Функція територіальної громади, та роль правовий статус

1.6 Функція територіальної громади, та роль правовий статус

У системі місцевих фінансів особливу роль відіграє місцеве самоврядування. Територіальний колектив — це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка. Територіальний колектив є формою організації місцевої влади. У кожній країні є значні особливості в організації територіальних колективів. Територіальні колективи мають різні назви. В Італії, Бельгії, Швеції — це комуна, в Німеччині — община, в Російській Федерації — "муніципальне утворення", "територіальна спільнота", в колишній Російській імперії — община та земство, у Франції — комуна, департамент, регіон, у Польщі — гміна. У Конституції України територіальний колектив названо територіальною громадою.

Територіальна громада — це сукупність громадян України, які спільно проживають у міському чи сільському поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом правовий статус. Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Територіальна громада в Україні як інститут лише формується. Вона поки що затиснута в загальнодержавну єдину організацію фінансової системи. У такій ситуації мало що залежить від діяльності самої громади, яка очікує лише на державу. Але держава не спроможна прийти всім на допомогу. Отже, утворюється замкнуте коло, що є однією з вагомих причин нинішньої фінансової кризи.

У багатьох зарубіжних країнах це питання в тій чи іншій формі врегульовано. Наприклад, у США низові одиниці, що можуть бути прирівняні до територіальної громади, мають статус муніципальних корпорацій. Це сіті, бороу, віліджі й тауни, де проживає дві третини населення країни. Муніципальна корпорація — це такий само господарюючий суб'єкт, як і будь-яке інше акціонерне товариство. Подібні підходи застосовуються і в Канаді та в інших країнах. Територіальні колективи невеликих за чисельністю населених пунктів, як правило, організують економічну діяльність власними силами через відповідні відділи, департаменти, котрі діють у структурі їхніх виконавчих органів.

1.7 Основи фінансової автономії місцевих органів влади

Фінансова автономія є базою самоврядування територіальних колективів, самостійності всіх рівнів місцевої влади. Проблематику забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування в Україні поки що не розроблено.

Фінансова автономія є основною формою реалізації принципів місцевого самоврядування. Фінансова автономія місцевих органів влади — це фінансова незалежність цих органів при виконанні покладених на них функцій. Фінансова незалежність у сукупності з організаційною і адміністративною незалежністю є передумовою ефективного розв'язання місцевими органами влади покладених на них завдань.

Принцип фінансової автономії обстоюється і в Європейській декларації прав міст, прийнятій Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи - Радою Європи. У ній наголошується, що громадяни європейських міст мають право на "фінансові механізми і структури, які дозволяють місцевим органам влади знаходити фінансові засоби, необхідні для здійснення прав, визначених у цій Декларації".

За різних умов місцеві органи влади можуть мати різні обсяги фінансової компетенції і, таким чином, різні рівні фінансової автономії. Рівень фінансової автономії місцевих органів влади може бути визначено також системою кількісних показників. Це:

•  частка видатків на реалізацію власних повноважень;

•  частка обов'язкових видатків;

•  частка видатків для забезпечення делегованих повноважень;

•  питома вага власних доходів, питома вага власних і переданих (закріплених) доходів;

•  частка доходів від місцевих податків і зборів та незв'язаних субсидій;

•  міра залежності від окремих доходних джерел;

•  коефіцієнт податкоспроможності окремої адміністративно-територіальної одиниці чи територіального колективу.

Кожен із перелічених показників засвідчує різні аспекти фінансової автономії місцевих органів влади. Коротко зупинимося на кожному із запропонованих кількісних показників фінансової автономії місцевих органів влади.

Показник частки видатків на реалізацію власних повноважень характеризує обсяг функцій, що забезпечуються органами місцевого самоврядування поза межами прямого державного контролю. Це — показник автономії місцевих органів влади від державної влади.

Показник частки обов'язкових видатків характеризує обсяг завдань, що забезпечуються місцевими органами влади під контролем державної влади на рівні встановлених нею єдиних державних стандартів. Цей показник свідчить про масштаби втручання державної влади у сферу діяльності місцевих органів влади.

