Рекомендации по совершенствованию управления внешней трудовой миграцией на национальном и региональном уровнях

3.3. Рекомендации по совершенствованию управления внешней трудовой миграцией на национальном и региональном уровнях

Анализ институционально-правовой системы управления внешней трудовой миграцией, равно как и системы её учета на федеральном и региональном уровнях, позволил сделать несколько важных выводов.

Для последовательного и эффективного решения вопросов регулирования миграции России необходима научно-обоснованная концепция миграционной политики, учитывающая геополитические, экономические и демографические интересы страны. Она должна быть составной частью стратегии демографического развития российского государства и включать следующие направления:

-  привлечение иммигрантов, в первую очередь соотечественников (представителей титульных народов России) на постоянное место жительства из государств нового зарубежья для замещения естественной убыли населения страны (сальдо миграции должно быть, как минимум, не меньше масштабов естественной убыли населения);

-  привлечение трудовых мигрантов из государств нового и старого зарубежья в отрасли и регионы в соответствии с экономическими и геополитическими интересами России (объемы трудовой миграции должны покрывать дефицит в трудовых ресурсах на рынке труда);

-  сокращение всеми возможными способами масштабной эмиграции из стран на постоянное место жительства за рубеж россиян, в том числе высококвалифицированных кадров;

-  расселение внутрироссийских мигрантов и иммигрантов, а также закрепление постоянного населения в важных с геополитической точки зрения регионах страны (прежде всего, в приграничных районах Сибири и Дальнего Востока);[47]

- с учетом существующей миграционной ситуации и задач на перспективу важно разработать программу подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для работы в области миграции и занятости населения.

Что касается сферы привлечения внешних трудовых мигрантов, на наш взгляд, здесь необходима реализация следующих практических мероприятий:

- упростить порядок привлечения иностранных работников.

Для этого необходимо, во-первых, вернуть иностранным гражданам, временно проживающим в РФ, право трудиться без получения разрешения на работу, как это было ранее.

Во-вторых, передать функции по выдаче разрешительных документов службам занятости населения, владеющим реальной ситуацией на рынке труда. Найти рабочее место, будучи на территории другого государства сложно или практически невозможно.[48] Это подтверждает и анализ заявлений о выдаче разрешения на работу, поданных в УФМС по Ставропольскому краю иностранными гражданами, прибывшими в РФ, в порядке, не требующем получения визы. Более чем в 50% заявлений иностранные граждане не указывают место работы, что свидетельствует об отсутствии такового на момент подачи заявления.

В-третьих, создать на базе службы занятости населения единый банк вакансий.

Эти меры позволят получить в лице служб занятости населения государственного посредника между работником и работодателем, сократить время и затраты последних при найме иностранной рабочей силы, а также получить возможность управлять потоками внешней трудовой миграции на территории РФ.

- доработать ЦБД УИГ с целью получения статистической информации для возможности проведения миграционного мониторинга, как в регионах, так и по всей России в целом. Одновременно ускорить второй этап создания ЦБД УИГ, предполагающий подключение пользователей информации об иностранных гражданах (федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы).

Поскольку нелегальные мигранты составляют значительную долю среди прибывающих на территорию Ставропольского края и России в целом, особое внимание необходимо сконцентрировать на проблемах борьбы с незаконной трудовой миграцией.

Должна применяться определенная система мер в отношении борьбы с незаконной миграцией в регионе.

Основным элементом является проведение плановых проверок порядка привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы. В настоящее время нормативным документом, регламентирующим проведение таких проверок, является Федеральный закон Российской Федерации от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических и физических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя проверка проводится не более чем один раз в два года, в отношении субъекта малого предпринимательства - не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.

Здесь следует отметить, что вступивший в законную силу с 1 июля 2002г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) впервые ввел административную ответственность за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы. До того времени при проведении проверок порядка привлечения иностранной рабочей силы в случае выявления нарушения работодателю выписывалось предписание об устранении недостатков, суть которого сводилась к указанию на необходимость соблюдения функционирующего законодательства РФ. Кроме того, действующее на тот момент законодательство в сфере трудовой миграции регулировало процесс привлечения иностранцев, работающих по трудовым договорам. Иностранные граждане, осуществляющие трудовую деятельность на территории России вне рамок трудового найма, не подпадали под действие законов РФ. Их неконтролируемая трудовая деятельность оказывала существенное влияние на состояние рынка труда и платных услуг, негативно сказывалась на решении проблемы занятости населения, была сопряжена с уходом от налогообложения, чем стимулировала трудовую иммиграцию в Россию.

