СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РСЧС И ГО, РЕЖИМЫ И МЕТОДЫ РАБОТЫ

1.1. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ РСЧС И ГО, РЕЖИМЫ И МЕТОДЫ РАБОТЫ

Эффективное функционирование такой сложной системы, как РСЧС, возможно только на основе четкого распределения задач, прав и ответственности, задействованных в рамках этой системы, органов управления. Оно требует четкого взаимодействия управленческих структур одного уровня и соответствующей координации их действий со стороны вышестоящего руководства.

Организационно-техническую основу управления РСЧС и ГО составляет система управления, предназначенная для руководства системы, координации и контроля мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС.

Система управления, которая представляет совокупность функционально взаимосвязанных между собой следующих элементов:

-  органов управления;

-  системы пунктов управления;

-  системы связи;

-  автоматизированных систем управления и других специальных систем.

Систему управления возглавляют должностные лица:

-  на федеральном уровне - Президент РФ, начальник ГО - председатель Правительства РФ и первый заместитель начальника ГО - министр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, который является председателем межведомственной комиссии по чрезвычайным ситуациям;

-  в министерствах, ведомствах, учреждениях - начальник ГО - руководитель министерства, ведомства; председатель комиссии по чрезвычайным ситуациям (КЧС) - заместитель руководите­ля министерства, ведомства;

-  в республиках, краях, областях и т.д. начальником ГО является руководитель исполнительного органа государственной власти, председателем КЧС - заместитель руководителя исполнительного органа государственной власти.

На объекте экономики - начальник ГО - руководитель предприятия; председатель КЧС - заместитель руководителя.

Начальники ГО, председатели КЧС руководят подчиненными органами управления, всей повседневной деятельностью РСЧС и ГО, обеспечением постоянной готовности РСЧС и ГО в мирное время, а также переводом на военное положение. Им дано право принимать решения и проводить их в жизнь в пределах своей компетенции, издавать приказы, распоряжения, обязательные для выполнения всеми подчиненными им должностными лицами. Они организуют работу органов управления и несут ответственность за организацию и обеспечение непрерывного управления.

Важную роль в системе управления, ее эффективности, играют органы управления РСЧС и ГО (рис. 1.1.).

Органы управления, являясь органами государственного управления федерального, регионального, территориального, местного и объектового уровней, предназначены для непосредственного руководства деятельностью по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Каждый уровень РСЧС имеет:

-  координирующие органы управления;

-  постоянно действующие органы, специально уполномоченные решать задачи ГО, задачи в области защиты населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций (органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям);

-  органы повседневного управления.

В отдельных случаях для ликвидации особо крупных ЧС (Нефтегорск) может быть образована правительственная (государственная) комиссия.

Координирующими являются следующие органы РСЧС.

На федеральном уровне - Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ведомственные комиссии по чрезвычайным ситуациям в федеральных органах исполнительной власти.

На региональном уровне, охватывающем территории нескольких субъектов Российской Федерации, - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее именуются - региональные центры)

На территориальном уровне, охватывающем территорию субъекта Рос­сийской Федерации, - комиссии по чрезвычайным ситуациям органов испол­нительной власти субъектов Российской Федерации.

На местном уровне, охватывающем территорию района, города (района в городе), - комиссии по чрезвычайным ситуациям органов местного само­управления.

На объектовом уровне, охватывающем территорию организации или объекта - объектовые комиссии по чрезвычайным ситуациям.

Межведомственная Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (МВК) создана постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1995г. №164. Этим же постановлением утверждены положение о комиссии и состав комиссии. Председателем ее является министр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

МВК предназначена для формирования и проведения единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации ЧС, обусловленных авариями, катастрофами, стихийными и иными бедствиями.

МВК может создавать рабочие оперативные группы по основным вопросам, относящимся к ее деятельности и определять порядок их работы. В состав оперативных групп включаются представители от министерств и ведомств.

Решения МВК, являются обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий, учреждений и организаций Российской Федерации, действующих в сфере ведения этих органов.

Комиссии по чрезвычайным ситуациям (КЧС) министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации, городов, районов городов, сельских районов, объектов экономики (рис. 1.1.) предназначены для организации и проведения работ по предупреждению ЧС, уменьшению ущерба от них и ликвидации ЧС, координации деятельности по этим вопросам на своих уровнях.

