Взаємодія інститутів державної влади як принцип основ конституційного ладу України

2.2 Взаємодія інститутів державної влади як принцип основ конституційного ладу України

Сучасне розуміння конституції як основного закону держави і суспільства неможливе без визнання необхідності закріплення в ній загальновизнаних соціальних цінностей, безумовних демократичних традицій вітчизняного та світового конституціоналізму.

Конституції України належить особлива роль у системі нормативної регламентації механізму організації і функціонування державної влади, оскільки вона закріпила не лише принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, а й принцип взаємодії різних її гілок між собою, який знайшов своє втілення в тексті Основного Закону опосередковано. Це доводиться на основі детального аналізу положень Конституції, норми якої закріплюють взаємодію органів державної влади в сфері законодавчого регулювання, в бюджетній, фінансовій, кадровій та в інших сферах, а також щодо здійснення органами державної влади контрольних функцій. Усі функції Конституції мають важливе значення для забезпечення її впливу на встановлення взаємодії органів державної влади, але особлива роль належить її установчій, право надільній та обмежувальній функціям.

Конституція України за своєю особливою політико-правовою природою встановлює лише основоположні засади і фундаментальні принципи функціонування всього державного механізму, а функцію детальної регламентації усієї різноманітності взаємозв'язків між органами законодавчої і виконавчої гілок державної влади виконують закони та інші нормативно-правові акти Верховної Ради України та Президента України. Для підвищення ефективності та дієвості всієї нормативно-правової системи у забезпеченні взаємодії органів законодавчої і виконавчої гілок державної влади необхідно терміново прийняти Закон України «Про нормативно-правові акти», оскільки реальне забезпечення взаємодії органів державної влади можливе лише за умови суворого дотримання принципів ієрархії самих нормативно-правових актів, їх відповідності Конституції та один одному.

Ідея розподілу влади як конституційно-правова цінність і принцип усе активніше входить до теорії та практики українського конституціоналізму. Декларація про державний суверенітет України вперше в державно-правовій практиці України проголосила, що державна влада в республіці здійснюється за принципами розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Конституція України (ст. 6) більш широко закріпляє принцип, визнаючи, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Це має суттєве значення для забезпечення функціонування державних структур на основі законності, в межах своєї компетенції.¹

Розподіл влади забезпечує нормальне функціонування державного механізму в цілому, оскільки не дає можливості жодній з гілок влади узурпувати владні повноваження інших. Саме з цією метою засновники ідеї розподілу влад створили систем стримань та противаг. З допомогою розподілу влади правова держава організується і діє правовими засобами.

Разом з тим принцип розподілу державної влади означає не тільки й не стільки жорсткий розподіл функцій та компетенції між владними структурами, скільки механізми їх тісної взаємодії для вирішення проблем державотворення.

Різні гілки державної влади, що організована на таких засадах, не незалежніповністю одна від одної, а перебувають у тісному зв'язку та взаємодіють між собою. Таким чином, розподіл влад не є абсолютним. Одночасно він означає єдність владина основі загальних політико-правових принципів та цілей гуманного суспільства.Більше того, він потребує тісної взаємодії всіх владних структур.

Шляхом конституційного закріплення принципу взаємодії різних гілок державної влади пішов ряд країн ближнього зарубіжжя. Згідно зі ст. 6 Конституції РеспублікиМолдова, законодавча, виконавча та судова влади розподілені та взаємодіють приздійснені своїх повноважень відповідно до положень Конституції. Вимогу взаємодії всіх гілок влади містить також ст. 6 Конституції Республіки Беларусь. Закріплення цього принципу на конституційному рівні в значною мірою пояснюється політичною та економічною нестабільністю в більшості країн колишнього СРСР. У таких умовах особливо небезпечними є суперечки між законодавчою та виконавчою владами, які як свідчить історія, можуть мати непередбачені наслідки не тільки для державного механізму, але й для усього суспільства. Яскравим підтвердженням цьому є жовтневі події 1993 р. в Москві, коли конфронтація між законодавчою та виконавчою гілками влади ледве не призвели до громадянської війни.

Принцип взаємодії різних гілок державної влади все частіше дістає підтримку українських вчених. Прямо про існування такого принципу говорять у своїх наукових дослідженнях Ю.Тодика, М.Цвік, В.Шаповал, Л.Кривенко, інші відомі вчені.

Неодноразово пропонувалося закріпити принцип взаємодії владних структур при обговоренні проектів Конституції України. На жаль, Конституція України від 28 червня 1996 р. прямо не закріпила цей важливий політико-правовий принцип організації та функціонування державної влади.

Разом з тим аналіз ряду положень Конституції дозволяє, на мою думку, зробити висновок, що взаємодія різних гілок влади є принципом основ конституційного ладу України.