Положительными примерами работы по пресечению незаконной трудовой иммиграции в регион можно считать следующие мероприятия:

1. При наличии оснований действие выданных разрешений на привлечение иностранной рабочей силы и подтверждений на право трудовой деятельности приостанавливалось, в случае применения крайних мер выданные документы аннулировались. При этом информировались Управление паспортно-визовой службы ГУВД Ставропольского края (УПВС ГУВД Ставропольского края) и его территориальные подразделения для сокращения срока пребывания иностранных граждан.

2. Проводились консультации с работодателями по вопросу привлечения и использования иностранной рабочей силы, в том числе, через средства массовой информации.

3. Осуществлялся постоянный информационный обмен с ГУВД Ставропольского края и УФСБ по Ставропольскому краю об установленных случаях незаконного занятия трудовой деятельностью иностранными гражданами, об изменениях нормативно-правовой базы; проводились совместные семинары с УПВС ГУВД Ставропольского края по вопросам незаконной трудовой иммиграции, на которых рассматривались предложения по совершенствованию совместной деятельности.

4.  Разрабатывались и проводились совместно с режимным отделом УПВС ГУВД Ставропольского края мероприятия по предупреждению неконтролируемой и пресечению незаконной трудовой иммиграции.

5.  При осуществлении иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу сотрудниками Постов иммиграционного контроля (ПИК) проводилась работа по выявлению потенциальных нарушителей действующего законодательства в области трудовой миграции, т. к. значительную часть пассажиропотока иностранных граждан и лиц без гражданства составляют те, кто, въезжая на территорию России по действительным проездным документам под предлогом временного пребывания, не скрыва­ют возможности изменения цели въезда для осуществления трудовой деятельности на территории края. С целью совершенствования иммиграционного контроля, а также снижения числа незаконных трудовых иммигрантов, в апреле 2002 года соответствующим приказом руководителя Территориального органа Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ в Ставропольском крае на ПИК "Ставрополь, аэропорт" были экспериментально введены миграционные карты, заполнение которых способствовало выявлению лиц, въезжающих с объявленной целью, не соответствующей действительной или с целью работы по найму без разрешающих на то документов. При наличии достаточных оснований для депортации, иностранный гражданин выдворя­лся с территории России.

6.  В связи с участившимися случаями найма сельскохозяйственными предприятиями края иностранных граждан для осуществления сезонных работ, главам районных администраций был доведен порядок трудоустройства данной категории граждан с целью оказания ими содействия в организации соблюдения руководителями сельскохозяйственными предприятий Указа Президента РФ № 2146 от 16 декабря 1993 г. «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» на территориях районов края.

7. Разрабатывались и вносились предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ, инструкций, правил и других норматив­ных документов по вопросам международной трудовой миграции.

После вступления в действие с 1 июля 2002 г. нового КоАП РФ меры, применяемые к нарушителям правил привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории России, обрели более существенный и ощутимый характер.

В настоящее время согласно КоАП РФ нарушение работодателем или заказчиком работ (услуг) правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников влечет наложение административного штрафа: на граждан в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц в размере от двадцати пяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц в размере от ста до трех тысяч минимальных размеров оплаты труда.[49]

Осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового.[50]

Как было отмечено ранее, основными мероприятиями по выявлению нелегальных трудовых мигрантов являются плановые проверки порядка привлечения иностранной рабочей силы. Количество и результаты таких проверок показаны в табл. 22. Помимо плановых проверок на территории края периодически проводятся крупномасштабные оперативно-профилактические мероприятия.

Таблица 22.

Результаты проверок порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории Ставропольского края в 2000-2006 гг., штук[51]

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Проведено проверок	57	82	138	553	2068	8391	8654
Выявлено незаконных трудовых мигрантов	28	122	54	215	319	-	-
Составлено протоколов в том числе:	-	-	26	320	1151	9802	10245
Ст.18.8 КоАП РФ[52]	-	-	23	104	818	8232	8508
Ст.18.9 КоАП РФ[53]	-	-	-	-	2	1251	1272
Ст.18.10 КоАП РФ[54]	-	-	3	216	331	319	465
в том числе: часть 1	-	-	-	1	11	11	14
часть 2	-	-	-	215	319	308	451
Взыскано штрафов (тыс.руб.)	-	-	13,5	146	633,3	6702,4	6463
Судами принято решений об административном выдворении	-	-	-	161	348	338	394

Целью этих оперативно-профилактических мероприятий является повышение эффективности борьбы с незаконной миграцией и обеспечение правопорядка в сфере трудовой миграции. Приведем несколько примеров таких мероприятий. В августе 2002 г. на территории Ставропольского края было проведено оперативно-профилактическое мероприятие «Мигрант».