Положения о КЧС и их состав утверждаются решениями соответствующих руководителей органов государственной исполнительной власти, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и объектов экономики.

Для организации выявления причин ухудшения обстановки, выработки предложений и принятию мер по предотвращению ЧС, оценки их характера в случае возникновения, определения мероприятий по локализации и ликвидации ЧС, защите населения и окружающей среды и их реализации, непосредственно в районе бедствий КЧС формируют оперативные группы. При возникновении ЧС на оперативные группы возлагается руководство работами по их ликвидации во взаимодействии с органами исполнительной государственной власти и управления в зонах бедствия. Состав формируется из членов КЧС с привлечением необходимых специалистов.

В чрезвычайных ситуациях министерства, ведомства и организации субъекта РФ для руководства работами по соответствующим направлениям могут выделять свои оперативные группы, которые работают под общим руководством оперативной группы КЧС субъекта РФ.

При создании оперативных групп необходимо учитывать:

-  структуру и состав групп, исходя из возлагаемых на них задач;

-  время на их развертывание;

-  уровень материально-технического обеспечения;

-  качество отработки документов;

-  порядок оповещения и сбора;

-  место и условия работы групп.

Теперь несколько слов о постоянно действующих органах, специально уполномоченные решать задачи ГО, задачи в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (органах управления по делам ГО и ЧС).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство и координацию работ в области гражданской обороны, предупреждению и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, является МЧС России, которое осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.

В результате создания РСЧС и МВК, роль и место МЧС России по руководству и управлению силами и средствами министерств и ведомств, территориальными силами, входящими в подсистемы РСЧС, существенно изменились.

Войска ГО РФ, силы и средства РСЧС в полном объеме подчиняются председателю МВК - министру МЧС России, который осуществляет руководство ими в мирное время и по указанию Председателя Правительства РФ - непосредственное управление в военное время.

В МЧС создаются нештатные оперативные подразделения - оперативный штаб и оперативные группы, предназначенные для повышения эффективности управления при организации ликвидации крупных чрезвычайных ситуаций (рис. 1.2).

Полномочными органами управления МЧС России в регионах являются региональные центры по делам ГО и ЧС, предназначенные для осуществле­ния отдельных полномочий Министерства в области ведения ГО, предупреждения и ликвидации ЧС в мирное и военное время.

На региональные центры возложены следующие задачи:

-  осуществляют координацию деятельности территориальных подсистем, а также звеньев функциональных подсистем РСЧС, организуют их взаимодействие по вопросам разработки и осуществления мероприятий в области защиты населения, территорий и объектов, предупреждения и ликвидации ЧС;

-  контролируют работу органов управления предприятий и организаций на территории региона, а также выполняют ряд других задач по организации управления выделенными в их распоряжение силами и средствами;

-  осуществляют руководство подготовкой соединений и войсковых частей ГО и т.д.

Начальник регионального центра руководит:

-  функционально - органами управления ГОЧС;

-  непосредственно - соединениями и воинскими частями ГО, поисково-спасательными службами, дислоцирующимися на территории региона.

В региональном центре могут создаваться: боевой расчет, группа информации, оперативная группа.

На территориальном и местном уровнях органами управления ГОЧС являются министерства, комитеты, главные управления (управления), отделы и т.п., создаваемые при органах исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В соответствии с возложенными задачами, органы управления ГОЧС участвуют в создании и поддержании в постоянной готовности технических систем управления, оповещения и связи, пунктов управления.

Территориальным органам управления ГОЧС определена ведущая роль в планировании и руководстве мероприятиями РСЧС и они являются старшими по отношению к соответствующим отраслевым органам управления ГОЧС. Как показала практика, именно органы управления ГОЧС являются основными органами управления, координирующими деятельность сил и средств РСЧС в районе чрезвычайной ситуации.

Основным организатором работы в органе управления ГОЧС является начальник органа управления ГОЧС. Он является заместителем начальника ГО и имеет право от его имени отдавать приказания (распоряжения) по вопросам ГО подчиненным начальнику ГО лицам, частям и формированиям ГО, требовать от них предоставления необходимых отчетов, докладов и предложений.

