Современное правовое регулирование и изменения в институте опеки и попечительства

1.2 Современное правовое регулирование и изменения в институте опеки и попечительства

Оригинальность отечественного института опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его норм расположена одновременно в двух отраслях законодательства - гражданском и семейном.

Представляется, что включение всего института опеки и попечительства в семейное законодательство нецелесообразно. Во-первых, это связано с основным назначением опеки (попечительства). Требуется такое устройство гражданина, которое обеспечивает при помощи действий другого физического лица восполнение недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и защиту иных его интересов.

Процесс восполнения заключается в действиях опекуна или попечителя, а также органа опеки и попечительства, направленных на формирование воли подопечного, наиболее отвечающей его интересам, или замену недостатка этой воли. Юридические действия были и остаются наиболее значимыми действиями, совершаемыми опекунами (попечителями) и органами опеки и попечительства в интересах подопечных. На практике ради этих юридических действий, направленных на достижение юридических последствий, и инициируется оформление опеки или попечительства со стороны тех лиц, которые и безо всякого оформления уже давно фактически осуществляют заботу о подопечном. Безусловно, опека и попечительство - это формы устройства лица, но устройство предполагает в первую очередь защиту интересов, представительство. Обязанности опекуна по обеспечению условий жизни подопечного или по воздействию на его личность вторичны. Таким образом, установление опеки и попечительства существенно влияет на осуществление гражданских прав и обязанностей как опекуна (попечителя), так и подопечного, что требует признания данных отношений предметом гражданского законодательства [31, с. 44].

Во-вторых, опека, как отмечалось, не должна устанавливаться только со стороны родственников или иных членов семьи, а, напротив, как писал Г.Ф. Шершеневич, со стороны посторонних людей можно ожидать «большее беспристрастие», так как у родственников может присутствовать «эгоистическое сознание наследственных прав на имущество опекаемого» [37, с. 456-457]. Правда, в современных условиях подобная проблема актуальна главным образом при осуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как несовершеннолетние подопечные сравнительно реже обладают каким-либо имуществом. Таким образом, опека как явление исключительно юридическое, но не биологическое не требует наличия между опекуном (попечителем) и подопечным родственной связи.

В-третьих, по нашему мнению, вследствие установления опеки или попечительства семейных правоотношений не возникает. Как уже говорилось, законодатель может лишь воспользоваться условным термином «член семьи» и приравнять опекунов (попечителей) и их подопечных к членам семьи в определенных случаях и для определенных целей.

По указанным причинам перемещение общих положений, «центра тяжести» института опеки и попечительства в семейное законодательство было бы необоснованным и нарушило бы целостность системы гражданского законодательства.

В то же время гражданско-правовая отраслевая принадлежность основной части норм рассматриваемого института не означает, что опека (попечительство) совпадает с институтом законного представительства. На это обращали внимание Н.М. Ершова [25, с. 97], К.И. Скловский. Законное представительство в том смысле, в котором его принято понимать, возникает в том числе у родителей и усыновителей в отношении детей, а потому с отношениями опеки и попечительства не совпадает. К.И. Скловский отмечает, что представительство является одним из средств «реализации прав и обязанностей по опеке, т.е. носит по отношению к опеке подсобный характер» [65, с. 67].

Институт опеки и попечительства невозможно определить только как гражданско-правовой институт, поскольку значительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле за деятельностью опекунов и попечителей. Функции органов государственного управления во всех этих вопросах сводятся к организаторским. Наличие норм административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.

Отдельные нормы из законодательства о местном самоуправлении, присутствующие в институте опеки и попечительства, не могут «притянуть» данный институт и к муниципальному праву по понятным причинам, основная из которых - назначение института. Поэтому нормы законодательства о местном самоуправлении могут устанавливать лишь порядок создания органов опеки и попечительства, порядок распределения полномочий органов опеки и попечительства между различными органами местного самоуправления, возможность делегирования этих полномочий на постоянной или временной основе другим органам или лицам, а также дополнительные способы и формы контроля за деятельностью органов опеки и попечительства. И, напротив, эти нормы не могут затрагивать вопросы объема полномочий органа опеки и попечительства в отношении опекунов (попечителей) и их подопечных, определять порядок установления и прекращения опеки и попечительства, определять формы контроля органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей. Такое ограничение вмешательства норм законодательства о местном самоуправлении в правовое регулирование опеки и попечительства также продиктовано задачами института и предметом его регулирования.

