Обязанности граждан в условиях паспортного режима

2.3 Обязанности граждан в условиях паспортного режима

На граждан России паспортный режим возлагает две главные обязанности: иметь паспорт и соблюдать правила регистрационного учета.

Обязанность иметь паспорт подразумевает такие обязанности, как: получать паспорт, заменять его, хранить, сдавать. Ее реализация обеспечивается организационной деятельностью органов ФМС по выдаче и замене паспортов.

Особенность этой обязанности состоит в том, что она охраняется административными взысканиями. Установлена административная ответственность за проживание без паспорта, нарушение сроков его замены, утрату его по небрежности, а также за незаконное его изъятие.

Обязанность получить может быть первичной, она возникает по достижении гражданином России 14-летнего возраста, при приеме в российское гражданство. Эта обязанность становиться вторичной в случае утраты паспорта самим гражданином, лицами, его изъявшими, иными субъектами.

По Административному регламенту выдача и замена паспортов производятся подразделениями по месту жительства, месту пребывания или по месту обращения гражданина.

Детям-сиротам, иным детям, оставшимся без попечения родителей и находящихся в специализированных воспитательных учреждениях паспорта выдаются по месту нахождения этих учреждений. Лицам, освобожденным из мест лишения свободы, если ранее они не получали паспортов, если их паспорта утеряны в ходе следствия, они выдаются по месту расположения учреждений, исполняющих наказания.

Порядок выдачи и замены паспортов регулируется Административным регламентом Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учёту паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ [19].

Граждане для получения или замены паспорта представляют необходимые документы и личные фотографии соответствующим должностным лицам жилищно-эксплуатационных огранизаций государственного и муниципально-жилищных фондов, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также акционерных обществ и коммерческих организаций, имеющих жилищный фонд.

Указанные должностные лица обязаны представить в 3-дневный срок переданные гражданами документы и личные фотографии в территориальные органы для оформления паспорта.

Граждане вправе также представлять необходимые для получения или замены паспорта документы непосредственно в территориальные органы.

Документы и личные фотографии должны быть сданы в 30-дневный срок с момента наступления оснований для выдачи или замены паспорта.

Днём принятия документов считается день подачи всех надлежащим образом оформленных документов и фотографий. Гражданам выдаётся справка о приёме документов на оформление паспорта. По желанию гражданина на срок оформления паспорта может бать выдано временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации.

Поступившие от граждан документы рассматриваются и проверяются руководителем подразделения или заместителем, или лицом, исполняющим его обязанности. Особое внимание при этом обращается на полноту и правильность заполнения заявления, визуально определяется подлинность документов, являющихся основанием для выдачи или замены паспорта.

Сведения, представленные гражданами, обратившимися за получением или заменой паспортов по месту жительства, месту пребывания, месту обращения, а также в связи с утратой (похищением) паспорта, подлежат проверке по оперативно-справочным и розыскным учётам соответствующих отделов (отделений, групп) адресно-справочной работы территориальных органов и ИЦ МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ.

Если в 10-дневный срок для выдачи или замены паспорта, не представляется возможным установить личность гражданина, обратившегося за паспортом, или подтвердить его принадлежность к гражданству Российской Федерации, сотрудник докладывает об этом рапортом руководителю, который вправе продлить оформление паспорта до двух месяцев.

Администрации учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, не менее чем за 15 дней до освобождения лиц, не имеющих паспортов, обязаны направить запрос в ОВД района, города, на территории которого находиться учреждение. К запросу прилагаются заявление осужденного и две его фотографии. Лицу, находящемуся в местах лишения свободы, паспорт вручается при освобождении.

Паспорт гражданина России подлежит замене, если:

- гражданину исполнилось 20 или 45 лет;

- у гражданина легально изменились фамилия, имя, отчество, сведения о дате и/или месте рождения;

- изменился пол;

- непригодность паспорта для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин;

- обнаружены неточности или ошибки произведённых в паспорте записей;

- изменилась внешность.

В первом случае замена производиться в плановом порядке. Соответствующая обязанность распространяется на всех граждан, она связана с событием, которое произойдет в жизни каждого в определенный день. В других случаях замена обусловлена специальными поводами.

Для замены паспорта гражданин, кроме заявления и фотографии, должен представить паспорт, подлежащий замене. А если это связано со специальными поводами – документы, подтверждающие основания для замены (свидетельство о браке, медицинский документ об изменении пола и т.д.).

