Борьба с расовой дискриминацией в деятельности ООН

Введение

В российской правовой системе имеется целый ряд механизмов противодействия расовой дискриминации и разжиганию этнической вражды. Конституция гарантирует равенство прав и свобод (но не содержит запрета дискриминации), и эти положения воспроизводятся в текущем законодательстве. Конституция и законодательство гарантируют возможность судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. На практике в большинстве своем правовые механизмы противодействия дискриминации и расистской пропаганде слабы и малоэффективны. Возможность их использования существует, скорее, в теории. Это объясняется рядом обстоятельств, в том числе отсутствием определения и прямого запрета дискриминации, дисбалансом материальных и процессуальных правовых норм, недостатками действующих нормативно-правовых актов, отсутствием соответствующего правоприменительного опыта, включая судебную практику. Кроме того, имеющиеся гражданско-правовые нормы позволяют защищать конкретное нарушенное право, но в реальности дискриминация как таковая не становится предметом судебного рассмотрения. Существенным фактором является отсутствие официального и общественного интереса к проблемам противодействия дискриминации и общая невостребованность соответствующих правовых механизмов. Государство предпочитает формулировать проблемы в категориях "межэтнического конфликта", "регулирования миграции", "толерантности" и "противодействия экстремизму", тем самым игнорируя и закрывая тему дискриминации.

В этой связи представляется важным рассмотрение того, каким образом запрет на дискриминацию реализован в международном праве, в частности в нормативных актах и деятельности одной из самых активных в этом отношении организаций - ООН

Закрепление борьбы с дискриминацией в уставе ООН

Главными юридически обязательными международными источниками предотвращения и запрета нарушений прав личности, в том числе дискриминации и вытекающих из дискриминации других форм нетерпимости, на современном этапе являются положения Устава ООН (Статьи 1, 55 и 75). Так, Статья 1 гласит, что одна из целей ООН заключается в уважении прав человека и основных свобод без какого-либо различия в отношении расы, пола, языка или религии.

Статья 55 Устава также ссылается, помимо ряда других прав, на право на экономическое, социальное и культурное развитие, на уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех без проведения различия в отношении расы, пола, языка и религии.

Статья 56 создает в развитие Статьи 55 обязательство для государств-членов предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией, с тем, чтобы достигнуть цели, изложенные в Статье 55. Эта статья совместно со Статьей 13 послужила правовым основанием для наделения таких органов ООН, как Генеральная Ассамблея ООН и Экономический и социальный совет, определенными полномочиями по выполнению поставленных перед ООН целей и создания органов, специализированных на международной защите прав личности (Комиссия по правам человека, Комиссия по положению женщины, Верховный комиссар по правам человека, Центр по правам человека и некоторые другие).

Эти органы ООН и межправительственные конференции разработали ряд международно-правовых актов, которые стали серьезными средствами предотвращения и запрета расизма, дискриминации, нетерпимости и ксенофобии, то есть признания этих феноменов противоречащими положениям международного права1. В некоторых случаях они носят общий характер по защите прав человека в целом, в некоторых - касаются отдельных групп населения и обычно особо уязвимых слоев населения (женщины, апатриды, беженцы, дети, рабочие-мигранты, иностранцы).

Одним из первых специальных международных актов, обратившихся к вопросу дискриминации в области соблюдения прав личности, является Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года, ставшая "матерью" других международно-правовых документов в области прав человека. Декларация провозгласила как социальные, экономические и культурные права, так и политические и гражданские права. Декларация содержит историческое положение в Статье 1:

"Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства".

Статья 2 гласит: "Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией без какого бы то ни было различия, как в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.

Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или какой-либо иначе ограниченной в своем суверенитете".

Тем самым, Статья 2 дала квалификацию ряда "подтипов" дискриминации, которые были выделены на основе различия в отношении к отдельной личности или к группе лиц, а также на основе статуса государства и территории, к юрисдикции которых эти лица относятся.

Всеобщая декларация провозглашает основополагающие права и свободы, среди которых политические и гражданские права: право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность (Статья 3), запрет рабства или подневольного состояния, запрет работорговли (Статья 4), пыток или жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство обращению и наказаний (Статья 5), право на признание правосубъектности (Статья 6), равенство перед законом и право, без всякого различия, на равную защиту закона, право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей настоящую Декларацию, и от какого бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации (Статья 7), право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения основных прав, предоставленных конституцией или законом (Статья 8), запрет произвольных арестов, задержаний или изгнаний (Статья 9), право, на основе полного равенства, на то, чтобы дело при определении прав и обязанностей и при предъявлении уголовного обвинения было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом (Статья 10), право считаться невиновным до тех пор, пока виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором обеспечиваются все возможности для защиты и запрет обратной силы закона (Статья 11), запрет произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь, произвольного посягательства на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию (Статья 12), право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства и право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (Статья 13), право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. (Статья 14), право на гражданство (Статья 15), право мужчины и женщины, достигших совершеннолетия, без всяких ограничений по признаку расы, национальности или религии вступать в брак и основывать свою семью при одинаковых правах в отношении вступления в брак, во время состояния в браке и во время его расторжения (Статья 16), право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими (Статья 17), право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в учении, богослужении и выполнении религиозных и ритуальных обрядов (Статья 18), право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (Статья 19), право на свободу мирных собраний и ассоциаций (Статья 20), право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей, право равного доступа к государственной службе в своей стране, право на периодические и нефальсифицированные выборы, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования (Статья 21),

