Необходимость принятия правовых мер по регулированию опеки и попечительства

3.1 Необходимость принятия правовых мер по регулированию опеки и попечительства

Опека и попечительство как институт законодательства требует аккумуляции разрозненных в настоящее время норм в едином нормативном акте, содержащем принципы и задачи института, включающем в себя все необходимые для комплексного правового регулирования нормы.

Рассмотрим перспективы совершенствования законодательства об опеке и попечительстве как на федеральном, так и на региональном уровнях в качестве меры по совершенствованию правового регулирования форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Возможность принятия специального акта, посвященного опеке и попечительству, не обсуждается в современной юридической литературе. В последний раз подобная инициатива была предпринята в конце XIX в., но ее осуществление оказалось невозможным в связи с подготовкой проекта Гражданского Уложения. Как видно из проектов устава об опеках и попечительствах, а также Гражданского Уложения, авторы второго документа проигнорировали предложения, выработанные авторами первого. Положения, которые оказались в проекте Уложения, концептуально отличались от содержания предыдущего законопроекта.

Одним из приоритетных направлений государственной политики, определяющей в настоящее время административные и экономические реформы, является забота о формировании здорового поколения, гармонично развивающегося общества.

Совершенствование государственности объективно предполагает необходимость коренных изменений в системе российского права, в том числе в части модернизации правового института опеки и попечительства, значимость которого определяется потребностью восполнения недостающей или отсутствующей дееспособности у некоторых категорий граждан, защиту их прав и интересов.

Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (п.2 ст.7), защиту детства и семьи государством (п.1 ст.38). При этом Конституция как основной закон определяет формирование соответствующей нормативной базы.

Государственная семейная политика в целом должна найти отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу (жилищное законодательство, семейное законодательство, уголовное и административном законодательство, блок, связанный с налоговым, трудовым законодательством и законодательством о соцобеспечении).

В этом направлении сделаны нужные шаги - принятие Федерального закона от 24 апреля 2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее - Закон о попечительстве) также обусловлено развитием конституционных положений и определяет пути реформирования законодательства о защите законных прав и интересов граждан в данной сфере общественных отношений [5].

Достаточно символичным является факт, что один из самых важных актов в области защиты прав и законных интересов отдельных категорий лиц, в первую очередь несовершеннолетних, принят в год, объявленный в России годом семьи [14].

Институт опеки и попечительства в российском законодательстве прошел сложный путь становления и развития и в современных условиях требует качественно нового правового регулирования.

Гражданское законодательство в 90-х годах восприняло в своих нормах основные положения об опеке и попечительстве, которые до этого момента оставались по большей части институтом семейного права.

Между тем опека и попечительство - комплексный институт, он несет в себе нормы не только частных (гражданского и семейного), но и публичных отраслей (прежде всего административного) права, что обусловлено необходимостью обеспечения нуждающихся в этом граждан всеми видами охраны их прав и законных интересов (в первую очередь их личных и имущественных прав).

Принятие Закона о попечительстве вызвало необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство (Гражданский (часть первая), Жилищный и Семейный кодексы РФ).

Применение Закона о попечительстве предполагает обращение к соответствующим законам. При этом некоторые нормы Закона полностью (или в части) воспроизводят положения указанных нормативных актов, приобретая тем самым прямое действие. Часть регулируемых вопросов предполагает решение через принятие Правительством РФ соответствующих постановлений.

На основании Федерального закона № 48-ФЗ уже внесены изменения, в Гражданский кодекс РФ. Он дополнен положением, согласно которому к отношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства и не урегулированным ГК РФ, применяются положения Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и иные принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты Российской Федерации (пп. «б» п. 1 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).

Статья ГК РФ, устанавливающая требования к опекунам и попечителям, дополнена положением, в соответствии с которым не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане, имеющие на момент установления опеки или попечительства судимость за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан (пп. «а» п. 4 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).

Изменена норма ГК РФ, устанавливающая возможность освобождения опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей по его просьбе, - теперь такое освобождение от обязанностей опекуна или попечителя возможно вне зависимости от наличия уважительности причин (подп. «б» п. 6 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ). Конкретизированы положения ГК РФ, касающиеся установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами (п. 7 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).

Также внесены изменения в Семейный кодекс РФ. Он в свою очередь дополнен новой главой «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Уточнено правовое положение детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, права и обязанности таких организаций. Предусмотрено право этих организаций осуществлять временную передачу детей в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. При этом временная передача детей не является формой устройства ребенка в семью и осуществляется на основании распоряжения администрации такой организации в интересах ребенка в целях обеспечения его воспитания и гармоничного развития (на период каникул, выходных или нерабочих праздничных дней) (п. 23 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).