За время проведения операции было проведено более 230 рейдов сотрудниками милиции общественной безопасности и Управления по делам миграции ГУВД Ставропольского края с целью выявления иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно пребывающих (работающих) на территории Ставропольского края.

Всего таких лиц было установлено более 14000 человек, на 13323 составлены протоколы об административных правонарушениях, 24-м гражданам СНГ сокращен срок пребывания в РФ, на 30 иностранцев материалы были направлены в суд для принятия решения о выдворении с территории РФ, по 14-ти из них судами приняты положительные решения.

Кроме этого, к административной ответственности были привлечены 54 должностных лица за нарушение правил регистрационного учета и незаконного привлечения и использования иностранной рабочей силы и 288 владельцев квартир.

Несмотря на то, что основной задачей операции было выявление незаконных мигрантов на территории края, попутно выявлен ряд преступлений, совершенных этой категорией лиц. По этим основаниям было задержано 14 иностранных граждан, причем, 8 из них ранее объявлялись в розыск за совершение преступлений, 2 – за незаконный оборот наркотиков, 4 – за подделку, изготовление и сбыт штампов и печатей.

С 20 по 30 марта 2004 г. на территории Ставропольского края во взаимодействии с УФСБ по Ставропольскому краю, Минфином Ставропольского края, Минздравом Ставропольского края, администрациями городов и районов края было проведено оперативно – профилактическое мероприятие под условным названием "Нелегальный мигрант".

За время поведения этого мероприятия ГО – РОВД края, подразделениями аппарата ГУВД Ставропольского края, задействованными в операции, было проверено свыше 500 работодателей, использующих труд иностранных работников, проверено 1435 иностранных работников, 2582 места компактного проживания иностранных граждан, выявлено около 8 тысяч нарушений, выдворено за пределы Российской Федерации 75 иностранных граждан, наложено штрафов на сумму 563,5 тысяч рублей.

В 2006 г. подразделения УФМС России по Ставропольскому краю приняли участие в проведении комплексных профилактических мероприятий «Иностранец», «Кура», «Курорт-2006», «Караван-авто», «По предупреждению и пресечению незаконной миграции» с включением в состав временных органов управления (оперативных штабов, рабочих групп) сотрудников Управления и развертыванием координационного центра по операции «Иностранец» и профилактического мероприятия «По предупреждению и пресечению незаконной миграции» на базе УФМС России по Ставропольскому краю.

Приняты дополнительные меры по антитеррористической защищенности и недопущению нелегальной миграции в пунктах иммиграционного контроля «Ставрополь, аэропорт», «Минеральные Воды, аэропорт».

В целях пресечения незаконной миграции правоохранительными органами края проводятся мероприятия по выявлению каналов незаконной миграции.

В июне – августе 2004 г. сотрудниками ГУВД Ставропольского края был выявлен устойчивый канал нелегальной трудовой миграции. Граждане Узбекистана следовали транзитом через территорию края на автобусах из Москвы и Санкт-Петербурга в Моздок на строительство военного госпиталя.

В августе 2004 г. сотрудниками ГИБДД ГУВД Ставропольского края в районе 270 км федеральной автодороги «Кавказ» на КПМ были остановлены для проверки документов 2 автобуса, осуществлявшие перевозку граждан Узбекистана (всего 140 человек) по маршруту Моздок – Москва. В ходе проверки было установлено, что все граждане Узбекистана не имеют регистрации в Российской Федерации. В процессе изучения документов задержанных иностранных граждан, было установлено, что все они имеют поддельные миграционные карты, в которых проставлены поддельные дата – штампы КПП «Илецк» о пересечении Государственной границы РФ, что подтвердилось проведенной Управлением по делам миграции УВД Оренбургской области проверкой. В связи с этим, с иностранцами начали работать органы дознания Андроповского РОВД по привлечению их к уголовной ответственности по ст. 327 УК РФ. Все задержанные были сфотографированы, проведена их дактилоскопия, данные занесены в соответствующие учеты ГУВД Ставропольского края.

Ранее 9 июня 2004 г. там же был задержан автобус с 51 гражданином Узбекистана, 27 июня 2004 г. – автобус с 16 узбеками и 30 июня 2004 г. еще один автобус с 51 узбеком. В ходе проведенной работы все они были привлечены к административной ответственности по ст.18.8 КоАП РФ и по решению судов выдворены за пределы Российской Федерации.

