюджетной деятельностью всех уровней власти, реализующих
Бюджетные средства, расходуемые на территории субъектов РФ или муниципальных образований, не ограничиваются собственными доходами бюджета территории и средствами, передаваемыми в порядке бюджетной регулирования. В каждой территории расходуется значительная часть средств вышестоящих бюджетов на содержание бюджетополучателей и финансирование целевых программ, реализуемых в территориях. Эти средства наряду со средствами бюджетного регулирования подвергаются бюджетному перераспределения и оказывают существенное влияние на социально-экономическое положение территорий. Поэтому, на взгляд авторов, в законодательном определении бюджетной обеспеченности должны найти отражение: во-первых, максимальный охват всех бюджетных ресурсов, расходуемых на территории, с выделением той их части, которая направляется на финансирование текущих расходов; во-вторых, узкое и широкое толкование бюджетной, обеспеченности как объекта бюджетного регулирования.
Похожие работы
... итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы. 1.3. Направления реформирования современного бюджетного устройства Российской Федерации. Совершенно очевидно, что проблемы, с которыми сегодня сталкиваются как федеральный бюджет Российской Федерации, так и многочисленные территориальные бюджеты, настоятельно ...
... образования. В связи с тем, что уровень такой обеспеченности в Омске выше, чем во всех остальных муниципальных образованиях, дотации ему предоставляться не будут. 2.3. Проблемы бюджетной политики Омской области. Не смотря на сложившуюся обстановку существуют и проблемы. Вот лишь некоторые примеры, которые помогут представить общую картину того, какие не запланированные расходы может ...
... избирательные комиссии по одному члену комиссии с правом совещательного голоса. Здесь уместно обратить внимание на одно обстоятельство. При проведении избирательной комиссией субъекта Российской Федерации выборов в региональный законодательный (представительный) орган государственной власти по одномандатным избирательным округам кандидаты после регистрации имеют право назначить членов комиссии с ...
... выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год”[7]. Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит несколько иное определение. В соответствии с ним расходы бюджета – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного ...
0 комментариев