Показник частки видатків на фінансування делегованих повноважень відображає обсяг завдань державної влади, що делегуються нею для забезпечення місцевими органами влади. Видатки місцевих органів влади на реалізацію делегованих повноважень має в повному обсязі компенсувати той орган державної влади, який передав ці повноваження. Здобутий показник відображає те, наскільки місцеві органи влади є агентами центральних органів влади.

Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів вказує на міру залежності доходних джерел місцевих органів влади від їхньої власної діяльності та власних рішень. Це — показник рівня незалежності доходної бази місцевих органів влади від доходної бази центральних органів влади. Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів е найбільш універсальним показником рівня самостійності цих бюджетів.

Показник частки власних і закріплених доходів у доходах місцевих бюджетів є показником рівня самостійності місцевих бюджетів з урахуванням переданої їм державою на довгостроковій основі додаткової доходної бази. Показник частки доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів характеризує частину доходів бюджетів, які формуються за рахунок податків і зборів, що встановлюються місцевими органами влади.

Показник частки незв'язаних субсидій у доходах місцевих органів влади відображає обсяги фінансової допомоги місцевим органам влади з боку державної влади, яка не обумовлюється конкретною метою та завданнями. Така допомога може розглядатися як засіб для зміцнення власної доходної бази місцевих органів влади.

Ступінь залежності доходів місцевих органів влади від окремих доходних джерел є універсальним показником реальної фінансової автономії цих органів влади. Місцеві органи влади не можуть потрапляти в залежність до певних суспільних груп, які формують доходні джерела, що слід враховувати в процесі формування системи місцевих податків, розміщення місцевих позик. Важливим показником фінансової автономії є коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці. Цей показник використовується в практиці багатьох зарубіжних країн. Він розраховується так. Спочатку визначається податкоспроможність територіальної громади (адміністративно-територіальної одиниці). Податкоспроможність території — це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється в її межах на душу населення і який може бути об'єктом комунального оподаткування. Потім так само розраховується показник середньої податкоспроможності в масштабах усієї держави як частка ВВП на душу населення, що може бути об'єктом комунального оподаткування. Співвідношення між податкоспроможністю окремої території та середньою податкоспроможністю в межах країни є коефіцієнтом податкоспроможності. Цей коефіцієнт може бути більшим або меншим від одиниці. Якщо територія має коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, то така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання. Якщо цей коефіцієнт у території більший за 1, то вона є фінансовим донором.

 

Тема 2. Місцеві бюджети — визначальна ланка місцевих фінансів

Однією з важливих умов побудови демократичної держави є самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята 15 жовтня 1985 року, передбачала відокремлення місцевих органів самоврядування від державної влади, повну незалежність і самостійність у здійсненні покладених на них функцій у межах їх компетенції. Ураховуючи загальносвітові та європейські тенденції суспільного розвитку та спираючись на Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» від 9 квітня 1990 року, в Україні 7 грудня 1990 року, уперше серед республік колишнього СРСР, ухвалюється Закон «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». Цей закон створив правове підґрунтя для впровадження і розвитку системи місцевого самоврядування. У цьому законі значна увага приділялась питанням функціонування місцевих бюджетів, тут була закріплена самостійність місцевих рад народних депутатів у розробленні, затвердженні й виконанні місцевих бюджетів, не допускалось втручання вищих органів; зазначалось, що місцеві бюджети одних адміністративно-територіальних утворень не включаються до бюджетів інших. Чіткіше розмежування доходів і видатків місцевих бюджетів знайшло своє відображення в Бюджетному кодексі України. Набуття Україною незалежності дало новий поштовх до розвитку інституту місцевого самоврядування та його фінансового забезпечення. Так, у Конституції України, прийнятій 28 червня 1996 року, відображені основні права органів місцевого самоврядування, пов’язані з їх фінансовим забезпеченням, а саме:

· затвердження місцевих бюджетів;

· контроль за виконанням місцевих бюджетів;

· запровадження місцевих податків і зборів.

