Нормативное регулирование деятельности, связанное с инвентаризацией недвижимости

2.2 Нормативное регулирование деятельности, связанное с инвентаризацией недвижимости

На сегодняшний день актуальность учета недвижимости очевидна. Управление недвижимостью изучают в ВУЗах как отдельную дисциплину, готовят специалистов, перенимают опыт других стран, ведут разработки собственных методик. Но без правильного учета об управлении недвижимостью не может идти и речи. До весны этого года учет объектов недвижимости велся в двух направлениях: это земельный кадастр, который начали вести с 1992 года, и база данных технического учета, которую сейчас ведут организации технической инвентаризации - ОТИ (ранее называвшиеся БТИ). То есть получалось так, что земля и объекты на ней учитывались отдельно. Такой разброс сведений представляет большую проблему для тех, кто работает с недвижимостью, так как они не всегда владеют информацией, какими ограничениями и обременениями сопровождается данный объект. Все это приводит к тому, что администрирование земельного и имущественных налогов осложнено ввиду множества поставщиков и неоднозначности информации. Помимо этого существует судебная практика, когда земля принадлежит одному человеку, а здание, построенное на ней, - другому. Такие трудноразрешимые судебные споры рассматриваются в судах годами.

Для того чтобы объяснить, каким образом сложилась такая ситуация, необходимо сказать несколько слов о том, как развивалась история земельно-имущественных отношений в нашей стране.

До начала 20 века в России достаточно хорошо умели измерять и устанавливать границы земельных участков. Уже после отмены крепостного права появилась межевая канцелярия, которая неплохо зарекомендовала себя. Для того чтобы выдавать крестьянам земельные наделы, была введена технология, которая оказалась ничуть не хуже, чем в странах Европы. Но в 20-30 годах прошлого века наше государство избавилось от частной собственности. Настала эпоха так называемой колхозно-кооперативной и государственной собственности, когда не было необходимости вообще регистрировать право собственности - так как ее по сути дела не было. То есть задачи четкого разграничения земельных участков, а также учета сооружений и регистрации на них права собственности не существовало. Система учета стала развиваться в двух параллельных направлениях. Одно – в сторону БТИ: технический учет параметров зданий, объектов, сооружений, прочно связанных с землей, который позволял их идентифицировать, понять, что это такое. Второе – земля учитывалась для использования в основном в области обороны и для технических нужд. Учетом земли традиционно занималось Министерство сельского хозяйства. В то время никого не интересовали сведения о границах земельных участков, вся земля принадлежала народу, и интересовали только границы страны. То есть в стране не было единого кадастра в связи с тем, что не было частного собственника.

Лишь в 1998 году было принято решение о создании системы государственной регистрации прав. Между тем регистрировать право нужно на то, что существует и законодательным образом описано. То есть учет до регистрации права обязателен. Но в связи с тем, что государственная регистрация прав начала осуществляться на то, что ранее некорректно было описано, у многих правообладателей возникли значительные проблемы, включая многочисленные имущественные или налоговые споры.

Появилась задача ввести государственный учет объектов недвижимости для последующей государственной регистрации права, то есть создать государственный кадастр недвижимости.

В ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" от 24.07.2008 № 221 в ст. 2 "Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе" дается четкое определение основным понятиям, таким как:

- государственный кадастр недвижимости - систематизированный свод сведений и документов об объектах кадастрового учета, прошедших государственный кадастровый учет, а также сведений об административно-территориальном и кадастровом делении;

 - государственный кадастровый учет - акт признания и подтверждения государством существования объекта кадастрового учета с характеристиками, включенными в государственный кадастр недвижимости;

 - кадастровая стоимость объекта недвижимости - специальный способ определения стоимости объекта недвижимости методами массовой оценки на установленную дату на базе рыночной стоимости;

 - кадастровая оценка объекта недвижимости - деятельность по определению кадастровой стоимости объекта недвижимости;

 - кадастровый инженер - физическое или юридическое (бюро кадастровых инженеров) лицо, соответствующее требованиям настоящего Федерального закона и имеющее право осуществлять деятельность по формированию объектов кадастрового учета;

 - кадастровый номер - уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации номер, который присваивается объекту кадастрового учета при осуществлении государственного кадастрового учета.

ЕГРОКС (Единый государственный реестр объектов капитального строительства) представляет собой упорядоченную систему сведений об объектах недвижимости, являющихся доказательством существования учетного объекта в фиксированном составе, границах, назначении, принадлежности и других технических характеристиках на определенную дату. ЕГРОКС Российской Федерации нацелен на обеспечение функционирования единой государственной системы учета объектов капитального строительства.