Совокупность всех данных дает основание полагать, что территория Ставропольского края использовалась как транзитная зона устойчивого канала нелегальной трудовой миграции из Узбекистана в Северо-Кавказский регион России.

В апреле 2005 года сотрудниками ГИБДД ГУВД Ставропольского края на территории Грачевского района Ставропольского края была выявлена группа граждан Узбекистана в количестве 30 человек, в их числе 7 несовершеннолетних детей, следовавшая автобусом из г.Астрахань в г.Черкесск с целью занятия сезонными работами в сельском хозяйстве. В ходе углубленной проверки документов иностранных граждан государственными служащими Управления по делам миграции ГУВД Ставропольского края совместно с ПВО Грачевского ОВД было установлено, что их проездные документы, миграционные карты и отметки погранконтроля о пересечении Государственной границы через КПП «Аксарайск» (Астраханская область) сомнений в их подлинности не вызывают. В тоже время, на всех миграционных картах иностранных граждан заявлена цель визита – работа. Разрешений на работу в России они не имели. Кроме того, была получена информация о том, что из населенных пунктов Динаусского района Сухадарьинской области Узбекистана в КЧР выехало на сезонные сельхозработы около 6 групп по 25-40 человек в каждой и в ближайшее время планируется выезд еще такого же количества граждан Узбекистана. В связи с тем, что полученная информация указывала на наличие устойчивого транзитного канала незаконной трудовой миграции граждан Узбекистана через Ставропольский край в Карачаево-Черкесскую Республику, об этом было проинформировано МВД КЧР.

Необходимо отметить, что в настоящее время за организацию нелегальной миграции на территории России предусмотрена уголовная ответственность. Соответствующие изменения Уголовного кодекса Российской Федерации вступили в действие 30 января 2005 г. Согласно им, организация незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации влечет за собой уголовную ответственность лиц, совершивших вышеуказанные деяния, и предусматривает различного рода наказание, в том числе, в виде лишение свободы.

Как показывает практика, у сотрудников правоохранительных органов, занимающихся сбором доказательной базы по данной статье, отсутствуют необходимые навыки применения к правонарушителям положений ст. 322.1 УК РФ. Так, в 2005 г. сотрудниками Управления по делам миграции ГУВД Ставропольского края были собраны материалы по пяти фактам, имеющим признаки состава преступления, предусмотренного ст. 322.1 УК РФ (организация незаконной миграции). По четырем из них было отказано в возбуждении дела и одно дело было направлено прокуратурой на дополнительное расследование.

В рамках реализации положений ст. 34 Федерального закона Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Управлением Федеральной миграционной службы по Ставропольскому краю проводятся мероприятия по созданию на территории края специального учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы РФ.

В настоящее время на территории края функционируют два специальных приемника ГУВД Ставропольского края для содержания административно арестованных лиц, которые расположены в г. Ставрополе и г. Минеральные Воды. Они почти постоянно переполнены. В связи с этим иностранцы, в отношении которых вынесено судебное решение об административном выдворении, как правило, в нарушение судебного решения, продолжают бесконтрольно находиться на территории края, и нередки случаи их повторного выявления и наказания за административное правонарушение.

В связи с тем, что вопрос на краевом уровне до сих пор не решен, приказом начальника ГУВД Ставропольского края в специальном приемнике при УВД на КМВ в 2004 г. выделено 12 койко/мест для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы РФ по решению суда. В январе 2005 года дополнительно было выделено еще 12 койко/мест в специальном приемнике ОВД Промышленного района г. Ставрополя. Вместе с тем, режим содержания в данных учреждениях не в полной мере соответствует требованиям законодательства Российской Федерации и принятым РФ международным обязательствам. Поэтому вопрос создания специального учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы Российской Федерации требует скорейшего решения.

Согласно данным УФМС по Ставропольскому краю, в течение 2004 года в специальный приемник при УВД на КМВ по решению судов было помещено 139 иностранных граждан.

С ноября 2004 г. административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства в случае невозможности установления принимающей стороны производится за счет средств, выделенных из федерального бюджета. По данным УФМС по Ставропольскому краю в 2004 г. на эти цели было выделено 1,950 миллионов рублей, заключены соответствующие договора с перевозчиками.