Схема 2. Склад місцевих бюджетів

Подальшому вдосконаленню місцевого самоврядування та поліпшенню його фінансового забезпечення сприяв Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнятий 21 травня 1997 року відповідно до Конституції України. У ньому визначається система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, а фінансова незалежність самоврядування забезпечується місцевими бюджетами, які створюються відповідно до бюджетної системи країни. Слід наголосити, що до цього часу фінансова наука зосереджувала свою увагу на дослідженні сутності державного бюджету, а місцеві бюджети розглядалися як його складова частина. Це пов’язане з тим, що державний бюджет охоплював усі інші види бюджетів, які не були самостійними. У Бюджетному кодексі України (від 21 червня 2001 року) визначено, що «бюджет — це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду». У визначенні мова йде про документ, який установлює певний порядок утворення та використання фінансових ресурсів і належить відповідним органам влади. Таке тлумачення бюджету не розкриває його внутрішньої природи і не показує його особливостей, які притаманні місцевим бюджетам. Ґрунтовне та всебічне дослідження місцевих бюджетів проведене в праці О. П. Кириленко «Місцеві бюджети України», але і тут не розкривається сутність місцевих бюджетів. На нашу думку, при розкритті сутності місцевих бюджетів слід виходити з того, що місцеві бюджети, з одного боку, є складовою частиною бюджетної системи держави, а з іншого — складовою частиною місцевих фінансів і віддзеркалюють певну систему економічних відносин. Ці економічні відносини виникають у двох площинах: у процесі формування доходів різних рівнів місцевих бюджетів, і при їх використанні як цільових фондів грошових коштів місцевих органів самоврядування. Незважаючи на велику різницю між доходами і видатками місцевих бюджетів, характерним для цих двох напрямів є те, що вони — носії розподільних відносин і мають однакове призначення — найповніше задовольняти потреби регіону. У процесі розподілу вартості валового внутрішнього продукту шляхом формування та використання місцевих бюджетів грошові відносини виникають між бюджетами середньої ланки та вищими бюджетами, підприємствами комунальної форми власності, закладами соціально-культурної сфери та населенням регіону. Тому особливістю місцевих бюджетів є те, що вони відображають певну чітко обмежену частину грошових відносин, які функціонують на окремій території. Не менш важливою особливістю функціонування місцевих бюджетів є те, що вони забезпечують матеріальну незалежність органів місцевого самоврядування, і безпосередньо їм підпорядковані. Це дає змогу місцевим органам самоврядування бути організаторами цих бюджетних відносин. Особливістю місцевих бюджетів є і те, що всі їх ланки органічно зв’язані не тільки між собою, а й з установами та підприємствами всіх форм власності, які функціонують на території регіону. Цей зв’язок проходить через два основні канали розподілу створеної вартості — надходженнями в бюджет і фінансуванням з бюджету. Сукупність особливостей розподільчих відносин, які виникають у процесі формування та використання місцевих бюджетів, дає можливість виділити їх з місцевих фінансів і бюджетної системи країни в окрему економічну категорію. Виходячи з вищесказаного, можна зробити висновок, що місцеві бюджети як економічна категорія відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами самоврядування та суб’єктами розподілу створеної вартості в процесі формування територіальних фондів грошових коштів, які використовуються для соціально-економічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення. Бюджетні відносини матеріалізуються у формі грошових кош-тів тієї чи іншої території та оформлюються у вигляді плану. Як фінансовий план місцевий бюджет являє собою систему організованих органами місцевого самоврядування заходів щодо соціального й економічного розвитку регіону і складається з двох частин — доходів і видатків. Місцеві бюджети є основними фінансовими планами кожної адміністративно-територіальної одиниці, це пов’язано ще й з тим, що через місцеві бюджети перерозподіляється майже п’ята частина валового внутрішнього продукту країни. Слід зазначити, що створенню проектів місцевих бюджетів передує розроблення прогнозних показників плану економічного й соціального розвитку регіону, які є основою для складання проектів бюджетів. Прогнозні показники плану економічного і соціального розвитку регіонів розробляються на підставі основних прогнозних макропоказників економічного й соціального розвитку України на плановий рік.

Структура місцевих бюджетів складається відповідно до чинного Бюджетного кодексу України, де до місцевих бюджетів віднесено: республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, районні в містах, селищні та сільські бюджети. Місцеві бюджети в Україні є найчисельнішою ланкою її бюджетної системи, їх кількість становить 11949, у тому числі республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, 24 обласні бюджети, міські бюджети міст Києва і Севастополя, 165 бюджетів міст обласного підпорядкування, 488 районних бюджетів, 277 бюджетів міст районного підпорядкування, 104 бюджети районів у містах, 787 селищних бюджетів і 10101 сільський бюджет. Сільські та селищні бюджети, а також бюджети міст районного підпорядкування і бюджети районів у містах є базовими бюджетами; бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, та районні бюджети, а також міські бюджети з районним поділом належать до централізованих місцевих бюджетів. Бюджети різних рівнів складаються із загального і спеціального фондів.