Дело в том, что большинство отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, складываются с участием физических лиц, и содержание норм, регулирующих данные отношения, значительным образом влияет на правовой статус подопечных. Так, порядок осуществления опекуном полномочий по продаже имущества подопечного, а также правила о выдаче органом опеки и попечительства разрешения на такое отчуждение не являются лишь процедурными вопросами. От того, каким образом осуществляется соответствующая процедура, в немалой степени зависит осуществление права собственности подопечного, права на получение и сбережение его дохода, осуществление других имущественных прав физического лица [49, с. 27].

Данное обстоятельство не позволяет причислить опеку и попечительство к публичным институтам законодательства, так как не опека существует для органов государственной власти, а, напротив, соответствующие органы учреждаются в государстве ради организации опеки, о чем свидетельствует история института опеки. Невозможно подвергнуть административно-правовому регулированию те отношения, которые имеют своей целью охрану субъективных гражданских прав одного физического лица посредством деятельности другого физического лица.

Нецелесообразность размещения института опеки и попечительства в публичных отраслях связана и с еще одним важным моментом. Опека и попечительство возникают только при добровольном согласии на то опекуна или попечителя. Иначе и не может быть, иной порядок (принудительное назначение), по нашему мнению, принесет больше вреда, чем пользы делу устройства нуждающихся в попечении лиц. Именно такое добровольное возникновение правоотношений по опеке и попечительству не позволяет считать рассматриваемый институт исключительно административно-правовым по природе.

Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство - это институт законодательства. Это утверждение полностью соответствует изложенной ранее в работе идее о сущности опеки (попечительства) как такой формы осуществления социальной заботы, которая выполняет общегосударственные задачи, вследствие чего должна обеспечиваться деятельностью органов государственной власти, а следовательно, подлежит комплексному правовому регулированию. Тем не менее комплексный характер системы норм об опеке не дает в настоящий момент оснований преувеличивать значение данного института и возводить опеку и попечительство в ранг отраслей законодательства.

Граждане Российской Федерации вступают в различные общественные отношения во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни и имеют соответствующие права и обязанности [44, с. 87].

Опека устанавливается над: малолетними; гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства.

Попечительство устанавливается над: несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет; гражданами, признанными ограниченно дееспособными.

Опека и попечительство устанавливается над несовершеннолетними в случае, если они остались без родительского попечения (родители (усыновители) отсутствуют, лишены родительских прав или уклоняются от их воспитания). Опекуны совершают сделки от имени своих подопечных, а попечители дают согласие на совершение сделок. Обязанности опекуны и попечители исполняют безвозмездно, если иное не предусмотрено законом.

Государственная семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу (жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное и административном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовым законодательством и законодательством о соцобеспечении).

В этом направлении сделаны нужные шаги - принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон о попечительстве) [12] также обусловлено развитием конституционных положений и определяет пути реформирования законодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений.

Достаточно символичным является факт, что один из самых важных актов в области защиты прав и законных интересов отдельных категорий лиц, в первую очередь несовершеннолетних, принят в год, объявленный в России годом семьи [13].

На заседании Организационного комитета по проведению в 2008 г. года семьи Д.А. Медведев подчеркнул: «Год семьи в нашей стране - это не набор памятных дат, не набор праздников и развлечений, это все-таки большая работа, работа практическая, работа исследовательская. Нам необходимы новые современные исследования в области экономики, посвященные семье как первичной ячейке государства и общества, области психологии и права» [69, с. 64].

Институт опеки и попечительства в российском законодательстве прошел сложный путь становления и развития и в современных условиях требует качественно нового правового регулирования.

Между тем опека и попечительство - комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского и семейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь их личных и имущественных прав).

Принятие Закона о попечительстве вызвало необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство (Гражданский (часть первая) [9], Жилищный [11] и Семейный [10] кодексы РФ).

