Типология муниципальных образований в Чувашской Республике

Введение

 

Процесс формирования муниципальных образований охватил за последние два-три года в той или иной мере все регионы России, в результате чего на различной административно-территориальной базе (от столиц субъектов Федерации до сельских волостей) сформированы разного вида муниципальные образования.

Значение типологических и классификационных разработок применительно к поселениям, городам, системам расселения для разработки типологии муниципальных образований трудно переоценить. Они позволяют выявить принципиальные различия в «стартовых условиях» муниципальных образований: учесть разные социокультурные основания, разную хозяйственную базу местного самоуправления, в том числе и разные ресурсные основания.

Таким образом, муниципальное образование как одно из ключевых понятий местного самоуправления представляет собой новый объект для типологических и классификационных разработок. С одной стороны, отечественная школа последних достаточно обеспечена в методическом плане, но с другой стороны, требуется дополнительная методологическая проработка рассмотрения муниципальных образований не только как статичных объектов.

Исходя из вышесказанного, исследование данной темы представляется актуальным.

Объектом исследования является типология муниципальных образований.

Предметом – типология муниципальных образований в Чувашской Республике (ЧР).

Итак, целью работы является изучить типологию муниципальных образований в Чувашской Республике. В соответствии с поставленной целью, мы ставим перед собой следующие задачи:

·  проанализировать нормативную базу;

·  дать понятие типологии муниципальных образований;

·  изучить основные модели классификации муниципальных образований;

·  изучить типологию муниципальных образований в РФ;

·  раскрыть сущность органов местного самоуправления как основу функционирования муниципального образования;

·  изучить типологию муниципальных образований в ЧР;

·  в заключении подвести итоги по проделанной работе.

В работе использованы нормативно-правовые акты, материалы официального портала органов государственной власти ЧР, а также учебная литература таких авторов как В.Б. Зотов, А.Г. Воронин, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеева, Н.Г. Можаева и др.

1. Типология муниципальных образований в России

В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов каждого уровня. Так, в Англии и Индии крупные поселения и населенные территории (муниципальные корпорации) и более мелкие (муниципалитеты) разнятся объемами полномочий и структурой органов местного управления.

В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем четко известно, какие услуги жителям оказывает город и какие – округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.

1.1 Типология муниципальных образований

По своим системным качествам муниципальные образования можно классифицировать по различным основаниям: численности населения, нормативно – правовому статусу, характеру застройки, степени урбанизации, выполняемым функциям и др.

Рассмотрим классификацию по нормативно-правовому статусу.

С 1 января 2006 года вступил в силу новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№131-ФЗ от 6 октября 2003 г.), т.е. была проведена муниципальная реформа. Основной целью этого Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный президентом 6 октября 2003 года, обязал органы власти всех субъектов РФ до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями и наделить соответствующие муниципальные образования одним из следующих статусов:

·  городское поселение;

·  сельское поселение;

·  муниципальный район;

·  городской округ.

По данным Минфина России по состоянию на 15 октября 2005 года, в России образованы 24508 муниципальных образования, из них 1817 муниципальных районов, 526 городских округов, 1823 городских поселения, 20106 сельских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований.

Поселение (городское или сельское) – это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В границах городского поселения может находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. В границах сельского поселения может находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 чел. (более 3000 чел. для густонаселенных территорий) или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной численностью населения свыше 1000 чел. Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 чел., как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав городских или сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться поселения с численностью населения менее 1000 чел., а в особых случаях – даже менее 100 чел.

Границы поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).

Муниципальный район – это несколько поселений, объединенных общей территорией. В числе таких поселений могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района – решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий).

Межселенная территория – это территория, не входящая в границы поселений. Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей в каждом менее 1000 чел. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.

Городской округ – это не входящее в состав муниципального района городское поселение. В состав городского округа входит один город; могут также входить прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. К городским округам, как правило, относятся так называемые города областного значения. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.

С 2006 введена следующая классификация муниципальных образований:

·  Субъекты РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) – всего 83;

·  Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;

·  Муниципальный район – соответствует прежнему району;

·  Городское поселение или Сельское поселение – входит в муниципальный район;

·  города, поселки, деревни, сёла;

·  межселенные территории;

·  Города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург) − всего 2;

·  Внутригородские территории городов федерального значения (в Москве территория 125 внутригородских муниципальных образований совпадает с территорией районов города Москва), в Санкт-Петербурге – муниципальные округа, города и посёлки).