В основу бюджетного устрою в Україні відповідно до Бюджетного кодексу покладені такі принципи:

· принцип єдності бюджету, що означає існування єдиного рахунка доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечується також єдиною правовою базою, єдиною бюджетною класифікацією, єдиною грошовою системою, єдиною соціально-економічною політикою;

· принцип збалансованості — повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;

· принцип самостійності — Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами Державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а також за бюджетні зобов’язання держави;

· принцип повноти — включенню до складу бюджетів підлягають усі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

· принцип обґрунтованості — бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

· принцип ефективності — при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

· принцип субсидіарності — розподіл видів видатків між Державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами має ґрунтуватись на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

· принцип цільового використання бюджетних коштів — бюджетні кошти використовуються тільки на цілі визначені бюджетними призначеннями;

· принцип справедливості і неупередженості — будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

· принцип публічності та прозорості — Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідними радами;

· принцип відповідальності учасників бюджетного процесу — кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії, або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Основні права та обов’язки місцевих органів самоврядування щодо формування і використання місцевих бюджетів передбачені Конституцією України, Бюджетним кодексом України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також законодавством про податкову систему України. Згідно з цими законодавчими актами місцеві органи самоврядування мають право: самостійно розробляти, затверджувати і виконувати свої місцеві бюджети, при цьому в процесі виконання бюджетів можуть вноситися відповідні корективи та уточнення, які приймаються в межах компетенції і в інтересах держави та населення відповідної території; визначати зі своїх бюджетів обсяг фінансування соціально-культурних закладів та планувати їх подальший розвиток у межах визначених бюджетних доходів, наданих дотацій, субвенцій і залучених коштів; визначати напрями використання коштів бюджетів на інвестиції, власні цільові програми, а також спільні програми з органами влади інших адміністративно-територіальних одиниць; на зовнішньоекономічну діяльність, заходи щодо охорони навколишнього середовища, відновлення пам’яток природи і культури, благоустрій міст, селищ та сіл, утримання та капітальний ремонт житлового фонду, об’єктів комунального призначення, мережі шляхів відповідного підпорядкування, установ та закладів освіти, охорони здоров’я соціального забезпечення науки і культури, спорту, засобів масової інформації, на утримання органів державної влади та самоврядування, захист прав споживачів та на інші цілі. Крім того, місцеві органи самоврядування мають право в межах наявних коштів збільшувати видатки на утримання житлово-комунального господарства, установ та закладів освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, науки і культури, спорту, охорони навколишнього природного середовища тощо. Місцеві органи самоврядування можуть визначати у встановленому порядку в межах додатково вишуканих протягом року коштів додаткові пільги на допомогу громадянам, які потребують соціального захисту. Обласні та районні органи самоврядування мають право розподіляти бюджетні кошти між територіальними громадами, визначати розміри дотацій, субвенцій бюджетам нижчого територіального рівня та їх цільове використання, утворювати у складі свого бюджету резервні та інші цільові фонди, передбачені законодавством. Органи місцевого самоврядування мають право залучати до своїх бюджетів кошти інших бюджетів та підприємств на договірних засадах для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм. Слід зазначити, що свої права на складання і виконання місцевих бюджетів обласні та районні ради делегують відповідним державним адміністраціям. Доходи, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюджетів, вилученню не підлягають. Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати місцеві податки і збори, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.

Організація бюджетного процесу починається з інструктивного листа про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний рік, який надходить з Міністерства фінансів України до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад, при цьому останні зобов’язані надавати необхідну інформацію Міністерству фінансів України для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників, а Верховній Раді України для перевірки достовірності цих розрахунків. Фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів, а останні організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у порядку та в терміни, установлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих запитів, у яких має бути вся інформація, необхідна для аналізу показників проекту місцевого бюджету, згідно з вимогами місцевих фінансових органів. Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюджетів проводять аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, з погляду його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюджетних коштів. На підставі аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад. У тижневий термін після ухвалення проекту Закону про Державний бюджет України в другому читанні Кабінет Міністрів України доводить місцевим державним адміністраціям відповідних рад прийняті Верховною Радою України положення та показники міжбюджетних відносин (обсяги бюджетних трансфертів для відповідних бюджетів і текстові статті, що визначають особливості міжбюджетних відносин на наступний бюджетний період), на підставі яких місцеві держадміністрації готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети.