Применение Закона о попечительстве предполагает обращение к соответствующим законам. При этом некоторые нормы Закона полностью (или в части) воспроизводят положения указанных нормативных актов, приобретая тем самым прямое действие. Часть регулируемых вопросов предполагает решение через принятие Правительством РФ соответствующих постановлений.

Необходимо проанализировать ряд принципиальных положений Закона, связанных с регулированием опеки и попечительства, а следовательно, и охраной прав и интересов соответствующих категорий граждан.

Заслуживает внимания предмет регулирования Закона (п. 1 ст. 1), который представляет специфические обязательственные правоотношения в сфере опеки и попечительства. Законодатель сформулировал достаточно широкий спектр подлежащих регулированию таких отношений. Тем самым положения Закона ориентированы на применение гражданских прав и обязанностей в сфере как семейных, так и гражданских правоотношений. Органично включены в состав регулирования не только гражданско-правовые и семейно-правовые отношения, но и публично-правовые аспекты опеки и попечительства.

Законодатель воспринял двоякий подход в использовании термина «опека» в юридическом обиходе. Опека для целей Закона - не только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребывание несовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном медицинском или социальном учреждении (п. 2. ст. 1).

Особенности регулирования закрепляются в отношении установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами. В данном случае применяются нормы Семейного кодекса РФ (ст. 145-150). При этом в соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Тот же самый принцип разделения сфер нормотворчества заложен в семейном законодательстве (ст. 3 СК РФ).

Установлена зависимость применения законов субъектов Федерации от положений Закона о попечительстве, которая определяется спектром решаемых вопросов. На уровне субъектов Федерации могут быть урегулированы вопросы, связанные с опекой и попечительством, не нашедшие отражение (решение) в комментируемом законе. При этом особенности опеки и попечительства несовершеннолетних граждан регулируются законами субъектов Федерации в части вопросов, отнесенных к их ведению.

Деятельность по опеке и попечительству осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) свободного принятия гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободного отказа от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей;

2) контроля над деятельностью по опеке и попечительству;

3) обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных (ст. 5 Закона).

В большинстве случаев определялось возложение обязанностей по организации деятельности по опеке и попечительству на субъекты Федерации, которые делегировали свои полномочия органам местного самоуправления. Муниципальные органы власти применительно к своим условиям и потребностям формировали систему организаций, выполняющих функции опеки и попечительства. Законом вводится новое правило: теперь органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Федерации. Исполнение полномочий соответствующих органов и их правовой статус регламентируется на основе актов, принимаемых органами власти субъектов Федерации (п. 1 ст. 6 Закона) [30, с. 23].

Основные задачи органов опеки и попечительства вытекают из принципов государственного регулирования, определяющего публичные функции в сфере организации и осуществления опеки и попечительства.

К таковым законодатель относит:

- защиту прав и законных интересов соответствующих категорий граждан;

- надзор над деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

- контроль над сохранностью имущества и управлением имуществом подопечных либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст. 7 Закона).

В статье 8 Закона закреплены основные полномочия органов опеки и попечительства. В связи с характером деятельности среди полномочий органа опеки и попечительства можно выделить:

1) учетные - выявление и учет лиц, нуждающихся в опеке (попечительстве), учет лиц, желающих стать опекунами (попечителями);

2) контрольно-надзорные - надзор над деятельностью опекунов (попечителей), организаций, в которые помещены недееспособные (не полностью дееспособные); проверка условий жизни подопечных, соблюдения опекунами (попечителями) прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами (попечителями) требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов (попечителей);

3) разрешительные - выдача разрешений на совершение сделок с имуществом подопечных; выдача разрешения на раздельное проживание попечителей и их несовершеннолетних подопечных;

4) защитно-представительские - обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности; освобождение и отстранение опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей; заключение договоров доверительного управления имуществом подопечных; представление законных интересов несовершеннолетних (недееспособных) граждан, находящихся под опекой (попечительством), в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству, интересам подопечных;

5) партнерские - подготовка в порядке, определяемом Правительством РФ, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, либо принять детей, оставшихся без попечения родителей; оказание содействия опекунам и попечителям в осуществлении ими прав по исполнению обязанностей опекунов или попечителей.