Для обґрунтування висунутої тези необхідно з'ясувати, що таке принцип основ конституційного ладу та які способи закріплення правових принципів використовує юридична техніка. В науці під принципом розуміють основоположне, вихідне положення певної теорії, вчення, науки тощо. В праві принцип є одним із засобів досягнення цілей правового регулювання. Правові принципи — це об'єктивно обумовлені основи, згідно з якими формується правова система в цілому та здійснюється правове регулювання. Оскільки основою та стрижнем правової системи певної держави є її Конституція, то саме в ній закріплені найважливіші з правових принципів — принципи Конституції. Вважаємо, що конституційні принципи можна поділити на два види — принципи-реалії та принципи-ідеї. Конституційні принципи-реалії є основою функціонування відповідного суспільства та держави, вони реально відображають ті суспільні відносини, що вже склалися в державно-правовій практиці (розподіл влад, народний суверенітет та ін.). А конституційні принципи-ідеї відображають лише уявлення про те, які суспільні результати повинні бути досягненні в майбутньому. Вони є основою розвитку суспільства та держави, правовим ідеалом до якого потрібно прагнути (Україна є демократична, соціальна, правова держава та ін.). Конституційні принципи-ідеї визначають загальні параметри та межі розвитку правової системи. Сукупність основоположних принципів Конституції становить основи конституційного ладу. Ці принципи зумовлюють ключові риси суспільного ладу, влади, форми правління, державного устрою, політичного режиму.

Таким чином, принципи основ конституційного ладу — це юридично виражені об'єктивні закономірності функціонування та розвитку відповідного суспільства й держави. Відповідно до принципів Конституції здійснюється нормативна регламентація соціальних зв'язків. Вони є орієнтирами правотворчої та право реалізуючої діяльності державних органів. їх визнання й дотримання забезпечує нормальній розвиток і функціонування правової системи. Наука до таких принципів відносить: народний суверенітет; правова, демократична, соціальна держава; гуманний статус людини та громадянина, гарантування їх прав та свобод; розподіл влади; верховенство права; законність; політичний, економічний та ідеологічний плюралізм тощо.

Аналіз наукової літератури показує, що вчені виділяють неоднакову кількість принципів конституції. На мою думку, це є наслідком їх різного нормативного закріплення і право розуміння. В цьому плані заслуговує на увагу позиція вчених Р.Лівшиця та В.Нікитинського, які доводять, що принципи права, з точки зору їх нормативного закріплення, бувають двох видів: принципи-норми та принципи, що виводяться з правових норм шляхом їх тлумачення(16, с.35). Про це ж, вже відносно принципів Конституції України, говорить Ю.Тодика(16, с.36).

Таким чином, конституційні принципи можуть бути закріплені в Конституції двояко — або безпосередньо, або опосередковано. Безпосереднє закріплення має місце в тих випадках, коли норма Конституції відтворює певний її принцип, тобто є нормою-принципом.

Ці конституційні норми відрізняються від інших за широтою та важливістю сформульованих у них положень. Вони є правовою основою інших конституційних норм, визначають їх зміст.

Опосередковане закріплення конституційних принципів має місце тоді, коли ці принципи не записані безпосередньо в Основному Законі, але їх можна вивести шляхом тлумачення однієї чи ряду конституційних норм. Конституція закріплює такі принципи нібито в прихованому вигляді (в Основному Законі України — принципи законності (статті 19, 68, 129), інтернаціоналізму (статті 10, 11, 21, 24) та ін.).

Р.Лівшиць та В.Нікитинський вважають, що принципи, які виводяться шляхом тлумачення, за своєю правовою силою та важливістю стоять дещо нижче норм-принципів. Така позиція не є правильною, оскільки і перші і другі принципи дістають конституційне закріплення, хоча вони по-різному сформульовані. Єдина їх відмінність полягає в тому, що перші прямо закріплені в Конституції, є для всіх зрозумілими практично не викликають заперечень, а другі мають бути знайдені, розкриті та виведені з конституційного тексту. Але ж правова сила того чи іншого принципу Конституції не може ставитись в залежність від способу його нормативного закріплення. Важливим є спрямованість волі законодавця.

На основі викладеного можна твердити, що ці дві групи конституційних принципів мають однакову юридичну природу та силу і повинні неухильно виконуватись всіма суб'єктами державно-правових та інших відносин. Тому на сьогодні досить важливою науковою проблемою є виведення та формулювання конституційних принципів, які в Основному Законі закріплено опосередковано.

Згідно з Конституцією (ст. 147), єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний Суд, який дає офіційне тлумачення Конституції та законів України. Отже, саме ця правова інституція має можливість обґрунтувати та офіційно визнати принципи, які закріплені в Основному Законі опосередковано. Без сумніву неголовним помічником в цій справі має виступати наука. Саме вчені-конституціоналісти здатні на високому професійному рівні сформулювати «приховані» принципи Конституції та представити їх Конституційному Судові для офіційного визнання.