Складанню проектів місцевих бюджетів передує розроблення прогнозних показників плану економічного і соціального розвитку відповідних територіальних одиниць. Ці показники є основою для створення проектів їх бюджетів. Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії відповідної ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією, чи виконавчим органом відповідної ради. Разом з ним необхідно подавати:

· пояснювальну записку до проекту рішення, яка має містити: інформацію про соціально-економічний стан адміністративно-територіальної одиниці і прогноз його розвитку на наступний бюджетний період, які покладені в основу проекту місцевого бюджету; оцінку надходження доходів; пояснення до основних положень проекту місцевого бюджету, включаючи аналіз прогнозних обсягів видатків; обґрунтовані бюджетні показники за попередній, поточний і наступний бюджетні періоди, з виділенням особливостей міжбюджетних відносин і інформацією щодо погашення боргу;

· прогноз показників відповідного бюджету за основними видами доходів, видатків та фінансування на три бюджетні періоди;

· проект зведеного бюджету району, міста з районним поділом;

· показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умов, що реалізація триває більше одного бюджетного періоду;

· перелік інвестиційних програм на бюджетний період та на наступні три бюджетні періоди;

· інформація про хід виконання відповідного бюджету за поточний рік;

· пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету.

При складанні проекту рішення про місцевий бюджет визначається загальна суму доходів і видатків (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на поточні і капітальні, крім того, показується граничний обсяг річного дефіциту або профіциту бюджету і боргу на кінець наступного бюджетного періоду, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією, призначення міжбюджетних трансфертів, перелік захищених статей. Затвердження централізованих місцевих бюджетів відбувається відповідною радою не пізніше, ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України, а бюджетів районів у містах, селищ або сіл, не пізніше, ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського бюджету. Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відповідне рішення про місцевий бюджет, то місцеві державні адміністрації мають право здійснювати видатки з відповідного бюджету лише на цілі, які визначені бюджетом попереднього періоду, при цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягів видатків. Проводити капітальні видатки до прийняття рішення про бюджет забороняється.

Виконання місцевих бюджетів здійснює Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації і виконавчі органи відповідних рад. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами Державного казначейства України. Місцеві бюджети виконуються згідно з розписом, затвердженим керівником місцевого фінансового органу, який протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням. Під час виконання місцевого бюджету фінансовий орган здійснює його прогнозування та аналіз доходів і видатків. Податки, збори та інші надходження до доходів місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритий у територіальному органі Державного казначейства України. Рішення про внесення змін до місцевого бюджету ухвалюється відповідною радою за поданням офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання або невиконання доходної частини загального фонду місцевого бюджету, який робиться за підсумками трьох кварталів його виконання і при умові, що фактичне виконання бюджету буде більше або менше планового на 15%. Періодичність, структура та терміни подання звітності про виконання місцевих бюджетів визначаються Державним казначейством України відповідно до вимог Бюджетного кодексу України. Територіальні органи Державного казначейства України складають та подають відповідним місцевим органам баланси, звіти про виконання місцевих бюджетів. Квартальні та річні звіти про виконання місцевого бюджету подаються до Верховної Ради Автономної Республіки Крим або іншої відповідної ради Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією, виконавчими органами відповідної ради чи міськими, селищними виконавчими органами або сільськими головами, коли немає виконавчих органів, у двомісячний строк після завершення бюджетного періоду. Перевірка звіту здійснюється Рахунковою палатою Автономної Республіки Крим чи комісією з питань бюджету відповідної ради, після чого ці ради затверджують звіт про виконання бюджету або приймають інше рішення з цього приводу.

 

Тема 3. Фінансові ресурси місцевого самоврядування

Місцеві фінансові ресурси — це сукупність фондів грошових засобів, які створюються в процесі розподілу та перерозподілу ВВП і спрямовуються на економічний та соціальний розвиток адміністративно-територіальних одиниць. Головним напрямом використання місцевих фінансових ресурсів є фінансове забезпечення соціальної сфери та місцевого господарства.