Деятельность по осуществлению опеки и попечительства имеет социально значимый характер и связана с надлежащим обеспечением интересов особой категории лиц, не способных в соответствии с законом в полной мере реализовать свои права и интересы. Поэтому с учетом интересов подопечных Закон предъявляет специальные требования к лицам, которые вправе выступать опекунами или попечителями (п. 1 ст. 10).

Законодатель закрепляет право органа опеки и попечительство запрашивать информацию о лице, изъявившем желание оформить опеку (попечительство), как от самого кандидата, так и от компетентных органов. Причем данное право органа опеки определяется как его безусловная обязанность в целях подбора достойного кандидата для выполнения опекунских или попечительских функций (п. 2 ст. 10).

При этом устанавливается перечень лиц, которые в преимущественном порядке имеют право быть опекуном (попечителем) подопечного:

1) бабушки и дедушки, родители, супруги, совершеннолетние дети, совершеннолетние внуки, братья и сестры совершеннолетнего подопечного;

2) бабушки и дедушки, совершеннолетние братья и сестры несовершеннолетнего подопечного.

Первоочередность в предоставлении права указанным лицам быть опекунами (попечителями) определена близкой родственной либо семейной связью с подопечным.

Законодатель определяет возможность назначения подопечному нескольких опекунов. Такая новелла соответствует общей мировой практике установления опекунских отношений. При этом как в случае с множественностью лиц в обязательстве (ст. 322 ГК РФ) они несут за свои действия солидарную ответственность. Это означает совместное бремя последствий неисполнения (ненадлежащего исполнения) возложенных на них обязанностей. Действующее законодательство такую возможность устанавливает в нормах семейного права для случаев создания приемной семьи (п. 7 ст. 10).

Представительство и защита прав и законных интересов подопечных при назначении им нескольких опекунов или попечителей осуществляются одновременно всеми опекунами или попечителями; при этом допускается передача полномочий по ведению дел подопечного одному из опекунов (попечителей) на основании доверенностей.

Одно и то же лицо может быть опекуном или попечителем нескольких подопечных исходя из их интересов. Такое решение принимает орган опеки и попечительства.

Интересы подопечного не должны ущемляться. Противоречие интересов между подопечными и опекуном (попечителем) законодатель рассматривает как основание для назначения органом опеки и попечительства каждому из подопечных временного представителя для разрешения возникших противоречий (п. 10 ст. 10). Таким представителем может стать социальный работник, общественный инспектор, утвержденный в установленном порядке и полномочный оказать необходимую помощь.

Закон вводит новый институт опеки и попечительства - предварительную опеку (ст. 12 Закона). Институт предварительной опеки определен практикой существующих отношений и продиктован в первую очередь интересами недееспособного или не полностью дееспособного лица.

Потребность в предварительной опеке возникает, когда необходимо немедленное устройство несовершеннолетнего. Такая ситуация возможна, например, при непосредственной угрозе жизни ребенка (ст. 77 СК РФ).

Опекуном или попечителем может быть только совершеннолетний дееспособный гражданин. Акт о предварительной опеке или попечительстве может быть вынесен на основании предоставленного документа, удостоверяющего личность (например, паспорта) конкретного лица, и соответствия необходимым требованиям условий его жизни.

При этом орган опеки и попечительства разрешает вопрос о назначении опекунов (попечителей) без предоставления ими необходимых сведений о себе, в том числе сведений о состоянии своего здоровья.

Законом предусмотрен механизм установления опеки (попечительства) по заявлению родителей на период их временного отсутствия по уважительным причинам (ст. 13).

Назначение опекуна или попечителя в этом случае не рассматривается как санкция и не является основанием для лишения или ограничения родительских прав.

Обращение родителя в орган опеки и попечительства с соответствующим заявлением при наличии уважительных причин свидетельствует об их желании защитить права и интересы ребенка на период своего отсутствия. Такие действия родителей ведут к так называемой срочной опеке.

Срочная опека (попечительство) – это опека (попечительство), устанавливаемая органом опеки и попечительства на определенный период времени, указанный в акте о назначении опеки (попечительства). Такой вид опеки необходим в ситуации временного отсутствия законных представителей ребенка (например, длительная командировка). Прекращение такой опеки и соответственно полномочий опекуна (попечителя) связывается с истечением срока, на который она была назначена.

