Бюджетный федерализм и проблемы межбюджетных отношений в РФ

1.3 Бюджетный федерализм и проблемы межбюджетных отношений в РФ

Бюджетное устройство РФ определяется законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. и Бюджетным Кодексом РФ, как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ (областных, окружных, республиканских, краевых), местных бюджетов (городских, районных, сельских, поселковых) и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Т.е., бюджетная система состоит из трех уровней:

первый уровень– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень– бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты; [19]

Цели бюджетов каждого уровня закрепляются расходными полномочиями и по основным направлениям выглядят следующим образом:

·  федеральный бюджет финансирует государственные расходы по выполнению Россией своих федеральных функций, как то: содержание вооруженных сил и органов правопорядка, международная деятельность и обслуживание государственного долга, финансовая поддержка бюджетов иных уровней, социальное обслуживание общества (здравоохранение, образование, социальная политика, фундаментальная наука, культура, искусство и другое;

·  бюджет субъекта РФ финансирует расходы по выполнению своих управленческих функций, социально-экономическому развитию региона (поддержка предприятий промышленности, энергетики и строительства, сельского хозяйства и рыболовства, образование, социальная политики и другое);

·  местные бюджеты финансируют расходы по регулированию размещения производительных сил на территории, созданию местной социально- производственной инфраструктуры, социальные программы поддержки населения (ЖКХ, благоустройство территории, содержание учреждений здравоохранения, образования культуры и других).

Отношения между бюджетами различного уровня основываются на положениях главы 16 Бюджетного кодекса, которая закрепляет следующие принципы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

·  распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

·  разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

·  равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

·  выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

·  равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке установленными уставами муниципальных образований.[20]

Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. К неналоговым доходам относятся: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; иные неналоговые доходы.

В ст. 5 Бюджетного кодекса РФ раскрывается понятие бюджетного процесса. Бюджетный процесс– регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Различают четыре группы методов бюджетного регулирования:

1) установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета;

2) перераспределение самих бюджетных источников;

3) безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящего бюджета;

4) ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других бюджетов.

Основным методом бюджетного регулирования является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.

Закрепленные доходы– это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет.

Регулирующие доходы бюджетов– это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год. [21]

Если названные методы оказались недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются методы оказания прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии.[22]

Дотация– бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.[23]

Субвенция– бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.[24]

В отличие от дотации субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

Субсидия– бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.[25]

Трансферт– наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее– ФФПР), образованного в 1994 году. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70–80 субъектов Федерации из 89.[26]

Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственным относительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 года помимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды, предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ). Формализованность этой системы распределения финансовой помощи выражалась в том, что помощь рассчитывалась в рамках единой методики по специальным формулам. Методики разрабатывались Минфином РФ и со временем видоизменялись.

В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методика предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу «от достигнутого» субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер по сокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи.

Теперь для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель– так называемые валовые налоговые ресурсы (ВНР), что позволяет учитывать налоговые усилия региональных властей.

Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на 2001 год среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала (ИНП)– количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развития генерировать налоговые доходы. ИНП рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта.

Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки. Основным из них следует считать то, что описанная выше методика распределения ФФПР не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые, хотя и рассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это делает методику распределения ФФПР совершенно «непрозрачной» для широкой публики и лишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период.

Начиная с 2001 года, средства на реализацию наиболее «расходоемких» Федеральных законов социального характера «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов» были выведены из состава ФФПР и обособлены в специальном Фонде компенсаций.

Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее– ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе– по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования ипр. ), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий– то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов.

В настоящий момент существует также Фонд развития региональных финансов. Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ («активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ»), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели.

Из всех аспектов бюджетных отношений межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами относятся к числу наименее законодательно урегулированных.

Анализ межбюджетных потоков показывает, что основная доля финансовых средств из федерального бюджета проходит через бюджет субъекта федерации транзитом до своего конечного назначения– местных бюджетов. Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств, и процесс передачи этих средств остается на сегодняшний день непрозрачным и субъективным. Повсеместной практикой стало использование дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты. Конкретные нормативы по эти налогам, также как и объемы трансфертов, являются результатом согласований между представителями местной и региональной администрации.