Во всем остальном процедура замены паспорта аналогична процедуре его получения.

Получая новый паспорт, лицо обязано сдать выданное ему временное удостоверение личности гражданина.

В случае, если после получения нового паспорта гражданина обнаружится старый, он обязан сдать его в территориальный орган ФМС. Сдать паспорта должны лица, у которых прекратилось гражданство России. Паспорта умерших сдаются в органы ЗАГС по месту регистрации смерти. Лицу, которое нашло чужой паспорт, следует сдать его в ОВД или передать владельцу. Но это скорее нравственный долг, нежели юридическая обязанность.[27, ст. 344]

Таким образом, обязанность гражданина России иметь паспорт включает в себя обязанности:

- получать паспорт при достижении 14 лет, а также повторно при утрате, отбытии наказания и т.д.;

- менять паспорт гражданина Российской Федерации при достижении 20 и 45 лет, а также в иных установленных случаях;

- хранить паспорт, не допуская порчи или потери;

- сдавать паспорт при выходе из гражданства Российской Федерации и в иных установленных случаях.

Выполнение обязанности иметь паспорт обеспечивается и запретом изымать его, если это прямо не предусмотрено законом.

К сожалению, законодательством не решен вопрос о возвращении гражданину незаконно изъятого у него родственниками, арендодателями и иными лицами паспорта. А выдача нового паспорта или хотя бы временного удостоверения в таких случаях не предусмотрена. В результате, если у гражданина (гражданки) спрятали и не отдают паспорт, деньги в банке не могут быть получены, вылететь самолетом почти невозможно, брак не может быть зарегистрирован.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны получить вид на жительство. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на срок действия документа, удостоверяющего его личность, но не более чем на пять лет. Вид на жительство лицу без гражданства выдается на пять лет в соответствии с п.17 Постановления Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года №794 «Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство».[17]

Обязанность гражданина соблюдать правила регистрационного учета по месту проживания

Всеобщая паспортизация граждан нашей страны ограниченно связана с их регистрацией по месту постоянного и (или) временного проживания. Только совмещение в рамках паспортного режима паспортизации и регистрации позволяет решать те задачи, ради которых он введен: ограниченно сочетать интересы граждан и государства при реализации гражданами права на свободу передвижения и иных прав.[52, ст. 12]

Регистрационный учет граждан России в 1993 году пришел на смену существовавшей с 1932 года в стране прописке. Он во многом отличается от прописки.

Во-первых, прописка имела разрешительный характер, государственные органы давали разрешение на прописку, а значит и разрешение на проживание в населенном пункте, или отказывали в этом.

Регистрационный учет носит, как правило, уведомительный характер, гражданина обязаны зарегистрировать по месту проживания, если он обратился с таким заявлением и если отсутствует установленные законом обстоятельства, при наличии которых в регистрации может быть отказано. Иными словами, регистрация расширила реальные административно-правовые гарантии для реализации гражданами конституционного права на свободу передвижения внутри страны.

Во-вторых, принятым в 1993 году Законом «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» [5, ст. 3] четко установлено, что это право граждан России может быть ограничено только в соответствии с федеральными законами:

- в пограничной зоне;

- в закрытых административно-территориальных образованиях;

- в зонах экологического бедствия;

- на территориях, где введены режимы особого, чрезвычайного и военного положения.

В-третьих, все нормативные акты, регулирующие регистрационный учет граждан, являются гласными, доступными для граждан.

В-четвертых, в России резко расширилась судебная защита прав и споры граждан с государственной администрацией по поводу регистрации нередко решаются в судебном порядке. А граждане вправе обжаловать в суд соответствующие действия властей.

В 2007 году был утверждён Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учёту граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, который устанавливает порядок предоставления данной государственной услуги , определяет сроки и последовательность действий ФМС и территориальных органов ФМС России, также порядок взаимодействия ФМС РФ и её территориальных органов с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при осуществлении полномочий по регистрации и снятию граждан Российской Федерации с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ.

Обязанность граждан России соблюдать правила регистрации по месту проживания внутри страны включает в себя обязанности:

- регистрироваться по месту жительства;

- регистрироваться по месту временного проживания;

- не допускается проживание на занимаемых жилых помещениях граждан Российской Федерации без паспорта, без регистрации;

- принимать меры для своевременной регистрации приглашенных ими иностранных граждан и лиц без гражданства.