Всеобщая декларация провозгласила целый ряд социальных и экономических прав личности: право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания достоинства и для свободного развития личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства (Статья 22), право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы, право без какой-либо дискриминации на равную оплату за равный труд, право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для самого человека и семьи и дополняемое, при необходимости, другими средствами социального обеспечения, право создавать профессиональные союзы и входить в профессиональные союзы для защиты своих интересов (Статья 23), право на отдых и досуг, включая право на разумное ограничение рабочего дня и на оплачиваемый периодический отпуск. (Статья 24), право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния самого человека и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим обстоятельствам, право на особое попечение и помощь для матерей и детей, а для детей, родившихся в браке или вне брака, право на одинаковую социальную защиту (Статья 25), право на образование (Статья 26).

Статья 26 (2) определяет, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и на увеличение уважения к правам человека и основным свободам, а также то, что оно должно способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами, и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

Статья 27 гласит, что каждый человек имеет право свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством, участвовать в научном прогрессе и пользоваться его благами и каждый человек имеет право на защиту своих моральных и материальных интересов, являющихся результатом научных, литературных или художественных трудов, автором которых он является.

Статья 28 имеет общий характер и провозглашает, что каждый человек имеет право на социальный и международный порядок, при котором права и свободы, изложенные в настоящей Декларации, могут быть полностью осуществлены.

Очевидно, что одной из движущих сил Всеобщей декларации являлось обеспечение равенства и устранение необоснованной дискриминации как в области политических и гражданских, так и в сфере культурных и социальных прав.

Декларация первоначально не рассматривалась как юридически обязательный документ для государств-участников. Однако последующее развитие привело к появлению ряда концепций и доктрин, которые рассматривают положения Декларации как имеющие определенный специальный моральный и нормативный статус в системе источников международного права.

Принцип запрета дискриминации был инкорпорирован в значительное количество международно-правовых договоров. Эти договоры касаются как специально пресечения проявлений незаконной дискриминации (Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о политических правах женщин, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей), так и содержат запрет дискриминации в договорах, посвященных международной защите прав личности общего характера (Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте о социальных, экономических и культурных правах, Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания).

Международно-правовые договоры, принятые под эгидой ООН

К первой категории упомянутых документов относится, прежде всего, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, утвержденная резолюцией Генеральной Ассамблеи 2106 (XX) от 21 декабря 1965 года и вступившая в силу 4 января 1969 года, которая излагает каталог обязательств государств-участников в отношении правового и практического осуществления права быть защищенным от расовой дискриминации. Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации является специальным договором, подробно регламентирующим самые различные вопросы, возникающие в этой области.3 Обращает на себя внимание, что Конвенция исключает из-под своего действия различия в силу гражданства (Статья 1 пункт 2).

Расовая дискриминация специально квалифицируется в Статье 1-1, где этот термин конкретизируется и расширяется по сравнению со Всеобщей декларацией прав человека и означает "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цветы кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаления признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни".

Статья 1 пункт 4 предусматривает легитимную возможность введения временных программ "позитивных действий", предполагающих создание привилегированных условий для определенных групп в целях выравнивания их положения по отношению к другим группам. Эта же Статья уточняет, что такие меры не рассматриваются как расовая дискриминация.

Основные обязательства изложены в статьях 2-7 Конвенции, составляющих Часть I договора. Так, Статья 2 гласит:

"а) каждое государство-участник обязуется не совершать в отношении лиц, групп или учреждений каких-либо актов или действий, связанных с расовой дискриминацией, и гарантировать, что все государственные органы и государственные учреждения, как национальные, так и местные, будут действовать в соответствии с этим обязательством;

b) каждое государство-участник обязуется не поощрять, не защищать и не поддерживать расовую дискриминацию, осуществляемую какими бы то ни было лицами или организациями;

c) каждое государство-участник должно принять эффективные меры для пересмотра политики правительства в национальном и местном масштабе, а также для исправления, отмены или аннулирования любых законов и постановлений, ведущих к возникновению или увековечению расовой дискриминации всюду, где она существует;

d) каждое государство-участник должно, используя все надлежащие средства, в том числе и законодательные меры, в зависимости от обстоятельств, запретить расовую дискриминацию, проводимую любыми лицами, группами или организациями, и положить ей конец;

е) каждое государство-участник обязуется поощрять в надлежащих случаях объединяющие многорасовые организации и движения, равно как и другие мероприятия, направленные на уничтожения расовых барьеров, и не поддерживать те из них, которые способствуют углублению расового разделения."