Г.В. Курляндская и Е.И. Николаенко выделяют следующие проблемы межбюджетных отношений:

·  недостаточная децентрализация управления общественными финансами, чрезвычайно высокая доля связанных (т.е. определяемых вышестоящими органами власти) доходов и расходов в бюджетах субъектов РФ и местных органов власти;

·  возрастающее стремление федерального центра укреплять вертикаль власти, приводящее к усилению контроля не столько за территориальными органами федеральных ведомств, сколько за органами власти субъектов РФ и местного самоуправления;

·  сохранение неформализованных каналов передачи финансовой помощи;

·  нежесткость бюджетных ограничений;

·  нерешенность проблемы нефинансируемых федеральных и региональных мандатов;

·  нечеткое разграничение расходных полномочий между уровнями власти;

·  неадекватное расходным полномочиям разграничение доходных источников;

·  несоответствие предусмотренного законодательством количества уровней бюджетной системы фактически сложившимся уровням публичной власти;

·  недостатки законодательной базы общественных финансов.[27]

Как следствие, основными характеристиками региональных общественных финансов по-прежнему остаются:

1.  Отсутствие понимания роли публичной власти в рыночной экономике и назначения расходования бюджетных средств. Вместо реализации таких функций, как организация доступа населения к благам и услугам, не имеющим рыночного предложения, но имеющим социальную значимость, создание привлекательных условий для бизнеса, предотвращение негативного влияния на людей и окружающую среду результатов деятельности частного бизнеса, обеспечение перераспределения доходов населения в сторону выравнивания, обеспечение стабильных условий экономического и социального развития; государство вторгается в несвойственные для него сферы производства и предоставления услуг, которые могут и должны быть охвачены рынком

2.  Выполнение региональными органами власти не столько функций по организации предоставления общественных благ и услуг, сколько функций руководства всем экономическим хозяйством на подведомственной территории. Процесс выхода государства из бизнеса, предоставление частному сектору возможности организовывать производство рыночных благ и услуг проходит недостаточно активно. Региональные органы власти в популистских целях используют значительную часть бюджета на поддержку неэффективных предприятий, как с помощью прямых субсидий, так и с помощью предоставления различных льгот.

3.  Безответственное отношение к региональным и местным финансам, что является, прежде всего, следствием нежестких бюджетных ограничений и значительного объема вмененных расходов. Существование возможности получения дополнительных, не заложенных в бюджет финансовых ресурсов в результате фактического перерасходования бюджетных средств приводит к снижению ответственности за привлечение собственных бюджетных доходов и экономное использование бюджетных средств.

4.  Сохранение в региональном руководстве приверженности методам старой централизованной системы. Региональные финансы рассматриваются и управляются как единая централизованная система. Руководство финансами, в основном, сводится к финансированию существующих объектов социальной сферы, независимо от того, находятся ли они в ведении субъекта РФ или муниципалитетов. Процесс распределения финансовой помощи из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты в большинстве субъектов РФ не носит формализованного характера и основывается на переговорном процессе. При этом во внимание принимаются субъективные факторы, а не объективные критерии доходного потенциала и удельной стоимости бюджетных расходов на территории.

5.  Неверие региональных органов власти в способность нижестоящих бюджетов ответственно распоряжаться финансовыми средствами. Этому способствует и несоответствие доходных источников и управленческого потенциала местных органов власти полномочиям, возлагаемым на органы местного самоуправления. В результате, несмотря на то, что в конечном итоге подавляющее большинство губернаторов признало преимущество новой, формализованной модели финансовых взаимоотношений между Федерацией и регионами, когда дело касается местного уровня власти, региональные руководители придерживаются зачастую диаметрально противоположного мнения, отдавая предпочтение т.н. «патерналистской» модели взаимоотношений.

6.  Отсутствие стабильности механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам. Этому способствует не только преобладание «договорной» модели взаимоотношений, но и нестабильность налогово-бюджетной системы всей Российской Федерации. Курс на реформы в этой сфере приводит к ежегодным изменениям в составе доходов субрегиональных бюджетов.

Несовершенство законодательной базы, касающейся общественных финансов и бюджетного устройства, а также ее противоречие с законодательством об административно-территориальном устройстве, о местном самоуправлении, о социальных гарантиях и т.п. в настоящее время также стало значительным препятствием на пути эффективного развития региональных финансов и межбюджетных отношений.

Бюджетная система Российской Федерации в настоящее время построена таким образом, что при формировании межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации проблем с идентификацией субъектов этих отношений не возникает. Этим двум уровням власти взаимно однозначно соответствуют два уровня бюджетной системы, отношения между которыми регулируются бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.

Что же касается межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, то здесь картина иная. Положения федерального законодательства, затрагивающие межбюджетные отношения между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации, не дают четкого ответа на вопрос о том, какие именно органы власти могут выступать в роли непосредственных контрагентов субъектов Федерации по межбюджетным отношениям внутри регионов. При этом налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации, а также общие принципы организации местного самоуправления, имеющие статус федерального закона, позволяют претендовать на эту роль разным кандидатам.

Налоговый и Бюджетный кодексы, другие налоговые и бюджетные законодательные акты Российской Федерации устанавливают налоговые и расходные полномочия в расчете на три уровня публичной власти. В то же время законодательство Российской Федерации об организации органов государственной власти и органов местного самоуправления предусматривает возможность формирования дополнительных уровней публичной власти.