Анализ результатов борьбы с незаконной миграцией на территории края показал некоторые отличия данных по административным правонарушениям у различных источников. Такая ситуация объясняется тем, что работа по выявленному административному правонарушению состоит из нескольких этапов, которые реализовываются разными подразделениями. Так, составление протоколов по выявленным административным правонарушениям предписывается одному подразделению, принятие решения - второму, а направление сведений по итогам рассмотрения протоколов и данных на иностранных граждан, привлеченных к административной ответственности, в базу административных правонарушений ИЦ ГУВД Ставропольского края «Криминал-И» – третьим. Это приводит к лишним затратам времени на переписку и несвоевременному направлению сведений в Информационный центр ГУВД Ставропольского края.

Исходя из выявленных недостатков в разработке и применении мер по пресечению незаконной трудовой миграции в регион, считаем целесообразным предложение следующих мер:

- провести легализацию части незаконно находящихся на территории России иностранцев.

Перевод незаконных трудовых мигрантов в легальное поле позволит защитить права иностранных работников, сократить сектор экономики, связанный с эксплуатацией нелегальной рабочей силы, даст стране возможность получить значительные налоговые отчисления. Процессу легализации в некоторой степени будут способствовать положения Федерального закона Российской Федерации от 18 июля 2006 г. №110-ФЗ «О внесение изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», вступающего в юридическую силу с 15 января 2007 г. Закон значительно упростил процедуру получения разрешения на работу иностранными гражданами, пребывающими в Россию в порядке, не требующем получения визы. Однако, на наш взгляд, основным условием для легализации трудовых мигрантов должен стать не порядок пересечения ими границы, а наличие у мигранта места работы (источника дохода)[55] и отсутствие различного рода правонарушений.

- усилить контроль над использованием работодателями труда мигрантов, условиями их занятости и социальным обслуживанием, а также должны быть ужесточены наказание за содействие и организацию нелегальной миграции, незаконный въезд и занятость, нарушение прав мигрантов и нелегальное использование их труда работодателями.

- создать иммиграционную инспекцию и передать ей все функции по контролю за иностранными гражданами (воспользовавшись опытом Краснодарского края и г. Москвы).

Ввод в систему противодействия внешней незаконной миграции такого звена, как иммиграционная инспекция, позволил бы замкнуть круг контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства от их въезда, пребывания на территории субъектов РФ и до выезда. Иммиграционная инспекция могла бы осуществлять взаимодействие с администрациями городов и районов, территориальными органами, задействованными в борьбе с незаконной миграцией, а также вести всю административную и уголовную практику в этой сфере.

Для достижения обозначенных предложений необходимо принятие новых законодательных актов. При этом они должны учитывать национальные интересы России и строиться на общепринятых международных нормах.

Международное право привлечения иностранной рабочей силы исходит из необходимости соблюдения прав человека в стране пребывания. Плохое и несправедливое отношение к работникам может вызвать их негативную реакцию и стать причиной психических, физических и иных заболеваний, в результате чего их труд будет менее производительным, чем труд коренных жителей страны. Кроме того, нарушение международного права в сфере обращения с иностранными рабочими подрывают репутацию страны, принимающей мигрантов, а также может нарушать социально-политическую стабильность в обществе, вызывать забастовки и проявления недовольства со стороны трудовых иммигрантов.[56]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ особенностей и масштабов въезда иностранной рабочей силы на территорию Ставропольского края, а также приоритетов в управлении этими процессами позволил сделать несколько важных выводов.

Первое. Демографическая ситуация как на национальном, так и на региональном уровнях продолжает оставаться неоднозначной. Наряду с наметившимися положительными тенденциями в динамике численности населения, повышении рождаемости и сокращении случаев смертности показатели естественной убыли населения продолжают оставаться высокими. Растущая смертность в трудоспособных возрастах в совокупности с прогрессирующим старением населения самым негативным образом сказываются на численности трудоспособного населения, усиливают демографическую нагрузку на работающих членов общества. Естественную убыль населения, начиная с 1993 г., компенсирует только миграционный приток, чья динамика продолжает оставаться интенсивной.

Второе. В структуре спроса на трудовые ресурсы более 2/3 составляет доля представителей рабочих специальностей, соответственно, 1/3 спроса приходится на работников с высшим образованием, прежде всего, инженерно-технических работников и менеджеров. В ближайшее время наиболее востребованными окажутся работники в таких сферах как: торговля и общественное питание, промышленность, строительство, жилищно-коммунальное, сельское хозяйство, здравоохранение, образование.

В целом исследование показало, что, во-первых, спрос на неквалифицированных рабочих значительно превосходит спрос на специалистов высокой квалификации, но при этом подобрать специалиста высокой квалификации на порядок сложнее; во-вторых, для работодателей, нанимающих административно-управленческий и инженерный персонал, наиболее важными характеристиками специалистов являются образование и опыт работы; в-третьих, при всей редкости специалистов высокой квалификации при найме на работу предприниматели предъявляют именно этой категории работников наиболее жесткие требования.