Конкретизированы положения ст. 145 Семейного кодекса РФ о порядке установления опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей. Установлено, что устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия. Передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей (пп. «в» п. 14 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).

Семейный кодекс РФ также дополнен ст. 148.1, в которой закреплены права и обязанности опекуна или попечителя ребенка (п. 17 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ). Уточнены понятия «приемная семья» и «приемные родители» (п. п. 19, 20 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ). Вводятся новые статьи, регламентирующие содержание договора о приемной семье и порядок прекращения такого договора (п. 21 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).

Усилия государства, начиная с 2006 года, направлены на обеспечение более эффективной политики по укреплению российской семьи, поддержке детей, оказавшихся в социально опасном положении, их воспитанию в семейном окружении, а также по формированию позитивного отношения общества к усыновлению (удочерению) и иным формам семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Итоги 2007 года подтвердили правильность государственной стратегии, направленной на развитие семейных форм устройства детей, введение эффективных региональных систем мотивации и стимулирования граждан по принятию в семьи детей-сирот, их поддержке за счет федерального бюджета в виде выплаты единовременных пособий при устройстве ребенка в семью, компенсации затрат на пособия детей в приемной и опекунской семьях, заработной платы приемным родителям.

Так, число детей, оставшихся без попечения родителей, принимаемых в приемные семьи, в 2007 году по сравнению с 2006 годом увеличилось почти в 2,5 раза.

Более чем в 40 субъектах Российской Федерации замещающие семьи с тремя и более детьми приравнены к многодетным семьям с распространением на них соответствующих льгот. Во многих регионах активное развитие получает инновационная форма – патронатное воспитание.

Показатели по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, включены в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Аргументом в пользу принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства должно служить и состояние практики действия регионального законодательства. Многие субъекты РФ, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном «правовом поле» с помощью своих актов. Часть таких законов не вызывает возражений - они носят название «Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства» и регулируют именно организацию деятельности таких органов. Однако встречаются и акты («законы об опеке»), устанавливающие те или иные субъективные гражданские права и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющие порядок их осуществления, что категорически недопустимо по обозначенной причине - данные отношения подлежат регулированию только с помощью норм гражданского законодательства, а, следовательно, только с помощью федеральных актов.

Следует учесть и еще одно обстоятельство. Единые акты, посвященные правовому регулированию определенной сферы общественных отношений (Законы РФ «О банках и банковской деятельности», «Об инвестиционной деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О товарных биржах и биржевой деятельности» и проч.), всегда удобны в применении. Соображения удобства, безусловно, не могут являться основными для принятия закона, но тем не менее должны учитываться. Одна из задач принятия федерального закона - собрать воедино, систематизировать положения об опеке и попечительстве, безусловно, не дублируя уже имеющиеся.

Итак, всеми названными причинами в совокупности объясняется, по моему мнению, необходимость принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства.

Стратегия формирования института правового регулирования опеки и попечительства представляется следующей:

1. Практика работы органов опеки и попечительства, учреждений образования, здравоохранения, социальных служб не в полной мере обеспечивает достижение эффективного результата профилактики социального сиротства на ранних стадиях семейного неблагополучия. Несмотря на некоторые позитивные изменения и совершенствование технологий профилактической и реабилитационной работы с семьями «группы риска», деструктивные процессы в их жизнедеятельности и, как следствие, лишение родительских прав остаются в числе основных причин возникновения новых социальных сирот. Так, из 123 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выявленных в 2007 году, численность детей, оставшихся без попечения родителей, в результате лишения родительских прав, составило более 65 тысяч.

2. Не выработана комплексная система мер стимулирования усыновления детей, оставшихся без попечения родителей, как наиболее отвечающей их интересам формы семейного устройства.

3. Наблюдается тенденция увеличения числа детей, повторно возвращаемых в учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей. Нередко погоня за статистическими показателями по сокращению интернатных учреждений приводит к тому, что их воспитанники устраиваются не в семьи, а переводятся в иные учреждения.

4. Распространены нарушения жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей: отказ в постановке на учет, предоставление непригодного для проживания жилья и другие.

5. Система интернатного воспитания не обеспечивает полноценную интеграцию в общество выпускников указанных учреждений.

6. Анализ практики прокурорского надзора позволяет выделить несколько специальных проблем в сфере охраны прав и интересов несовершеннолетних, решению которых не способствует в полной мере действующая система законодательства. К ним относятся: профилактика социального сиротства; своевременное выявление детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей; подбор надлежащих опекунов, попечителей, социально-правовое, медицинское, педагогическое сопровождение опекунских семей; организация и повышение уровня воспитания и профилактики правонарушений в интернатных учреждениях; отсутствие должной постинтернатной, постпенитенциарной социальной адаптации и реабилитации несовершеннолетних.