На объектах экономики создается отдел или сектор, а при невозможности их создания, назначается отдельный специалист ГОЧС.

Непосредственное руководство службами ГО осуществляют начальники служб, при которых могут создаваться штабы служб.

Органы повседневного управления РСЧС являются рабочими органами руководства (рис. 1.3.). К ним относятся:

-  центр управления в кризисных ситуациях (центр), который создан в МЧС России и является органом оперативного управления силами и средствами РСЧС, взаимодействует в пределах своей компетенции с федеральными и региональными органами управления Российской Федерации, а также с соответствующими органами зарубежных стран по вопросам ГО, предупреждения и ликвидации ЧС;

-  оперативно-дежурные службы органов управления ГОЧС всех уровней;

-  дежурные диспетчерские службы и специализированные подразделения федеральных органов исполнительной власти, организаций и объектов.

Размещение органов повседневного управления РСЧС осуществляется на пунктах управления (ПУ), оснащенных соответствующими средствами оповещения, сбора, обработки и передачи информации и поддерживаемые в го­товности к использованию.

Распределение задач между органами управления должно осуществляться в строгом соответствии с принципом рационального сочетания централизации управления с децентрализацией.

Как правило, функции вышестоящих органов управления включают планирование, организацию распределения и доставки необходимых сил и средств, ресурсов, контроль их использования, а также оказание необходимой помощи.

Организация работы органов управления предусматривает решение таких вопросов как:

-  четкое распределение функций между различными уровнями управления и органами управления одного уровня (управлениями, отделами, штабами и службами);

-  определение обязанностей должностных лиц органов управления при управлении предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций;

-  непосредственно реализация управления.

Важное значение при обеспечении устойчивости управления придается пунктам управления (рис. 1.4).

Пункты управления - это специально оборудованные и оснащенные техническими средствами связи, оповещения и автоматизации места (помещения или транспортные средства), откуда должностные лица, органы управления осуществляют управление РСЧС и ГО при чрезвычайных ситуациях в мирное и военное время.

При повседневной деятельности управление организуется, как правило, из мест постоянного расположения органов управления.

Для управления мероприятиями РСЧС и ГО в военное и мирное время создаются городские и загородные запасные пункты управления, вспомогательные, подвижные, мобильные и пункты управления-дублеры.

Городские запасные пункты управления создаются во всех категорированных городах и районах этих городов. Они размещаются в пределах городов, но вне расположения объектов экономики с опасными видами производства. Эти пункты управления предназначены для размещения оперативных групп при организации управления в усиленных режимах функционирования, а в военное время - для повышения устойчивости управления.

Загородные запасные пункты управления организуются в субъектах Российской Федерации, городах особой группы, министерствах и ведомствах. Они размещаются вне зон возможных разрушений вокруг городов, отнесенных к группам по ГО и объектов особой важности, а также вне зон возможных катастрофических затоплений. На запасных ПУ размещаются оперативные группы.

В МЧС основным ЗПУ является центральный командный пункт (ЦКП) с которого в особый период осуществляется устойчивое и непрерывное управление за функционированием подсистем и звеньев РСЧС, непосредственное руководство силами и средствами ГО в районах ЧС, а также размещение и обеспечение устойчивой работы центрального аппарата МЧС России по руководству ГО.

Центральный командный пункт в системе пунктов управления МЧС является главным. В его состав входят:

-  узел связи;

-  вычислительный центр;

-  подвижный пункт управления;

-  управление командного пункта и другие элементы.

В некатегорированных городах и сельских районах для обеспечения управления в военное время подготавливаются заблаговременно противорадиационные укрытия, оснащенные необходимыми средствами связи и оповещения.

На объектах экономики ПУ оборудуются в одном из убежищ.

Запасные ПУ включают: защищенные рабочие помещения с узлами связи, автономными источниками энергопитания, водоснабжения и др. системами жизнеобеспечения, аппаратурой центрального оповещения, средствами закрытой связи; защищенные помещения и сооружения для укрытия отдыхающей смены и наземные помещения для работы и отдыха личного состава органов управления.

Загородные ПУ включают также места стоянки техники и посадочные места для вертолетов (самолетов).