При этом складывается парадоксальная ситуация, когда, несмотря на существующий дефицит на рабочие кадры в регионе и наличие вполне конкретных требований, предъявляемых работодателями к работникам, сохраняются проблемы, связанные с безработицей. Получается, что при значительном числе безработных организации не в состоянии обеспечить себя кадрами. Основная причина состоит в несоответствии спроса и предложения рабочей силы в территориальном и профессионально-квалифицированном разрезе.

Существующий дисбаланс можно сократить только за счет привлечения иностранной рабочей силы вследствие нежелательных тенденций, наблюдающихся в демографической ситуации на региональном уровне. Сокращение численности населения можно преодолеть только через использование механизма международной трудовой миграции как источника трудоспособного населения.

Третье. За период с 2000 по 2006 гг. можно констатировать увеличение количества ИРС на территории Ставропольского края по меньшей мере в три раза при среднегодовом показателе не более 3,5 тысяч человек или 0,2% занятого населения края. Причинами подобных процессов считаются как факторы геополитического и природно-географического характера, так и факторы, имеющие социально-экономическое и нормативно-правовое происхождение. К ним, прежде всего, относят: потребность в рабочей силе в отдельных секторах экономики региона; реализация иностранными юридическими лицами договоров на осуществление каких-либо работ; необходимость в привлечении специалистов для новых и перспективных отраслей; монтаж, шефмонтаж и обслуживание иностранцами поставляемого иностранного оборудования с последующим обучением российского персонала.

К числу основных факторов, стимулирующих работодателей к выбору и привлечению иностранной рабочей силы из республик бывшего СССР, можно отнести следующие обстоятельства: возможность конкурсного отбора для работодателей; сравнительно низкая оплата труда; отсутствие языкового барьера; культурная близость, знание обычаев и т.п.

Наличие подобных факторов усилило приток иностранной рабочей силы в Ставропольский край. Согласно официальным данным крупнейшим поставщиком рабочей силы в край является Турция (18,2%), на второе место вышел Вьетнам (13,8%). Значительно усилились тенденции к увеличению роста количества иностранных работников из стран СНГ. При этом для выходцев из стран дальнего и ближнего зарубежья характерна занятость по этническому и этнотерриториальному принципу. Наиболее привлекательным для трудовых мигрантов является регион Кавказских Минеральных Вод ((58,4%) от общей численности легальной трудовой миграции в Ставропольском крае). В целом анализ структуры миграционного потока иностранной рабочей силы в Ставропольский край позволил составить обобщенный социально-демографический потрет трудового мигранта на Ставрополье. Это – мужчина в возрасте от 30 до 49 лет, занятый низкоквалифицированным трудом в сфере оптово-розничной торговли, сельском хозяйстве или строительстве. При этом очевидным остается факт, что большинство из них находятся на нелегальном положении.

Четвертое. Нелегальная трудовая иммиграция остается весьма острой проблемой как для России в целом, так и для отдельных её регионов. По данным Управления федеральной миграционной службы по Ставропольскому краю, в настоящее время количество незаконных мигрантов на территории края приблизительно оценивается в 25 тыс. человек. Это, в основном, жители СНГ, использующие безвизовый режим пересечения Государственной границы РФ. Из стран дальнего зарубежья самое ощутимое вливание в него осуществляет Вьетнам и Китай. По данным УФМС по Ставропольскому краю среди нелегалов явное большинство составляют мужчины, доля которых около 70%, средний возраст нелегалов – 34 года. Для нелегальных трудовых мигрантов как и для легальных также характерна занятость по этническому признаку, та же самая отраслевая и профессиональная специфика занятости.

Пятое. Были определены основные подходы и направления совершенствования. С 1993 года и по настоящее время привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации носит разрешительный характер на основании Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» (далее - Указ). Самый большой недостаток Указа заключался в том, что он не охватывал все категории трудящихся мигрантов. В нем четко было прописано о работающих по найму иностранцах, т.е. по трудовым договорам, и ничего не было сказано о рабочих, оказывающих услуги по договорам гражданско-правового характера (ремонт квартир, репетиторство), либо работающих в качестве индивидуальных предпринимателей.