В той же Статье уточняется перечень мер, которые рассматриваются как меры "позитивной" дискриминации: "2. Государства-участники должны принимать, когда обстоятельства этого требуют, особые и конкретные меры в социальной, экономической, культурной и других областях, с целью обеспечения надлежащего развития и защиты некоторых расовых групп или лиц, к ним принадлежащих, с тем чтобы гарантировать им полное и равное использование прав человека и основных свобод. Такие меры ни в коем случае не должны в результате привести к сохранению неравных или особых прав для различных расовых групп по достижении тех целей, ради которых они были введены."

Обязательства по предотвращению дискриминации развиваются в Статье 4: "Государства-участники осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, или пытающиеся оправдать, или поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязуются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью они в соответствии с принципами, содержащимися во Всеобщей декларации прав человека, и правами, ясно изложенными в статье 5 настоящей Конвенции, среди прочего:

а) объявляют караемым по закону преступлением всякое распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти, всякое подстрекательство к расовой дискриминации, а также все акты насилия или подстрекательство к таким актам, направленным против любой расы или группы лиц другого цвета кожи или этнического происхождения, а также предоставление любой помощи для проведения расистской деятельности, включая ее финансирование;

b) объявляют противозаконными и запрещают организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом;

с) не разрешают национальным или местным органам государственной власти или государственным учреждениям поощрять расовую дискриминацию или подстрекать к ней."

Статья 5 гласит, что государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, прежде всего в отношении осуществления следующих прав:

"а) права на равенство перед судом и всеми другими органами, отправляющими правосудие;

b) права на личную безопасность и защиту со стороны государства от насилия или телесных повреждений, причиняемых как правительственными должностными лицами, так и какими бы то ни было отдельными лицами, группами или учреждениями;

с) политических прав, в частности права участвовать в выборах - голосовать и выставлять свою кандидатуру - на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной, равно как и в руководстве государственными делами на любом уровне, а также права равного доступа к государственной службе;

d) других гражданских прав, в частности:

i) права на свободу передвижения и проживания в пределах государства;

ii) права покидать любую страну включая свою собственную, и возвращаться в свою страну;

iii) права на гражданство;

iv) права на вступление в брак и на выбор супруга;

v) права на владение имуществом, как единолично, так и совместно с другими;

vi) права наследования;

vii) права на свободу мысли, совести и религии;

viii) права на свободу убеждений и на свободное выражение их;

ix) права на свободу мирных собраний и ассоциаций;

e) прав в экономической, социальной и культурной областях, в частности:

i) права на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда, защиту от безработицы, равную плату за равный труд, справедливое и удовлетворительное вознаграждение;

ii) права создавать профессиональные союзы и вступать в них;

iii) права на жилище;

iv) права на здравоохранения, медицинскую помощь, социальное обеспечение и социальное обслуживание;

v) права на образование и профессиональную подготовку;

vi) права на равное участие в культурной жизни;

f) права на доступ к любому месту или любому виду обслуживания, предназначенному для общественного пользования, как, например, транспорт, гостиницы, рестораны, кафе, театры и парки."

Это наиболее развернутое в международном праве запрещение возможных форм дискриминации.

Дальнейший шаг в области запрета дискриминации был сделан в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи 34/180 от 18 декабря 1979 года и вступившей в силу 3 сентября 1981 года, которая гарантирует право всем женщинам защиту от дискриминации и излагает обязательства государств-участников, направленные на обеспечение правового и практического осуществления этого прав.

Статья 1 Конвенции дает определение дискриминации в отношении женщин: "Для целей настоящей Конвенции понятие "дискриминация в отношении женщин" означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области".

Конвенция является специальным договором, который весьма подробно касается самых разнообразных вопросов, возникающих в этой области. Помимо позитивных обязательств, основные обязательства изложены в статьях 7-16 Конвенции, составляющих Части I-IV Конвенции.

Статья 7 содержит перечень мер по ликвидации дискриминации в отношении женщин в политической и общественной жизни страны и, в частности, обеспечивает женщинам на равных условиях с мужчинами право:

"а) голосовать на всех выборах и публичных референдумах и избираться во все публично избираемые органы;

b) участвовать в формулировании и осуществлении политики правительства и занимать государственные посты, а также осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления;

c) принимать участие в деятельности неправительственных организаций и ассоциаций, занимающихся проблемами общественной и политической жизни страны."

В силу Статьи 8 государства-участники принимают все соответствующие меры, чтобы обеспечить женщинам возможность на равных условиях с мужчинами и без какой-либо дискриминации представлять свои правительства на международном уровне и участвовать в работе международных организаций.

Статья 9 излагает следующее обязательство для государств-членов: "1. Государства-участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в отношении приобретения, изменения или сохранения их гражданства. Они, в частности, обеспечивают, что ни вступление в брак с иностранцем, ни изменение гражданства мужа во время брака не влекут за собой автоматического изменения гражданства жены, не превращают ее в лицо без гражданства и не могут заставить ее принять гражданство мужа.