В целях обеспечения эффективных мер по защите прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, мы рекомендуем:

1. Комитету Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей подготовить проекты федеральных законов о внесении изменений:

1.1. В Семейный кодекс Российской Федерации в части установления ограничений усыновления, опеки или попечительства в отношении лиц, имеющих или имевших ранее судимость за совершение отдельных видов умышленных преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации;

1.2. В Уголовный кодекс Российской Федерации в части ужесточения ответственности за незаконные действия по усыновлению (удочерению) детей, передаче их под опеку или попечительство, в том числе в отношении иностранных усыновителей.

1.3. В Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» в части:

1.3.1. закрепления положения об установлении переходного периода до 1 сентября 2026 года, в который законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено, в том числе, совместное осуществление отдельных действий по опеке и попечительству приемными родителями, патронатными воспитателями и уполномоченной организацией органа опеки попечительства в том объеме, который предусмотрен заключенным до 1 сентября 2008 года договором о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, либо договором о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) соответственно; сохранение за образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, полномочий органов по опеке и попечительству – в том объеме, который в соответствии с указанными договорами они имеют на день вступления Федерального закона «Об опеке и попечительстве» в силу;

1.3.2. обязательного проведения предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя, подбираемых для несовершеннолетних, и не являющихся их родственниками (часть 2 статьи 12).

1.4. В Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в части:

1.4.1. уточнения условий предоставления лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также обучающимся, которые в период обучения потеряли единственного или обоих родителей, дополнительных мер государственной поддержки при обучении в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования;

1.4.2. уточнения положения данного Закона об обеспечении дополнительных гарантий права на труд детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа;

1.4.3. распространения права на «бесплатное медицинское обслуживание» на усыновленных детей, ранее являвшихся детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей;

1.4.4. уточнения понятия «дети, оставшиеся без попечения родителей» в целях изменения статуса ребенка, переданного на воспитание в замещающую семью и совершенствования государственной статистики, отражающей устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

1.5. В Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и Жилищный кодекс Российской Федерации в части условий реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, на жилое помещение:

1.5.1. раскрытия понятия «закрепленное жилое помещение», «дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не имеющие закрепленного жилого помещения» и включения в число последних лиц, утративших жилое помещение в результате сноса дома, пожара, признания его не пригодным для проживания;

1.5.2. установления ответственности за сохранение и предоставление жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа;

1.5.3. освобождения детей, оставшихся без попечения родителей, от внесения платы за жилое помещение, закрепленное за ними;

1.5.4. закрепления возможности предоставления жилья по договорам социального найма детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по последнему месту их жительства или по месту регистрации их рождения.

1.6. В Федеральный закон от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» в части закрепления положения, в соответствии с которым регистрация рождения ребенка, оставленного в родильном доме матерью, сведенья о которой документально не подтверждены, производится аналогично регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка.

1.7. В Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» в части уточнения редакции статьи 12.1, определяющей право на получения единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.

1.8. В Федеральный закон от 21 июля 1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в части закрепления положения в соответствии, с которым регистрация сделок по отчуждению жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, осуществляется на основании согласия органа опеки и попечительства.

1.9. В Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении» в части установления права на пенсию по случаю потери кормильца для детей, родители которых не были установлены или признаны безвестно отсутствующими.

1.10. Обратиться к Полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах с предложением о проведении окружных совещаний по вопросам обеспечения жильем, трудоустройства, постинтернатного сопровождения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

2. Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам ускорить работу над проектом федерального закона № 497981-4 «О внесении изменений в статьи 270 и 286 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (в части предоставления налогоплательщику права уменьшать налоговую базу при исчислении налога на прибыль при условии перечисления средств общественным организациям, занимающимся благотворительной деятельностью).

3. Комитету Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ускорить работу над проектом федерального закона № 485737-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части уточнения порядка отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью).

4. Правительству Российской Федерации:

4.1. Ускорить разработку и принятие нормативных правовых актов, предусмотренных Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»:

4.1.1. о порядке и случаях осуществления образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями полномочий органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством (часть 4 статьи 6);

4.1.2. о наделении соответствующего органа исполнительной власти полномочиями по контролю за деятельностью органов опеки и попечительства и разработке методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству (часть 5 статьи 6);

4.1.3. о порядке подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах (пункт 10 часть 1 статьи 8);

4.1.4. о перечне документов, предоставляемых гражданином, подавшим заявление о назначении его опекуном или попечителем, а также сроках предоставления таких документов (часть 1 статьи10);

4.1.5. о порядке и сроках заключения договора об осуществлении опеки или попечительства (часть 4 статьи 14);

4.1.6. о предельном размере вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества подопечного (часть 2 статьи 16);

4.1.7. о сроках, в которые орган опеки и попечительства обязан осуществлять проверку условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей (часть 2 статьи 24);