На настоящий момент в Российской Федерации имеется около 29 500 местных администраций, из которых 12 261 официально зарегистрированы в качестве муниципальных образований, в 11 691 существуют выборные представительные органы, 11 209 наделены муниципальной собственностью и только 4 705 имеют полностью самостоятельный бюджет.[28]

Таким образом, фактически сложившаяся структура органов публичной власти в РФ имеет в большинстве случаев 4 уровня, тогда как бюджетное и налоговое законодательство регулирует только 3 уровня бюджетной системы. Такая ситуация способствует неэффективности функционирования системы публичных финансов. Отнесение федеральным законодательством налоговых и расходных полномочий к какому-то единому местному уровню приводит к тому, что эти полномочия оказываются одинаковыми и у крупного города, столицы субъекта РФ, и у района, состоящего из ряда малых городов и поселков, и даже у отдельного поселка, если каждый их них зарегистрирован как муниципальное образование.

Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами всех уровней приводит к постоянным спорам между органами власти относительно того, из какого бюджета должны осуществляться расходы по тем или иным статьям, и кто должен финансировать эти расходы. В результате нечеткого разграничения полномочий, а также вследствие наличия избыточного объема обязательств по исполнению расходных полномочий, (нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти– федеральные и региональные мандаты), местные органы власти не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета.

При разграничении расходных полномочий редко принимается во внимание зависимость эффективности предоставления бюджетных услуг населению от уровня бюджета, из которого производятся эти расходы, не проводится различие между функциями по установлению стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по предоставлению финансирования и функциями по непосредственному оказанию бюджетных услуг, и, таким образом, не обеспечивается четкое разграничение этих функций и закрепление их за соответствующими уровнями власти.

Обеспеченность в Российской Федерации бюджетов доходами от «собственных» налогов выглядит следующим образом: федеральные налоги составляют 99% от налоговых доходов федерального бюджета; региональные налоги составляют 44% от налоговых доходов бюджетов субъектов РФ; местные налоги формируют налоговые доходы местных бюджетов лишь на 18%.[29] Остальные налоговые доходы региональных и местных бюджетов аккумулируются за счет регулирующих налогов, которые в соответствии с международной терминологией относятся к категории финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Поскольку в большинстве стран с федеративным устройством действует система «один налог– один бюджет», то доля собственных налогов во всех фискальных поступлениях бюджета соответствующего уровня близка к 100%. В этих странах, особенно в таких развитых федерациях, как США и Канада, субфедеральные органы власти обладают почти полной автономией в вопросах регулирования своей собственной доходной обеспеченности, т.е. все их налоговые доходы являются по существу «собственными».

Собственные налоги местных властей в России покрывают только 13% всех расходов местного уровня, что чрезвычайно мало по сравнению с другими государствами. На региональном уровне ситуация несколько лучше – региональные власти в России покрывают собственными налогами 37% своих расходов, включая расходы на оказание финансовой помощи местным бюджетам, или 39% своих функциональных расходных потребностей. Этот уровень обеспеченности собственными налогами также намного ниже, чем в большинстве других стран.

Все это свидетельствует о том, насколько слаба при действующей системе разграничения доходов и расходов самостоятельность субфедеральных– региональных и особенно местных органов власти в вопросах регулирования их собственной бюджетной обеспеченности.

Основными принципами разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы принято считать социальную справедливость и равномерность распределения налоговой базы (единство социального пространства), стабильность или нестабильность поступлений, экономическую эффективность закрепления налога за тем или иным уровнем и возможность или невозможность экспорта налогового бремени за пределы территории.

Таблица 1.2. показывает степень неравномерности распределения фактических поступлений в бюджетную систему по видам налогов (в подушевом выражении). Степень неравномерности поступлений измеряется в этой таблице с помощью индекса Джини, отражающего неравномерность подушевого распределения доходов, который теоретически может принимать значения от 0 (полная равномерность подушевого распределения доходов) до 1 (полная неравномерность).

Таблица 1.2.

Степень неравномерности распределения фактических поступлений в бюджетную систему по видам налогов (в подушевом выражении).

Субъект Федерации	Индекс Джини
	налог на имущество предприятий (100%)	налог на прибыль по ставке 5%
Белгородская область	0,22	0,26
Владимирская область	0,20	0,63
Волгоградская область	0,30	0,34
Ивановская область	0,23	0,37
Липецкая область	0,50	0,32
Новосибирская область	0,31	0,31
Саратовская область	0,32	0,48
Тверская область	0,32	0,42
Новгородская область	0,33	0,40
Омская область	0,34	0,41
Республика Бурятия	0,41	0,54
Карачаево-Черкесская Республика	0,43	0,49
Ростовская область	0,50	0,50
Ленинградская область	0,55	0,68

ГЛАВА 2. Государственная налоговая инспекция Первомайского района г. Ростова-на-Дону