Регистрацию по месту проживания граждан осуществляет в органах ФМС, а в тех населенных пунктах, где их нет – органы местного самоуправления. Отказ в регистрации граждан вправе обжаловать в вышестоящий орган или суд.

Угроза конституционному праву гражданина на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства исходит не только от необеспеченности федеральной нормативной базы эффективными механизмами реализации прав, но и от самодеятельности органов власти и управления субъектов Федерации.[36, ст. 18-19]

Регистрация по месту жительства

Закон определяет «место жительства» как жилой дом, квартиру, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма, поднайма, аренды или на ином законном основании.

 Можно различать первичное и вторичное вселение на жилую площадь, хотя в нормативных актах эти термины не используются.

Под первичным в данном случае понимается вселение на жилую площадь ее собственников, а также граждан, получивших ее на условиях найма, аренды, право которых на вселение признано судом. А под вторичным понимается вселение на основе договора с нанимателем жилого помещения.

В соответствии с общим паспортно-регистрационным режимом гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место обратиться с заявлением о регистрации по месту жительства по установленной Регламентом форме к должностным лицам, ответственным за регистрацию. Основанием для первичного вселения является право собственности или предоставленное организацией, собственником право и оформленное договором, ордером право найма. Основанием для регистрации является:

- заявление о регистрации по месту жительства;

- документ, подтверждающий право на первичное вселение собственников, лиц, названных в ордере, договоре;

- документ, удостоверяющий личность гражданина РФ.

Документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации, необходимыми для осуществления регистрационного учёта, являются:

паспорт гражданина РФ, удостоверяющий личность гражданина на территории Российской Федерации;

паспорт гражданина СССР, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, до истечения срока его действия;

свидетельство о рождении – для лиц, не достигших 14-летнего возраста;

паспорт гражданина Российской Федерации, удостоверяющий личность гражданина РФ за пределами РФ,- для лиц, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации.

Граждане, снявшиеся с регистрационного учёта по месту жительства до прибытия к новому месту жительства, представляют адресный листок убытия, выданный уполномоченным органом по прежнему месту жительства. В случае отсутствия (утраты) адресного листка убытия, гражданин в письменной форме сообщает о причинах, по которым не может его представить. Отсутствие адресного листка убытия у гражданина, снявшегося с регистрационного учёта по последнему месту жительства, не является основанием для отказа в приёме и рассмотрении его заявления о регистрации по месту жительства. Если гражданин не снялся с учета по прежнему месту жительства, это не является основанием для отказа в регистрации по новому месту жительства. В таком случае орган ФМС обязан направить соответствующие документы в территориальный орган ФМС, где гражданин состоит на учете, с целью снятие его с регистрационного учёта по месту жительства.

При вторичном вселении к заявлению, кроме того, должно быть приложено ходатайство лица, предоставляющего жилую площадь в поднаем, подписанное всеми проживающими с ним совершеннолетними членами его семьи, в том числе и бывшими членами семьи.

Конституционный Суд Российской Федерации 2 февраля 1998 года [23, ст. 1] принял постановление по делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года №713.

Конституционный Суд признал п.п.10,12 и 21 Правил не соответствующими ч.1 ст.27 и ч.3 ст.55 Конституции России, что является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на них либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения. Положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами до приведения их в соответствие с настоящим Постановлением.

Пункты 12 и 21 Правил, предусматривающие основания отказа в регистрации по месту пребывания и месту жительства, как следует из их содержания, по существу, предполагают проверку подлинности представленных гражданином документов, их надлежащего оформления, обоснованности выдачи ордера, соответствия заключенного договора нормативным актам и т.д. Однако, закон не возлагает такую проверку на органы, производящие регистрацию, и она не должна ими осуществляться. Согласно названному Закону органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства.

Основанием для отказа в постоянной регистрации могут быть обстоятельства, при наличии которых регистрация, то есть легализация места жительства, нарушала бы действующие федеральные законы или решения судов. Например, если на сдаваемое собственником, на условиях найма, жилое помещение наложен арест, в судебном порядке признано невозможным совместное проживание лица, лишенного родительских прав, с несовершеннолетними детьми, судом вынесено решение о выселении без предоставления жилой площади. Нельзя регистрировать граждан, если дом (жилое помещение) занят или построен самовольно, грозит обвалом, то есть находиться в крайне аварийном состоянии. В регистрации может быть отказано, если предоставленные документы поддельны, содержат неправильные сведения. Например, ордер, договор в установленном порядке призваны недействительными или при оформлении договора нарушены требования закона.