До складу місцевих фінансових ресурсів входять:

· місцеві бюджети;

· фінансові ресурси підприємств, організацій та установ комунальної форми власності.

· Формування місцевих фінансових ресурсів відбувається з участю централізованих та децентралізованих фондів грошових засобів.

Структурно-логічну схему фінансових ресурсів регіонів наведено в схемі 3.

Особливості формування доходів місцевих бюджетів полягають у розмежуванні кола повноважень між центральними та місцевими органами влади. Згідно з чинним законодавством сфери діяльності та завдання органів місцевого самоврядування поділяються на власні та делеговані повноваження. З метою виконання власних завдань органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції самостійно визначають мінімальний обсяг фінансових ресурсів.

Схема 3. Структурно-логічна схема фінансових ресурсів регіонів

Як економічна категорія, доходи місцевих бюджетів відображають відносини щодо формування та використання фінансових ресурсів на регіональному рівні, призначених для реалізації функцій місцевих органів влади.

Способи мобілізації грошових коштів до доходної частини місцевих бюджетів базуються на загальних методах та джерелах фінансування. До них належать:

· пряме вилучення доходів з комунального сектора;

· отримання доходів від комунального майна та власних послуг;

· перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб за допомогою податків;

· залучення муніципальних позик.

Відповідно до статті 9 Бюджетного кодексу України доходи місцевих бюджетів класифікуються за такими групами:

· податкові надходження;

· неподаткові надходження;

· доходи від операцій з капіталом;

· трансферти.

Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов’язкові платежі.

Неподатковими надходженнями визнаються:

· доходи від власності та підприємницької діяльності;

· адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу;

· надходження від штрафів та фінансових санкцій;

· інші неподаткові надходження.

Між ланками бюджетної системи різних рівнів доходи розподіляються згідно з загальнодержавними законами, а всередині ланки — відповідно до рішень місцевих органів влади. До закріплених належать доходи, які на довготривалій основі передаються до місцевих бюджетів у повному розмірі або за єдиною часткою для всіх регіонів. До регулюючих відносять загальнодержавні податки, які згідно з нормативами відрахувань розподіляються між різними рівнями бюджетної системи. Розміри відрахувань визначаються Верховною Радою України, виходячи з відповідних соціально-економічних нормативів бюджетної забезпеченості населення і стану місцевих джерел доходів.

До власних доходів зараховують місцеві податки і збори, платежі, що встановлюються місцевими органами влади, доходи комунальних підприємств, доходи від майна, що належить місцевим органам влади. Важливим дохідним джерелом місцевих бюджетів є кошти, що передаються до них з Державного бюджету, які в бюджетній практиці називаються бюджетними трансфертами. Їх розглянемо в іншій темі.

До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів бюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов’язкові платежі):

· прибутковий податок з громадян (до доходів бюджетів міста Києва і Севастополя — 100 %, до доходів міст республік та областей значення — 75 %, до доходів міст районного значення, сіл, селищ — 25 %);

· державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

· плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

· плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

· плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

· надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

· єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва в частині, що належить відповідним місцевим бюджетам.

· Склад доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів бюджетних трансфертів.

· Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів бюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

· 25% прибуткового податку з громадян, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області;

· 25% плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області;

· плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності й сертифікати, що видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними державними адміністраціями.

· Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад доходи районних бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів бюджетних трансфертів, формуються за рахунок:

· 50% прибуткового податку з громадян, що справляється на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;

· 15% плати за землю, що сплачується на території сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;

· плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються районними державними адміністраціями;

· плати за державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, що справляється районними державними адміністраціями;

· надходження адміністративних штрафів, що накладаються районними державними адміністраціями або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями.

Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

До доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать:

· місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування;

· 100% плати за землю — для бюджетів міст Києва та Севастополя, 75% плати за землю — для бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, 60% плати за землю для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань;

· податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

· надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

· податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

· надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

· плата за забруднення навколишнього природного середовища в частині, що зараховується до відповідного бюджету;

· кошти від відчуження майна, яке перебуває в комунальній власності, у тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває в комунальній власності;

· фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

· плата за оренду майнових комплексів, що перебувають в комунальній власності;

· надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

· плата за гарантії, надані з дотриманням визначених умов;

· гранти та дарунки у вартісному обрахунку;

· власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету;

· податок на прибуток підприємств комунальної влас-ності;

· платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;

· інші надходження, передбачені законом.

Практика роботи органів місцевого самоврядування показує, що для розширення доходної бази регіону з метою вирішення проблем економічного і соціального розвитку слід ширше впроваджувати місцеві податки і збори. У регіонах справляються такі податки та збори:

· комунальний податок;

· податок з реклами;

· готельний збір;

· ринковий збір;

· збір за паркування автотранспорту;

· збір за видачу ордера на квартиру;

· курортний збір;

· збір за право використання місцевої символіки;

· збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг;

· збір з власників собак

Збір за участь у бігах на іподромі

Збір за участь у бігах на іподромі справляється з юридичних осіб і громадян, які виставляють своїх коней не змагання комерційного характеру. Граничний розмір збору за участь у бігах на іподромі за кожного коня має не перевищувати трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Збір за участь у бігах на іподромі справляється адміністрацією іподромів до початку змагань.

Збір за виграш на бігах

Збір за виграш на бігах справляється адміністрацією іподромів з осіб, які виграли в грі на тоталізаторі на іподромі, під час видачі їм виграшу. Граничний розмір збору має не перевищувати 6% від суми виграшу.

Збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі

Збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, справляється у вигляді відсоткової надбавки до плати, визначеної за участь у грі. Його граничний розмір має не перевищувати 5% від суми цієї надбавки. Сума збору справляється адміністрацією іподромів з учасника гри під час придбання ним квитка на участь у грі.

Збір за право на проведення кіно- і телезйомок

Збір за право на проведення кіно- і телезйомок вносять комерційні кіно- і телеорганізації, включаючи організації з іноземними інвестиціями та закордонні організації, які проводять зйомки, що потребують від місцевих органів державної виконавчої влади додаткових заходів (виділення наряду міліції, оточення території зйомок тощо). Граничний розмір збору за право на проведення кіно- і телезйомок має не перевищувати фактичних витрат на проведення зазначених заходів.

Збір за право на проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу й лотерей

Платниками збору на проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу й лотерей є юридичні особи та громадяни, які мають дозвіл на проведення аукціонів, конкурсного розпродажу й лотерей. Об’єктом збору за право на проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу й лотерей є вартість заявлених до місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу товарів, виходячи з їх початкової ціни або суми, на яку випускається лотерея. Граничний розмір збору за право на проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу й лотерей має не перевищувати 0,1% вартості заявлених до місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу товарів або від суми, на яку випускається лотерея. Збір за право на проведення місцевих аукціонів і конкурсного розпродажу справляється за три дні до їх проведення. Збір на право проведення лотерей справляється під час одержання дозволу на випуск лотереї. Граничний розмір збору за право на проведення лотерей з кожного учасника має не перевищувати трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон

Збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон, справляється з юридичних осіб та громадян України в розмірі до 0,5 неоподатковуваного мінімуму доходів громадян залежно від марки й потужності автомобілів, а з юридичних осіб і громадян інших держав, у тому числі й суб’єктів колишнього Союзу РСР, — у розмірі від 5 до 50 доларів США. Збір не справляється за проїзд автотранспорту, що здійснює перевезення за кордон:

· вантажів за державним замовленням і державним контрактом;

· громадян України за службовими відрядженнями;

спортсменів, що від’їжджають на міжнародні змагання:

громадян, що від’їжджають у порядку культурного обміну, на лікування, оздоровлення (дітей) та за телеграмою на похорон близьких родичів. Місцеві податки і збори перераховуються до бюджетів місцевого самоврядування в порядку визначеному радами, якими вони встановлюються. Стягнення невнесених в установлений термін місцевих податків і зборів здійснюється згідно з чинним законодавством.

Участь органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах

Рада або за її рішенням інші органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть випускати місцеві позики, лотереї та цінні папери, отримувати позички з інших бюджетів на покриття тимчасових касових розривів з їх погашенням до кінця бюджетного року, а також отримувати кредити в банківських установах.