При этом были выделены три основные периода, в рамках которых происходило формирование нормативно-правовой базы и институциональной структуры, обеспечивающей управление миграционными потоками в Россию и Ставропольский край. Значительное влияние на формирование данной системы оказало принятие таких нормативно-правовых актов, как: Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Основными позитивными изменениями, произошедшими в системе управления, можно считать: сохранение разрешительного порядка трудоустройства иностранных граждан; выдача разрешений на привлечение и использование иностранных ра­ботников, в том числе из государств СНГ, осуществляется Федеральной миграцион­ной службой МВД РФ; внесение работодателем или заказчиком работ (услуг) в установленном порядке средств на депозит, необходимых для обеспечения выезда каждого иностранного работника соответствующим видом транспорта из Российской Федерации; появление возможности получения разрешений на привлечение и использование иностранных работников, действующих сразу в нескольких субъектах РФ; введение ограничений по замещению иностранными гражданами некоторых должностей, прежде всего, связанных с государственной службой и обеспечением безопасности страны; введение новой формы разрешения на работу – на пластиковых картах; необходимость оформления приглашения для получения иностранным работником так называемой «рабочей» визы для легального въезда на территорию России; введение квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности; уведомление работодателем территориального органа Федеральной миграционной службы о факте приема иностранного гражданина на работу без оформления разрешения на привлечение и использование иностранных работников и уплаты госпошлины; ограничение на привлечение иностранных работников в сферу розничной торговли.

Однако в данной системе есть и свои недостатки:

- иностранные граждане, прибывшие в РФ в порядке, не требующем получения визы, могут иметь несколько разрешений на работу одновременно. Такое положение затруднит статистический учет иностранных работников;

- либерализация порядка осуществления трудовой деятельности коснулась только иностранных граждан, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы;

- в случае, если иностранный работник из безвизовой страны захочет впоследствии «осесть» в России, то и здесь для него предусмотрен особый, льготный порядок приобретения статуса «временно проживающего в РФ», и в дальнейшем «гражданина РФ»;

- либерализация режимов регистрации и учета вряд ли будет стимулировать как иностранных граждан, так и принимающую сторону своевременно и полно сообщать органам миграционного учета о передвижениях иностранцев по России, что делает невозможным эффективный контроль над пребыванием иностранных граждан в России;

- с введением новых законов может в худшую сторону измениться ситуация с условиями проживания иностранных граждан, поскольку согласно новым положениям работодатель может зарегистрировать иностранца в уведомительном характере даже в нежилом помещении. Последствиями данных решений может стать ухудшение санитарно-эпидемиологической обстановки, увеличение рисков распространения некоторых заболеваний среди мигрантов.

Шестое. Миграционная политика любого государства должна опираться на количественные ориентиры. С этой целью в настоящее время все имеющиеся источники информации об иностранных гражданах объединены в рамках Центрального банка данных учета иностранных граждан (ЦБД УИГ). На территории Ставропольского края региональный банк данных заработал в конце 2005 г.

Необходимо сказать о положительных и отрицательных сторонах создания ЦБД УИГ. К положительным сторонам банка данных следует отнести тот факт, что в отличие от существующих ранее форм учета банк учитывает людей, а не события, с ними связанные.

С другой стороны, ЦБД УИГ приспособлен в основном для поиска индивидуальных сведений о конкретных лицах. К разработке банка данных были привлечены ведомства, в основном далекие от традиционной статистики населения.

Рассмотренные особенности в управлении и контроле за легальной и нелегальной трудовой иммиграцией позволили нам обосновать ряд важных рекомендаций по совершенствованию системы управления международной трудовой миграцией.

Миграционная политика по привлечению иностранной рабочей силы должна включать следующие направления:

- привлечение иммигрантов, в первую очередь соотечественников (представителей титульных народов России) на постоянное место жительства из государств нового зарубежья в соответствии с экономическими и геополитическими интересами России (объемы трудовой миграции должны покрывать дефицит в трудовых ресурсах на рынке труда);

- сокращение всеми возможными способами масштабной эмиграции из стран на постоянное место жительства за рубеж россиян, в том числе высококвалифицированных кадров;

- расселение внутрироссийских мигрантов и иммигрантов, а также закрепление постоянного населения в важных с геополитической точки зрения регионах страны;[57]

- разработка программы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для работы в области миграции и занятости населения.

Что касается сферы привлечения иностранных работников, на наш взгляд, здесь необходима реализация следующих практических мероприятий:

- упростить порядок привлечения иностранных работников. Для этого необходимо, во-первых, вернуть иностранным гражданам, временно проживающим в РФ, право трудиться без получения разрешения на работу, как это было ранее. Во-вторых, передать функции по выдаче разрешительных документов службам занятости населения, владеющим реальной ситуацией на рынке труда. В-третьих, создать на базе службы занятости населения единый банк вакансий.