Задачи и цели:

1. обеспечение полной информацией органов государственной власти, на которые возложен контроль за осуществлением градостроительной деятельности;

2. формирование в целях планирования развития территорий информационной базы об объектах капитального строительства и их территориальном распределении;

3. обеспечение полноты и достоверности сведений о налоговой базе;

4. информационное обеспечение системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество;

5. сбор и представление сведений об объектах капитального строительства для проведения государственного статистического учета.

Правила ведения ЕГРОКС основываются на следующих принципах:

1. централизация информации об объектах на основе регулируемого взаимодействия;

2. унификация, основанная на преемственности государственного технического учета объектов;

3. динамичность, обеспечиваемая своевременным и оперативным внесением изменений в учетные документы технической инвентаризации объектов капитального строительства;

5. достоверность данных государственного технического учета.

Объектом учета ЕГРОКС является объект капитального строительства, подлежащий ГТУ, независимо от формы собственности и назначения:

1. объекты, завершенные строительством и принятые в эксплуатацию;

2. самовольно возведенные завершенные строительством объекты (части объектов);

3. объекты, не завершенные строительством, в том числе объекты, разрешение на строительство которых не выдавалось;

4. бесхозяйные объекты.

До вступления закона в силу было проведено несколько подготовительных мероприятий. В 2006 году Правительство Российской Федерации приняло подпрограмму к уже действующей федеральной целевой программе "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости". Подпрограмма называется "Создание системы кадастра недвижимости" и рассчитана до 2011 года включительно. Она строится на базе земельного кадастра и технического учета зданий и сооружений.

Чтобы создать единый информационный ресурс, необходимо сделать несколько шагов в этом направлении. Важнейшее направление в деятельности по созданию Единого кадастра объектов недвижимости – работа над картподосновой, проведение аэрофотосъемки. В частности, необходимо создать картподоснову всей страны, для того чтобы определить местоположение объектов. Раньше этому мешали ограничения по использованию географических координат любых систем. Но с 1 января 2008 года были сняты все ограничения на указание координат для объектов, и теперь можно очень быстро обрабатывать закрытую информацию.

Второй блок работы - инвентаризация земельных участков и изготовление соответствующей графики земельного кадастра. После создания картподосновы будет сделан реестр земельных участков, идентифицирована графика на местности и четко заложены границы земельных участков на местности.

Третья задача состоит в том, чтобы здания и сооружения соединить с землей. Сейчас все объекты учитываются самостоятельно разными ведомствами. Кроме того, сами ОТИ разрозненны, нет достоверной информации, единой технологической базы. Люди берут справку из ОТИ, затем идут в земельный комитет, в органы Роснедвижимости. Это неправильно. Должен быть единый источник.

Четвертый блок – массовая оценка объектов недвижимости. Она будет базой для исчисления имущественного налога.

Пятый – земельный контроль за целевым использованием земельных участков.

В ноябре 2007 года Госдумой в первом чтении принят внесенный Правительством Российской Федерации закон "О государственном кадастре недвижимости". Этот закон дает основные понятия, что такое формирование объектов недвижимости, т.е. процесс, когда объект недвижимости выделяется из материального мира и становится правопригодным, правоспособным, в том числе для последующей регистрации прав на этот объект.

Внесение такого объекта с описанием его характеристик в государственный кадастр – это юридический акт признания государством факта существования объекта недвижимости. Если характеристик объекта нет, то он не будет поставлен на государственный кадастровый учет и, следовательно, не сможет стать объектом права.

С 1 июля 2008 года Федеральное агентство кадастра (Роснедвижимость) и его территориальные органы в соответствии с Приказом Минэкономразвития РФ № 146 начали создавать Единый государственный реестр объектов капитального строительства на территории трех субъектов РФ – Кемеровской, Самарской и Тверской областях. К, так называемым, "пилотным" проектам поэтапно с 1 июля 2009 года подключились Калужская, Калининградская, Нижегородская, Иркутская, Ростовская области, Красноярский край, Краснодарский край, Республика Татарстан и Республика Башкоркостан.

В августе 2009 года руководителями Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Иркутской области (Управление), ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Иркутской области (ФГУ "ЗКП") и ОГУП "Областной центр технической инвентаризации – Областное БТИ" (ОТИ) в рамках реализации Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 – 2008 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 745, а также подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2007 – 2011 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2006 г. № 560 было заключено Соглашение "О взаимодействии при централизованной подготовке документов для осуществления технического учета объектов капитального строительства". Теперь в рамках данного Соглашения:

Управление обязуется:

принимать от ОТИ заявления с приложением необходимых для технического учета документов в электронном виде в соответствии с административным регламентом "Ведение государственного технического учета объектов капитального строительства", утвержденного приказом Минэкономразвития России от 26 апреля 2008 г. № 146;

в течение трех дней с момента получения или издания Управлением доводить до сведения сторон соответствующие правовые акты и рекомендации по вопросам подготовки документов для технического учета;

рассматривать в недельный срок поступившие предложения сторон по совершенствованию утвержденной Схемы взаимодействия.