Первостепенные задачи при переходе на поселенческий уровень – это определение границ муниципалитетов и наделение их статусом (муниципальный район, городское поселение, сельское поселение) до 1 марта 2005 года. Если органы государственной власти субъекта не выполнят их к данному сроку, этим займутся федеральные органы исполнительной власти. Так, в Московской области определены территории 36 городских округов, 36 муниципальных районов. Некоторые из административно-территориальных районов стали городскими округами (Балашиха, Домодедово).

В некоторых субъектах федерации областными законами устанавливаются новые наименования представительных органов муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации. Так, в городских муниципальных округах представительные органы предлагается называть Думами, в муниципальных районах – Собраниями депутатов, в городских и сельских поселениях – Советами депутатов. Руководители исполнительной власти муниципальных образований в случае принятия закона станут называться главами городского округа, муниципального района, городского и сельского поселений. В некоторых – Собрание муниципального района; Собрание городского округа; Собрание городского (сельского) поселения.

Субъекты федерации делятся на городские округа и муниципальные районы (состоящие из городских и сельских поселений) и внутригородские территории городов федерального значения. Территориальные единицы входят в состав городского округа, городского или сельского поселения. Категории административно-территориальных единиц:

·  муниципальный район;

·  городской округ; (может иметь внутригородские районы)

·  городское поселение;

·  сельское поселение.

Категории территориальных единиц:

·  городские населённые пункты:

o  город;

o  посёлок;

·  сельские населённые пункты:

o  село;

o  деревня;

o  хутор;

o  станция;

o  разъезд;

·  иные сельские населённые пункты.

В некоторых субъектах РФ территория муниципального района состоит из поселений и межселенных территорий (Чукотский автономный округ)

Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону 2003 г., наделяется определенным перечнем вопросов местного значения, что является главным преимуществом данной редакции Закона. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района.

Также предусматривается переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему РФ, чтобы и поселения, и муниципальные районы имели собственные, закрепленные за ними источники доходов. За городским округом закрепляются совокупные источники доходов поселения и муниципального района.

А. Воронин классифицирует муниципальные образования на следующие три группы:

·  поселенческие (города, поселки, сельские населенные пункты), имеющие собственную минимально необходимую инженерную и социальную инфраструктуру.

·  территориально-поселенческие, состоящие из нескольких населенных пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственного интереса. Это могут быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район.

·  территориальные, характеризующиеся самостоятельным ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера.

С точки зрения решения вопросов территориальной организации местного самоуправления, муниципальные образования подразделяется в зависимости от использования одного из следующих подходов:

1.  Поселенческий подход основан на приоритете приближения органов местного самоуправления к населению. Муниципальными образованиями при этом являются все города, поселки, крупные сельские поселения и сельсоветы (волости, сельские округа), объединяющие малые поселения.

2.  Экономический исходит из того, что критерием для создания муниципального образования служит уровень экономического развития, наличие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, что позволяет оказывать услуги населению. В этом случае муниципальными образованиями являются только крупные города и сельские районы.

3.  Третий подход предполагает создание двухуровневой системы муниципальных образований в соответствии с административно-территориальным делением субъектов РФ. Муниципальные образования верхнего уровня создаются в крупных городах и сельских районах, из которых состоит территория данного субъекта РФ. Муниципальные образования нижнего уровня создаются в поселениях или компактных группах поселений (малые города, поселки, волости, сельсоветы), находящихся в границах муниципальных образований верхнего уровня. Функционированию двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления препятствует бюджетная система РФ, в которой существует только один уровень местных бюджетов.

При разработке двухуровневой модели было неясно, как разделить налоговые поступления между уровнями, в результате чего оказалось, что муниципальные образования нижнего уровня остались без местных бюджетов и функционировали по сметам расходов, утверждаемым районной властью. При этом, ни о каком реальном самоуправлении речи идти не могло.

На основе изложенных подходов в субъектах РФ сложились различные основные модели территориальной организации местного самоуправления.

1.  Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями является единым муниципальным образованием. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.

2.  Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и рабочие поселки. В сельских административных районах создаются местные органы государственной власти, а органы местного самоуправления на данном уровне отсутствуют. Главной особенностью этой модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти – центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется сотнями.

3.  Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

В ряде субъектов РФ сосуществуют несколько моделей.