- доработать ЦБД УИГ с целью получения статистической информации для возможности проведения миграционного мониторинга, как в регионах, так и по всей России в целом. Одновременно ускорить второй этап создания ЦБД УИГ, предполагающий подключение пользователей информации об иностранных гражданах (федеральные органы исполнительной власти, их территориальные органы).

Значительная роль должна уделяться пресечению нелегальной трудовой иммиграции, тем более, что на территории Ставропольского края существует положительный опыт по борьбе с нею.

Основным элементом является проведение плановых проверок порядка привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы, оперативно-профилактических мероприятий и мероприятий по выявлению каналов незаконной миграции. В настоящее время за использование труда нелегалов на территории Ставропольского края применяется административная и уголовная ответственность.

Проблема борьбы с нелегальной трудовой миграцией обостряется также из-за отсутствия скоординированности действий различных подразделений, ответственных за пресечение случаев нелегальной миграции.

Исходя из выявленных недостатков в разработке и применении мер по пресечению незаконной трудовой миграции в регион, считаем целесообразным предложение следующих мер:

- провести легализацию части незаконно находящихся на территории России иностранцев;

- усилить контроль над использованием работодателями труда мигрантов, условиями их занятости и социальным обслуживанием, а также должны быть ужесточены наказание за содействие и организацию нелегальной миграции, незаконный въезд и занятость, нарушение прав мигрантов и нелегальное использование их труда работодателями;

- создать иммиграционную инспекцию и передать ей все функции по контролю за иностранными гражданами.

Для достижения обозначенных предложений необходимо принятие новых законодательных актов, которые будут учитывать национальные интересы России и строиться на общепринятых международных нормах.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

 

Нормативно-правовые источники:

Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, одобренная Правительством РФ 24 сентября 2001 года. Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в редакции Федерального закона Российской Федерации от 10 января 2003 года № 7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральный закон Российской Федерации от 8 августа 2001года № 134-ФЗ «О защите прав юридических и физических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Федеральный закон Российской Федерации от 11 ноября 2003 года № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; Федеральный закон Российской Федерации от 6 января 2007 года № 2-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 года № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». Указ Президента РФ от 29 апреля 1994 года № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы» Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которых иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу». Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2003 года № 188 «О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации». Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2003 года № 167 «О порядке преставления гарантии материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации». Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 года № 665 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности»; Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 года № 682 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы»; Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 года № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации». Постановление Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 29 апреля 2003 года № 23 «Об утверждении порядка подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности».  Постановление Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 29 апреля 2003 года № 23) п. 8 Порядок подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. Приказ МВД РФ, МИД РФ, Минтранс РФ, Министерства путей сообщения Российской Федерации, Государственного таможенного комитета Российской Федерации, Федеральной пограничной службой Российской Федерации «О введении в действие миграционных карт» от 11.11.2002 года № 1095/16531/143/49/1189/692 Приказ МВД РФ от 13 мая 2003 года № 325 "Об организации выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников" Приказ Минтруда России от 15 июля 2003 года № 175 «Об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников». Приказ МВД РФ от 26 марта 2003 года № 199 «Об утверждении формы бланка заявления о выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства разрешения на работу и формы бланка разрешения на работу иностранному гражданину или лицу без гражданства». Приказ МВД РФ от 26 марта 2003 года № 199 «Об утверждении формы бланка заявления о выдаче иностранному гражданину или лицу без гражданства разрешения на работу и формы бланка разрешения на работу иностранному гражданину или лицу без гражданства». Приказ МВД РФ от 31 января 2003 года № 72 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, учету и хранению бланков приглашений»; Совместный Приказ от 27 декабря 2003 года МИД РФ № 19723А, МВД РФ № 1048, ФСБ РФ № 922 «Об утверждении перечня «цели поездок», используемого уполномоченными государственными органами Российской Федерации при оформлении приглашений и виз иностранным гражданам и лицам без гражданства»; Письмо ФМС России от 6 апреля 2005 года № МС-2/9-3866 «О требованиях, предъявляемых к подготовке и оформлению документов для получения разрешения на привлечение иностранной рабочей силы». Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 941 (далее – Положение о выдаче разрешения на работу).

 

Монографии, брошюры, книги, статьи:

Абрамов В.Г. Внешняя трудовая миграция: задачи и проблемы// Налоги. Инвестиции. Капитал. Вып.5-6, 2001.- С. 154.