ФГУ "ЗКП" обязуется:

осуществлять технический учет объектов капитального строительства согласно заявлений в соответствии с Правилами ведения Единого государственного реестра объектов капитального строительства, утвержденными приказом Минэкономразвития России № 268 от 08 сентября 2007 г.;

консультировать специалистов ОТИ по вопросам подготовки необходимых для технического учета объектов капитального строительства документов, требований по их заполнению.

ОТИ обязуется:

обеспечить получение от своих структурных подразделений в городах и районах материалов, необходимых для формирования в электронном виде документов для технического учета, в течение двух дней после передачи документов в бумажном виде в соответствующие территориальные отделы Управления;

обеспечить комплектность и качество подготовки необходимых для технического учета объектов капитального строительства документов.

2.3 Анализ состояния деятельности по инвентаризации недвижимости

После подписания трехстороннего Соглашения, упомянутого в параграфе 2.2, взаимодействие между данными организациями должно происходить по "Схеме взаимодействия Заявителя (ОТИ), Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Иркутской области (Роснедвижимость) и ФГУ "ЗКП" по Иркутской области по осуществлению технического учета". Действующая "Схема взаимодействия" составлена в соответствие с действующим административным регламентом, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 26 апреля 2008 г. № 146. Данная схема взаимодействия определяет порядок действий по постановке объекта на кадастровый учет.

Согласно "Схеме взаимодействия" выделяется 7 основных этапов:

1. Передача структурными подразделениями ОТИ пакета документов (2 дня):

1.1. в бумажном виде в структурные подразделения Управления Роснедвижимости (3-х экземпляров технического паспорта, копий правоустанавливающих документов, 2-х экземпляров реестра переданных документов),

1.2. в электронном виде в головное предприятие ОТИ;

2. Головное предприятие ОТИ формирует пакет документов в электронном виде (XML – файл с графической информацией, в электронном виде: технический паспорт, правоустанавливающие документы, реестр переданных на бумажных носителях документов, акт, удостоверяющий электронные виды документов) и передает одновременно с заявлением в Управление Роснедвижимости по Иркутской области по адресу: г. Ангарск, квартал 103, дом 1 (2 дня);

3. Управление Роснедвижимости по Иркутской области осуществляет (1 день):

3.1. проверка поданного электронного вида документов,

3.2. заполнение протокола проверки,

3.3. регистрацию заявления,

3.4. передачу полученных документов в ФГУ "ЗКП" по Иркутской области;

4. ФГУ "ЗКП" по Иркутской области осуществляет (3 дня):

4.1. прием переданных документов,

4.2. проверку переданных документов,

4.3. принятие решения о проведении учета или отказа,

4.4. передачу подготовленных документов в Управление Роснедвижимости по Иркутской области;

5. Управление Роснедвижимости по Иркутской области осуществляет (2 дня):

5.1. удостоверение протокола проверки,

5.2. утверждение решения об учете либо отказе,

5.3. государственный технический учет,

5.4. направляет в ФГУ "ЗКП" документы для осуществления процедуры учета;

6. ФГУ "ЗКП" по Иркутской области осуществляет (2 дня):

6.1. процедуру учета,

6.2. направление в электронном виде кадастровый паспорт и реестр по учтенным объектам капитального строительства в Управление Роснедвижмости по Иркутской области и Структурные подразделения Управления;

7. Структурные подразделения Управления Роснедвижимости осуществляют (1 день):

7.1. при учете:

7.1.1. проставляют штамп на бумажных экземплярах технических паспортов, распечатывают и удостоверяют полученный в электронном виде кадастровый паспорт,

7.1.2. регистрируют кадастровый и технический паспорта в книге учета выданных документов,

7.1.3. выдают 2 экземпляра технического паспорта и кадастровый паспорт структурному подразделению ОТИ,

7.2. при отказе выдают 2 экземпляра технического паспорта структурному подразделению ОТИ.

С момента подачи заявления от ОТИ согласно "Схеме взаимодействия" проходит 11 дней. Однако, если принять во внимание то, что в этом интервале может оказаться 2 – 4 выходных дня, то реальный срок прохождения документов для постановки объекта на государственный технический учет составляет 13 – 15 календарных дней (то есть не менее двух недель). Стоит отметить, что данные сроки будут соблюдены только при условии безукоризненного исполнения всех действий, предусмотренных "Схемой взаимодействия".

Проведем анализ регламентированной "Схемы взаимодействия". Если до введения данной схемы ОТИ, осуществляющие учет на территории Иркутской области выполняли работы по технической инвентаризации с учетом срочности выполнения, то после введения в действие данной схемы понятие срочности выполнения работ потеряло свою актуальность. Приведем пример:

Таблица 4.