Органи місцевого самоврядування можуть у межах законодавства створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміщувати належні їм кошти в банках інших суб’єктів права власності, отримувати відсотки від їх доходів відповідно до законодавства з зарахуванням їх до доходної частини відповідного місцевого бюджету.

Економічна спрямованість цієї діяльності проявляється в тому, що інвестор вкладає гроші на певний термін, сума підлягає поверненню, інвестиції приносять дохід, гроші вкладаються під певні гарантії місцевих органів влади. При цьому враховуються економічні інтереси як інвестора — отримання прибутку, збереження грошей у кругообігу господарського суб’єкта чи домогосподарства, так і емітента.

Тема 4. Регіональні цільові фонди місцевого самоврядування

4.1 Історичний аспект створення позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування в Україні

4.2 Правова база формування позабюджетних фондів місцевих рад.

4.3  Організація регіональних цільових фондів

4.4 Доходи місцевих позабюджетних фондів

4.5 Резервні фонди: правова база, надходження та видатки

Основні терміни і поняття: позабюджетні фонди місцевого самоврядування, резервний фонд, фонди цільового призначення, валютні фонди органів місцевого самоврядування.

4.1 Історичний аспект створення позабюджетних фондів органів місцевого самоврядування в Україні

Правова база формування позабюджетних фондів місцевих рад склалася головним чином у 90-х роках, що зміцнило фінансові основи місцевого самоврядування в Україні. До 1995 р. це, по суті, було єдине джерело коштів органів місцевого самоврядування, які не перерозподілялися центральною владою. Право на позабюджетні кошти місцеві ради всіх рівнів отримали після ухвалення в 1990 р. Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування". У ст. 15 визначено можливість і джерела формування місцевими радами єдиного позабюджетного фонду, а саме: додаткові доходи і заощаджені кошти, одержані за рахунок організованих місцевими радами заходів із розв'язання економічних та соціальних проблем; добровільні внески й пожертвування громадян, підприємств (об'єднань), організацій та установ; доходи від місцевих позик та грошово-речових лотерей, аукціонів, а також від прибутків, одержаних від проведення суботників; штрафи, що стягуються за одержання підприємствами (об'єднаннями), організаціями та установами необґрунтованого прибутку (доходу) у зв'язку із завищенням цін (тарифів) на продукцію (роботи, послуги). До позабюджетного фонду включалися також доходи від розпродажу майна ліквідованих підприємств місцевого господарства, що належать до комунальної власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць, плата за реєстрацію кооперативів та малих підприємств, а також інші кошти. І Закон визначив, що до єдиного позабюджетного фонду місцевих рад базового рівня додатково залучаються і такі доходи: орендна плата за землю, екологічний податок і штрафи за забруднення навколишнього середовища та нераціональне використання природних ресурсів та інші порушення природоохоронного законодавства, санітарних норм і правил, а також платежі, які компенсують завдану шкоду. Ради базового рівня до єдиного позабюджетного фонду включають також штрафи за адміністративні правопорушення, вчинені на їхній території, доходи від реалізації безгосподарного і конфіскованого майна, доходи від продажу населенню квартир і будинків. До цього фонду вони зараховували виявлені перевірками приховані або занижені доходи підприємств (об'єднань), організацій та установ, розміщених на території місцевої ради. Законом встановлено, що з фондів соціального розвитку підприємств (об'єднань), організацій та установ пропорційно виділяються кошти на соціальний розвиток тих житлових масивів, селищ, сіл, у яких проживає відповідна кількість їхніх працівників. Ці кошти також стали відносити до позабюджетного фонду. Витрачаються вони на розсуд відповідної місцевої ради і перебувають на спеціальних рахунках, які відкриваються в установах банків і вилученню не підлягають. Місцеві ради отримали право в межах єдиного позабюджетного фонду створювати цільові фонди. Правові основи формування й використання позабюджетних фондів місцевих рад у 1990 р. закладено також і Законом "Про бюджетну систему Української PCP". Статею 16 встановлено право рад усіх рівнів утворювати і використовувати позабюджетні фонди. Визначено, що кожна рада затверджує статут (положення) фонду, яким визначаються сфера його діяльності, мета і завдання, структура та методи формування коштів.