В одном из рабочих помещений ЗПУ оборудуется центр управления. Для управления войсками ГО в бригаде (полку) создается командный пункт (КП) и тыловой пункт управления (ТПУ), а в батальонах командно-наблюдательный пункт.

Вспомогательные пункты управления создаются для обеспечения управления силами ГО на разобщенных направлениях или когда управление с ЗПУ невозможно. Они, как правило, совмещаются с запасными ПУ соответствующих головных областей. На случай внезапного нападения противника предусматривается создание оперативных групп из состава руководящих работников и личного состава штабов ГО головных областей (краев).

Подвижные пункты управления предназначены для руководства силами ГО в районе ЧС, где сложилась наиболее сложная обстановка, а также в других случаях. Они позволяют повысить эффективность управления. По имеющимся данным расход времени на управлен­ческую деятельность при наличии подвижного ПУ в ряде случаев сокращается на величину до 30%, а эффективность управления повышается на 10-20%. Оборудуются подвижные ПУ с расче­том использования их при выполнении задач, как военного, так и мирного времени.

Мобильные пункты управления предназначены для размещения территориальных управлений, долгов­ременного размещения оперативных групп в мирное время и развертывания ПУ МЧС и региональных центров в полевых условиях в военное время.

Пункты управления-дублеры создаются на случай выхода из строя основных ПУ. Они должны обеспечиваться необходимыми документами и планами, оснащаться средствами связи по управлению ГО соответствую­щими основному органу управления.

При землетрясении в Армении пункты управления, в том числе и пункты управления - дублеры, были полностью выведены из строя, что явилось полной неожиданностью для руководства. Это явилось следствием недооценки обстановки при планировании управления в экстремальных условиях, характерных для данного района. Все это говорит о том, что к планированию расположения ПУ надо подходить очень серьезно.

Для обеспечения устойчивого и непрерывного управления из состава органа управления ГОЧС и служб ГО для работы на пункте управления формируется боевой расчет.

Состав его определяется заблаговременно в мирное время.

Порядок занятия пунктов управления оперативными специальными группами и основным составом штабов определяется решением соответствующего начальника ГО.

В целях обеспечения непрерывного управления организуется круглосуточное дежурство. Для этого из состава расчета штаба создаются 2-3 дежурные смены.

На дежурную смену расчета ПУ возлагается:

-  сбор, обобщение, анализ и доклад информации об обстановке начальнику ГО или его заместителю;

-  отображение обстановки на картах, планах, картах и других документах;

-  ведение рабочих журналов обстановки и действий;

-  передача указаний начальника ГО и НШ исполнителям и контроль за их выполнением.

Оперативный дежурный назначается из числа офицеров (служащих) и подчиняется дежурному смены расчета, начальнику оперативного отдела и начальнику штаба.

Он обязан:

-  быть в постоянной готовности к приему и передаче сигналов оповещения, распоряжений старших начальников;

-  знать общую обстановку, состояние сил и решаемые ими задачи, состояние систем оповещения и связи;

-  знать порядок работы штаба на пункте управления, местонахождение руководства;

-  своевременно доводить сигналы оповещения, распоряжения и указа­ния до подчиненных органов управления и сил РСЧС и ГО;

-  контролировать состояние охраны и обороны ПУ и поддерживать на нем установленный порядок.

Непосредственную ответственность за содержание пунктов управления несут их начальники.

Третьим элементом системы управления являются средства управления, которые включают системы: связи и оповещения, автоматизации и другие специальные системы.

Более подробно вопросы организации связи и автоматизации будут рассмотрены на одноименных кафедрах академии.

Для эффективного функционирования РСЧС в зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей ЧС устанавливается один из следующих режимов функционирования РСЧС (рис. 1.5.).