При рассмотрении таблицы видно, что если ОТИ выполняет весь необходимый комплекс работ даже за 1 – 3 дня, то выигрыша во времени не получается из-за того, что постановка на учет, как показывает практика, занимает еще как минимум 20 дней. И это только в том случае, если документы выполнены безукоризненно и ни на одном этапе не последует отказа.

Фактически решение о постановке или же об отказе принимается на основании рассмотрения и обработки данных сканированного пакета документов в электронном виде и результатам загрузки XML – файла в АИС ГКН установленного в ФГУ "ЗКП". Технический паспорт в "бумажном исполнении" все это время "мертвым грузом" лежит в территориальном Управлении Роснедвижимости.

Тем не менее, именно этот этап (предоставление 3-х экземпляров технического паспорта и сопутствующей документации) становится базовым (определяющим) весь дальнейший ход процедуры постановки объекта на государственный технический учет. Именно с этого этапа строится вся логика дальнейших действий по "Схеме взаимодействия". Необходимо зафиксировать все предоставленные документы, обеспечить эту процедуру расписками, оформить заявления и акты и т.д. и т.п. И, наконец, все это необходимо транслировать по инстанциям. Однако, ни один из этих промежуточных документов и этапов никоим образом не влияет не качество предоставляемой информации, от которой зависит: будет ли поставлен объект на учет или же нет.

Реальное значение имеет лишь то, что по электронной версии ФГУ "ЗКП" идентифицирует объект и далее определяет кадастр земельного участка, где этот объект расположен. На основе всей этой информации в Управлении Роснедвижимости принимается решение о постановке или же об отказе в постановке объекта на государственный технический учет, XML – файл вносится в ЕГРОКС. Все остальные процедуры, по сути, носят лишь второстепенный характер.

В то же время, для выполнения всех процедур в структурах ФГУ "ЗКП" и Управления Роснедвижимости должно быть задействовано большое число сотрудников, которых ещё необходимо обучить. В каждом территориальном управлении нужны сотрудники для приема, регистрации, для выдачи заверенных реестров переданных документов и т.д. На данном этапе это не имеет никакого значения. Вся эта процедура никоим образом не влияет на то, будет объект поставлен на учет или нет. Решение принимается по пакету документов, предоставленному в электронном виде в ФГУ "ЗКП" по Иркутской области и только. А в это время в территориальном Управлении Роснедвижимости пакет документов лежит "мертвым грузом" и ждет принятия решения, которое принимается в г. Ангарске по адресу: квартал 103, дом 1.

Отдельно анализа заслуживает вариант, когда принимается решение об отказе в постановке объекта на учет.

В этом случае вся работа по подготовке пакета документов, необходимых для постановки объекта на учет, и вся деятельность по передаче информации и этих самых документов теряет смысл, а все трудозатраты были напрасны. Более того:

необходимо предпринять дополнительные действия для реализации процедуры отказа:

сформировать реестр по отказам,

передать решение об отказе,

сформировать отказное дело и прочее;

необходимо организовать процедуру возврата ранее принятых документов;

по регламенту уведомление об отказе делается в устной форме без указания причины отказа. Для того, чтобы получить информацию о причинах отказа, сотрудники ОТИ вынуждены делать официальный письменный запрос. На эту процедуру отводится не менее двух дней;

После исправления недочетов и ошибок по конкретному объекту всю процедуру приходится проводить заново;

В случае если повторное прохождение документов прошло успешно, возникает необходимость корректировать реестры отказа, а также уничтожать отказные дела;

Не факт, что после выполнения всей предусмотренной регламентом процедуры отказ со стороны ФГУ "ЗКП" или Управления Роснедвижимости можно будет признать правомерным. На сегодняшний день сотрудники ФГУ "ЗКП" и Управления Роснедвижимости, к сожалению, не могут дать ответа на ряд вопросов, связанных с постановкой объекта на государственный учет. Например:

О несоответствии адресов в утвержденном КЛАДР и адресов, указанных в правоустанавливающих документах,

Абсолютно не проработан вопрос о постановке на учет линейных объектов, сложных сооружений, имущественных комплексов и т.п.,

Об учете двухквартирных жилых домов, имеющих приусадебные земельные участки и прочее.

При работе по регламентированной "Схеме взаимодействия", в первую очередь, страдают клиенты, так как процесс получения кадастрового паспорта при идеальном варианте затягивается на две недели, а в случае отказа по любому поводу – как минимум на месяц. Затраты ОТИ также возрастают, поскольку даже в случае незначительных ошибок нужно переформировать весь пакет документов или перепечатать все экземпляры технических паспортов. Тонны бумаги будут уходить в корзину, а клиенты месяцами ждать свои паспорта.