Нормы закона закрепляют право родителя определить опекуна (попечителя) своего ребенка на случай своей смерти. Закон определяет возможность соответствующего распоряжения органу опеки и попечительства в заявлении, подписанном родителем с указанием даты написания.

В статье 14 Закона определена возможность установления опеки и попечительства по договору. В зависимости от форм опеки и попечительства такой договор может именоваться как договор об осуществлении опеки и попечительства, договор о приемной семье либо договор о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

Для возникновения правоотношений по возмездному осуществлению опеки и попечительства необходимо издание органом опеки и попечительства акта о назначении опекуна (попечителя) и заключение с ним соответствующего договора.

Законодатель устанавливает последствия уклонения органа опеки и попечительства от заключения соответствующего договора. Опекун (попечитель) вправе предъявить к органу опеки и попечительства требования, указанные в статье 445 ГК РФ, определяющей правила заключения договора в обязательном порядке.

Отношения по опеке и попечительству во многом приобретают гражданско-правовую природу, определяя полномочия опекуна (попечителя) в гражданском законодательстве. При этом обязанности опекуна (попечителя) должны реализовать его волю и интерес, что может быть подкреплено встречным предоставлением имущественного характера. На этих принципах строятся отношения между опекуном (попечителем) и органом опеки и попечительства.

Кроме того, Семейный кодекс РФ (ст. 148) также следует возмездности осуществления обязанностей из опеки (попечительства). Аналогию можно провести с нормами о приемной семье (ст. 152) определяющей применение положений об опеке и попечительстве к отношениям, возникающим из договора о приемной семье.

Закрепляется принцип раздельного имущественного режима опекунов (попечителей) и подопечных. Собственность опекунов (попечителей) отделена от собственности подопечных. Имущество, принадлежащее подопечному, находится в его собственности. Равным образом это правило распространяется на алименты, пенсии, пособия и иные социальные выплаты, которые предоставляются на содержание подопечных (ст. 17 Закона).

Установлена обязанность опекуна (попечителя) принять имущество подопечного от лиц, осуществлявших его хранение. Имущество должно быть принято по описи (п. 1 ст. 18).

При необходимости постоянного управления недвижимым и ценным движимым имуществом подопечного орган опеки и попечительства заключает с управляющим, определенным этим органом, договор о доверительном управлении таким имуществом (п. 1 ст. 38 ГК РФ).

Устанавливается обязанность опекуна (попечителя) незамедлительно обратиться с иском в суд об истребовании имущества подопечного из чужого незаконного владения при наличии таких оснований (п. 4 ст. 18).

В качестве иных мер, направленных на защиту имущественных прав и интересов подопечного, могут выступить соответствующие обращения опекуна (попечителя), например, в органы опеки и попечительства, прокуратуру и т.п.

Общие правила определяют, что опекун (попечитель) обязан:

- доходы от имущества подопечного расходовать в пользу подопечного;

- не совершать сделки, влекущие уменьшение в имущественной сфере подопечного;

- получать у органа опеки и попечительства согласие на совершение определенных сделок с имуществом подопечного.

Аналогические обязанности у доверительного управляющего при управлении имуществом подопечного (ст. 19 Закона).

Закон запрещает договор займа (кредита) с участием подопечного. Кроме того, установлен общий запрет передачи имущества в заем. Исключение составляет заем, когда возврат займа обеспечен ипотекой (залогом недвижимости). Установлен общий запрет на отчуждение недвижимого имущества подопечного (ст. 20 Закона).

К сделкам, на совершение которых предварительное разрешение должно быть получено, закон относит:

а) сделки, связанные с обременением имущества:

- сдача имущества в наем;

- сдача имущества в аренду;

- сдача имущества в безвозмездное пользование;

- сдача имущества в залог;

б) сделки, связанные с отчуждением имущества:

- купля-продажа имущества;

- обмен имущества;

- дарение имущества;

в) сделки, влекущие отказ от принадлежащих прав, раздел имущества и выдел из него долей;

г) сделки, влекущие уменьшение стоимости имущества.