Режим повседневной деятельности устанавливается при нормальной производствен­ной, промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановке при получении прогноза возможности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Режим повышенной готовности устанавливается при ухудшении промышленной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановки при получении прогноза возможности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Режим чрезвычайной ситуации устанавливается при возникновении и во время ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Основными мероприятиями, осуществляемыми в этих режимах, являются:

а) в режиме повседневной деятельности:

-  осуществление наблюдения и контроль за состоянием окружающей природной среды, обстановки на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях;

-  планирование и выполнение целевых и научно-технических программ по предупреждению чрезвычайных ситуаций, обеспечению безопасности населения, сокращению возможных потерь и ущерба, а также по повышению устойчивости функционирования промышленных объектов и отраслей экономики в чрезвычайных ситуациях;

-  совершенствование подготовки органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, сил и средств РСЧС к действиям при чрезвычайных ситуациях, организация обучения населения способам защиты и действиям при чрезвычайных ситуациях;

-  создание и восполнение резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

-  осуществление целевых видов страхования;

б) в режиме повышенной готовности:

-  принятие на себя соответствующими комиссиями по чрезвычайным ситуациям непосредственного руководства функционированием подсистем и звеньев РСЧС, формирование при необходимости оперативных групп для выявления причин ухудшения обстановки непосредственно в районе возможного бедствия, выработке предложений по ее нормализации;

-  усиление дежурно-диспетчерской службы;

-  усиление наблюдения и контроль за состоянием окружающей природ­ной среды, обстановкой на потенциально-опасных объектах и прилегающих к ним территориях, прогнозирование возможности возникновения чрезвычайных ситуаций и их масштабов;

-  принятие мер по защите населения и окружающей природной среды, по обеспечению устойчивого функционирования объектов;

-  приведение в состояние готовности сил и средств, уточнение планов их действий и выдвижение при необходимости в предполагаемый район чрезвычайной ситуации;

в) в режиме чрезвычайной ситуации:

-  организация защиты населения;

-  выдвижение оперативных групп в район чрезвычайной ситуации;

-  определение границ зоны и организация ликвидации чрезвычайной ситуации;

-  организация работ по обеспечению устойчивого функционирования отраслей экономики и объектов, первоочередному жизнеобеспечению пострадавшего населения;

-  осуществление непрерывного контроля за состоянием окружающей природной среды в районе чрезвычайной ситуации, за обстановкой на аварийных объектах и на прилегающей к ним территории.

В зависимости от обстановки, подсистемы и звенья РСЧС могут функционировать одновременно в различных режимах.

Работа по организации предупреждения и ликвидации ЧС зависит от конкретной обстановки, полученной задачи, наличии времени и может производиться методами последовательной или параллельной работы, а также их сочетанием.

Метод последовательной работы применяется при наличии достаточного времени на подготовку к выполнению задачи и осуществляется на основе приказа или распоряжения старшего начальника. В этом случае каждая инстанция включается в работу после принятия решения старшим начальником на основе отданных предварительных распоряжений.

Метод параллельной работы применяется при ограниченных сроках подготовки к действиям по ликвидации ЧС и заключается в организации одновременной работы по принятию решения и постановки задач во всех звеньях управления, на основе предварительных распоряжений старшего начальника, а также планов действий по предупреждению и ликвидации ЧС и ГО). Этот метод является основным при организации действий сил РСЧС и ГО при возникновении ЧС в мирное и военное время и дает возможность резко сократить сроки подготовки к выполнению аварийно-спасательных и других неотложных работ, но требует более четкой организации работ.

В зависимости от конкретных условий подготовки к выполнению задачи работа должностных лиц и органов управления различных уровней может строиться на принципах сочетания методов работы.

При этом методы работы, должны отвечать характеру решаемых задач, сложившейся обстановке, обеспечению своевременного и организованного выполнения всех прогнозируемых, в том числе и внезапно возникающих задач.

Это достигается путем четкого распределения и своевременного уточнения обязанностей личного состава органов управления, рациональной организацией работы в органах управления и заблаговременной подготовкой необходимых материалов - планов, карт, справочных данных.

К выбору режимов и методов управления следует подходить творчес­ки, не допускать шаблона, проявлять инициативу, искать новые, более совершенные способы, соответствующие условиям деятельности РСЧС и ГО. Однако при любом методе работы необходимо принять решение и спланировать всю работу так, чтобы предоставить максимум времени исполнителям для подготовки к выполнению поставленных задач.

Организация управления никогда не является шаблонным, застывшим процессом по своей форме. Она постоянно должна изменяться вместе с изменением масштабов задач, с развитием техники и технологий ведения работ. Совершенствование управления - непрерывный процесс. Анализ практики организации управления в ходе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций постоянно подтверждает это.

Глава 2. Основы планирования мероприятий РСЧС и ГО