Регистрация – один из важнейших способов государственного регулирования общественных отношений, обеспечения прав граждан и защиты публичных интересов.[49, ст. 102] В России существует регистрация граждан, сделок с недвижимостью, юридических лиц, транспортных средств общественных объединений и т.д. Она призвана легально подтвердить достоверность сведений, содержащих в документах, необходимых для официального удостоверения фактов. Необходимо установить, соответствуют ли эти сведения действительности на данный момент, правильно ли оформлены документы. Без этого государственная регистрация бесполезна и даже вредна, так как государством будут признаваться и факты, несоответствующие действительности или закону. Органы, осуществляющие регистрационный учет граждан, обязаны проверить качество представленных им документов: правильность их оформления, полноту, истинность, актуальность содержащейся в них информации.

Регистрация граждан по месту пребывания

Место пребывания – это гостиница, дом отдыха, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно. [25, ст. 48]

Если по месту жительства граждане регистрируются на неопределенный срок, то по месту пребывания – на определенный (на время командировки, лечения, учебы в вузе и т.п.). Срок временного пребывания зависит от волеизъявления гражданина, и это не связано с наличием у него жилого помещения. По заявлению гражданина срок может быть продлен.

Главное отличие регистрации по месту пребывания состоит в том, что она производиться без снятия с регистрационного учета по месту жительства. И, покидая место пребывания, граждане не снимаются с учета.

Регистрация по месту жительства оформляется путем проставления в паспорте штампа и записи в нем адреса места жительства гражданина. А при регистрации по месту пребывания выдается свидетельство о регистрации по месту пребывания. В паспорте же никакие отметки об этом не делаются. Лиц, размещенных в гостиницах, санаториях и т.п., предназначенных для временного проживания, регистрируется по их прибытии администрация на основании паспортов и иных документов, удостоверяющих личность. Вместо свидетельства о регистрации им могут выдаваться иные документы: карта гостя, курортная книжка и т.д.

Процедура регистрации тех, кто временно проживает в квартирах такова. Гражданин, прибывший для временного проживания в жилое помещение, не являющееся его местом жительства, на срок свыше 90 дней, по истечении указанного срока обращается с заявлением о регистрации по месту пребывания по установленной Регламентом форме к должностным лицам, ответственным за регистрацию.

Снятие с регистрационного учета

В соответствии с действующими правовыми нормами снятие с регистрационного учёта – это скорее право, нежели обязанность гражданина.

Органы Федеральной миграционной службы и органы местного самоуправления осуществляют снятие с регистрационного учёта по месту жительства лиц, подавших заявления о регистрации по новому месту жительства. Если граждане, выбывающие на новое место жительства, хотят сами сняться с регистрационного учета по последнему месту жительства, они должны подать об этом заявление и заполнить адресные листки убытия.. К заявлению необходимо приложить документ, удостоверяющий личность гражданина РФ.

В заявлении должен быть указан адрес, по которому лицо выбывает.

Снятие с регистрационного учета граждан, обязанных состоять на воинском учете, осуществляется после их снятия с воинского учета.

Снятие с регистрационного учёта по месту жительства от имени граждан, не достигших 14-летнего возраста, представляют их законные представители (родители, опекуны).

Снятие с регистрационного учёта без непосредственного участия гражданина производится в случае:

призыва на военную службу - на основании сообщения военного комиссариата;

осуждения к лишению свободы – на основании вступившего в законную силу приговора суда;

признания безвестно отсутствующим – на основании свидетельства о смерти, в установленном порядке;

выселения из занимаемого жилого помещения или признания утратившим (не обретшим) право пользования жилым помещением –на основании вступившего в законную силу решения суда;

обнаружения не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о регистрации – на основании вступившего в законную силу решения суда.

 Листки убытия и прибытия заполняются для статистического и иных учетов, адресно-справочной работы. [26, ст. 395]

Лица, состоящие на учете по месту пребывания, автоматически считаются снятыми с учета по окончании срока, на который они были зарегистрированы или со дня выбытия из гостиницы, дома отдыха, санатория, больницы и других подобных учреждения. [28, ст. 236]