К их числу закон также относит отказ от иска, поданного в интересах подопечного; заключение в судебном разбирательстве мирового соглашения от имени подопечного; заключение мирового соглашения с должником по исполнительному производству, в котором подопечный является взыскателем.

Имущественные права ограниченно дееспособных граждан подлежат охране по правилам статьи 37 ГК РФ. При этом охрана соответствующих прав таких лиц регулируется аналогичным образом с правами несовершеннолетних и полностью недееспособных совершеннолетних лиц.

Компетенцией по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей наделены органы опеки и попечительства. Установлена обязанность органа опеки и попечительства осуществлять проверку условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества (ст. 24 Закона).

Опекун (попечитель) обязан предоставлять отчет ежегодно до 1 февраля текущего года в письменной форме о хранении, использовании имущества подопечного и управлении имуществом подопечного (состоянии имущества и месте его хранения, приобретении имущества взамен отчужденного, доходах, полученных от управления имуществом подопечного, расходах, произведенных за счет имущества подопечного) за предыдущий год с приложением оправдательных документов.

Закон определяет обязанность опекунов нести ответственность по сделкам, совершенным от имени подопечных. Следует руководствоваться общим правилом гражданского законодательства: вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (п. 1 ст. 1064 ГК РФ).

Кроме того, установлена возможность применения к опекунам (попечителям) мер уголовной и административной ответственности за свои действия или и бездействие (ст. 26 Закона).

К числу таких действий законодатель относит издание не соответствующего законодательству акта органа опеки и попечительства, повлекшего причинение вреда подопечному (ст. 28 Закона). При этом особо оговаривается, что вред подлежит возмещению по правилам гражданского законодательства. Это позволяет подопечному либо лицу, выполняющему функции опекуна (попечителя), предъявить к органу опеки и попечительства (должностному лицу органа) иск в суд в порядке статьи 1069 ГК РФ, устанавливающей ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, гражданину или юридическому лицу [39, с. 13].

Основанием для прекращения опеки и попечительства является:

- смерть опекуна и попечителя либо подопечного;

- истечение срока действия акта о назначении либо отстранение опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей;

- судебное решение о признании подопечного дееспособным;

- отмена ограничений дееспособности подопечного по заявлению опекуна, попечителя или органа опеки и попечительства.

Предусматривается возможность постоянного и временного освобождения опекуна и попечителя от выполнения соответствующих обязанностей, если это идет вразрез с интересами подопечного в вопросах воспитания, образования и иных нематериальных отношений, отстранения органами опеки и попечительства опекунов (попечителей) от исполнения ими возложенных на них обязанностей. При этом отстранение в отличие от освобождения (в том числе временного) рассматривается как санкция в отношении опекуна или попечителя в случае ненадлежащего исполнения им обязанностей (ст. 29 Закона) [30, с. 47].

Закон определяет права подопечных, опекунов и попечителей на установленные в законодательном порядке соответствующие формы поддержки. В соответствии с конституционным распределением предметов ведения вопросы опеки и попечительства закреплены в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым законодатель устанавливает соответствующие источники поддержки: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации.

Доходы подопечного гражданина, в том числе доходы, причитающиеся подопечному от управления его имуществом, за исключением доходов, которыми подопечный вправе распоряжаться самостоятельно, расходуются опекуном или попечителем исключительно в интересах подопечного и с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

Суммы форм обеспечения, выплачиваемых непосредственно на нужды опекуна (попечителя), принадлежат опекуну или попечителю и расходуются ими по своему усмотрению. На эти суммы подопечный не имеет права. Определяется возможность установления субъектами Федерации видов (форм) обеспечения, не предусмотренных федеральным законодательством (ст. 31 Закона).

Выводы. Таким образом, в целом реформирование законодательства об опеке и попечительстве должно способствовать решению накопившихся проблем реализации прав и законных интересов категорий лиц, особо нуждающихся в защите со стороны государства и общества.

При этом действие Федерального закона об опеке должно дать оценку эффективности практики опеки и попечительства и направлений законотворческой деятельности в данной сфере общественных отношений.

Глава 2. Анализ правового регулирования установления опеки и попечительства над детьми