Одним з конституційних принципів, що закріплені в Конституції України опосередковано, є принцип взаємодії різних гілок державної влади. Переконливим доказом існування того чи іншого принципу Конституції, незалежно від способу його закріплення, є наявність певного механізму, з допомогою якого здійснюється регуляція суспільних відносин. В юридичній науці такий механізм називається механізмом правового регулювання, під яким розуміється сукупність усіх юридичних засобів та форм, які забезпечують переведення нормативності права в упорядкованість суспільних відносин. Розглянемо, які ж юридичні засоби та форми взаємодії різних гілок державної влади, закріплює Конституція України. Детальний аналіз положень Основного Закону дозволяє зробити висновок, що таких засобів та форм є досить багато. І вони ґрунтуються на компетенції різних гілок влади, на співвідношенні їх повноважень між собою. До найважливіших, вважаю, можна віднести такі повноваження Верховної Ради України, як: затвердження державного бюджету України, контроль за виконанням державного бюджету, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; заслуховування щорічних і позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України; розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України; призначення на посади і звільнення з посад ряду представників органів виконавчої влади; призначення третини складу Конституційного Суду України; обрання суддів; здійснення парламентського контролю в межах, визначених Конституцією, та деякі інші, закріплені ст. 85 Конституції України. Крім того, елементами механізму взаємодії є також: право депутатського запиту, право Верховної Ради України розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття щодо нього резолюції недовіри. Відповідно до ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються: організація і діяльність органів виконавчої влади, судоустрій, судочинство, статус суддів, що також включає можливості впливу парламенту на інші владні структури та є механізмами взаємодії різних гілок державної влади.

Механізмом взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади з ініціативи останньої є наділення Кабінету Міністрів України правами: законодавчої ініціативи; розроблення та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; розроблення проекту закону про Державний бюджет України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України бюджету, звіт про його виконання та ін.

Новелами конституційного регулювання механізмів взаємодії владних структур є ст. 98 Конституції, яка встановлює контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України Рахунковою Палатою, а також ст. 101 Конституції, яка встановлює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, який здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.

За Конституцією Президент України також має необхідні важелі забезпечення оптимального функціонування всіх гілок державної влади, оскільки він як глава держави виступає гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, конституційного ладу, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина. Кожне з цих повноважень окремо і всі разом визначають провідне місце Президента в державному механізмі України, в тому числі і в аспекті забезпечення взаємодії різних владних структур. Компетенція Президента перебуває в нерозривному зв'язку з його впливом на органи законодавчої та виконавчої гілок влади. Забезпечення державного суверенітету та територіальної цілісності, стабільного конституційного ладу можливе тільки в разі взаємоузгодженої діяльності законодавчої і виконавчої влади. Тому завдання Президента України — забезпечити оптимальну взаємодію всіх гілок державної влади. Це випливає з його функцій, хоча прямо не закріплено в Конституції, як це зроблено в основних законах ряду країн. Так, ст. 5 Конституції Франції проголошує: «Президент Республіки стежить за додержанням Конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних властей, а також правонаступництво держави». Функціями арбітра наділяє президента також Конституція Румунії, яка закріпила (ст. 80), що: «Президент Румунії стежить за виконанням Конституції і функціонуванням органів державної влади. З цією метою він виконує функцію посередництва між державними владами, а також між державою та суспільством». Цим же шляхом пішла Росія, де в ст. 80 Конституції Російської Федерації закріплено, що президент є гарантом Конституції, а також прав і свобод людини та громадянина, що він вживає заходів по охороні суверенітету Російської Федерації, її незалежності, державної цілісності, забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади. Подібні положення є і в конституціях інших держав.

Важливим повноваженням Президента в цій сфері є закріплений ст. 106 Конституції України обов'язок звертатися з посланням до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Уявляється, що в цих посланнях окрему увагу необхідно приділяти аналізу взаємовідносин органів законодавчої і виконавчої влади та їх впливу на загальне становище в країні.

Права Президента, що закріплені низкою інших пунктів ст. 106 Конституції, за своєю правовою природою також є елементами механізму взаємовідносин законодавчої та виконавчої гілок влади. До них слід віднести такі права Президента: призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції (п. 6); призначати позачергові вибори до Верховної Ради України (п. 7); припиняти повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією (п. 8); призначати за згодою Верховної Ради України Прем'єр-Міністра України і припиняти його повноваження (п. 9); призначати за поданням Прем'єр-Міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади і припиняти їх повноваження на цих посадах (п. 10); утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати за поданням Прем'єр-Міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (п. 15); скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п. 16) й ряд інших.

Незважаючи на наявність зазначених вище широких владних повноважень, які має Президент України для забезпечення ефективної взаємодії гілок влади, необхідним є пошук нових форм цієї його діяльності. Одна з таких форм вже знайдена — це діяльність Представника Президента у Верховній Раді України. Пропонується також створити інститут Представника Президента України в Конституційному Суді України. Інші механізми ще потрібно створювати. Вважаємо, що ефективним механізмом забезпечення взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади може стати систематична участь Президента в роботі Верховної Ради України.

Певні засоби взаємодії з іншими гілками влади мають також судова влада и контрольно-наглядові органи, насамперед Конституційний Суд України, головна функція якого полягає у вирішенні питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України та офіційне тлумачення Конституції України.

Таким чином, є всі підстави вважати, що в Конституції України містяться відповідні механізми взаємодії законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Але самі проблема не знімається ні в теоретичному ні в практичному аспекті, оскільки к сучасному етапі державотворення досить багато випадків конфронтації між владним! структурами, особливо між законодавчою та виконавчою, що не допомагає вирішенні досить складних проблем, які стоять перед українською державою і суспільством.