Депутатские объединения (фракция, коалиция депутатских фракций): порядок создания и правовой статус

2 Депутатские объединения (фракция, коалиция депутатских фракций): порядок создания и правовой статус

Важное значение в этом плане имеют вопросы регулирования статуса политических партий как участников парламентской деятельности. Именно на этой стадии, пройдя через процедуру выборов, политическая партия, оставаясь институтом гражданского общества, приобретает новое качество – парламентской партии. Выражение «без политических партий нет парламентаризма» верно как в отношении способа формирования парламента – путем выборов на многопартийной основе, так и его организации и деятельности, решающая роль в которых принадлежит парламентским организациям партий. Тем самым деятельность политической партии в парламенте опосредует всю её предшествующую деятельность и в качестве субъекта политического процесса, и в качестве субъекта избирательного процесса, выступает их важнейшей целью и своеобразным итогом. На этом этапе происходит легитимация политической партии в качестве государственно-властного начала, как структурной части законодательного и представительного органа государства, тем самым партия приобретает возможность оказывать реальное воздействие на осуществление государственной власти.

Нормальное функционирование парламента в целом и каждой из его палат в отдельности возможно только в том случае, если права парламентских партий не ущемляются, если они имеют реальную возможность участвовать как в организации парламента, так и в реализации всех его полномочий. Это – необходимое условие перевода политической борьбы в легальные парламентские рамки, формирования и деятельности всех парламентских партий, как правящих, так и оппозиционных. Данный вопрос напрямую связан с выделением основных направлений правового регулирования деятельности политических партий в парламенте и выявлением границ такого регулирования, т.е. пределов вмешательства государства во внутрипартийную жизнь[8].

В современном мире общепризнанной государственно-правовой формой парламентской деятельности политической партии в подавляющем большинстве государств (за редкими исключениями) выступает её фракция (клуб, группа и т.д.), через деятельность которой партия приобретает качество структурной части парламента. Они призваны в определенной мере направлять и тем самым облегчать… организацию парламентской работы». Такая решающая роль партийных фракций в деятельности парламента способствует повышению эффективности его работы и обеспечивает выполнение партией целого ряда о своих основных функций – представительской, консенсуальной, организационной и др. Сегодня политические группы значительно лучше приспособлены, чем отдельные, обособленные друг от друга члены парламента, для выполнения задач, ради которых такие члены избираются, а именно для того, чтобы служить постоянным связующим звеном между правительством и общественным мнением. Народный депутат Украины является избранным в соответствии с Законом Украины «О выборах народных депутатов Украины» предстатвитель украинского народа в Верховной Раде Украины и уполномочен им на протяжении срока депутатскихдепутатских полномочий осуществлять полномочия, предусмотренные Конституцией Украины и законами Украины[9]. Народный депутат Украины осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Регулирование правового статуса парламентской фракции осуществляется по нескольким основным направлениям. Среди них: - порядок образования и регистрации фракции, включая численные критерии и другие условия; - полномочия (права и привилегии) фракций по участию в организации и деятельности палаты парламента; - регулирование взаимоотношений парламентской фракции с партией («внешние отношения») и с депутатами («внутренние отношения»). Каждое из этих направлений отличается различным объемом правового регулирования и значительной страноведческой спецификой.

Создание парламентских фракций осуществляется, как правило, на основе двух критериев – партийного и численного. Партийный критерий общепризнан в подавляющем большинстве стран, где парламент формируется на многопартийной основе. Юридическое закрепление он получает в парламентском Регламенте, реже – в Конституции или в специальном законе.

Одним из ключевых элементов нового, парламентско-президентского формата политической системы Украины является коалиция парламентского большинства. Точнее, если пользоваться терминологией новых норм Конституции, речь идет о коалиции депутатских фракций, в состав которой входит большинство народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины.

Коалиция депутатских фракций не является чем-то новым для украинской политической действительности. В 2002 году, под нового премьера Виктора Януковича формировалась парламентско-правительственная коалиция, в которую вошли депутатские фракции и группы, поддерживавшие новый Кабинет министров. Над той коалицией много иронизировали, ведь она создавалась и функционировала с помощью механизмов административного и экономического давления на целые фракции и отдельных депутатов, была скорее политическим симулякром, нежели аналогом классических парламентских коалиций. Тем не менее, хотя бы формально это был серьезный шаг вперед на пути политического структурирования парламента. И все же, та коалиция (в стиле нравов двора Кучмы того времени), была сугубо политическим феноменом, не имевшим никакого правового статуса, никакой реальной политической ответственности.

Конституционная реформа не только придает коалиции депутатских фракций правовой статус, но и превращает ее в решающий инструмент взаимосвязи Верховной Рады, Кабинета министров и Президента, от которого будет зависеть стабильность и эффективность функционирования парламентско-президентской системы. Ведь если парламентская коалиция не будет создана в течение одного месяца, то Президент может распустить Верховную Раду. Такая же ситуация возникает и в случае распада коалиции депутатских фракций. На ее воссоздание также отводится один месяц. Именно коалиция парламентского большинства будет рекомендовать главе государства кандидатуру нового Премьера, и формировать персональный состав нового правительства (за исключением выдвижения кандидатур министров иностранных дел и обороны).

Конституция предусматривает возможность формирования правительства и одной фракцией, если она будет насчитывать большинство народных депутатов от конституционного состава Верховной Рады. Однако такой вариант с учетом политических реалий Украины пока представляется сугубо теоретическим. В 1998 году максимальный результат на парламентских выборах по общегосударственному избирательному округу показала Компартия, набравшая 24,65% голосов, в 2002 году – блок «Наша Украина» занял первое место с результатом 23,57%.

Проблема любой политической коалиции – ее устойчивость и стабильность. Если участники коалиции идеологически близки и способны согласовать свои интересы, находить компромисс в выработке и проведении совместной политики, – такой политический альянс будет функционировать достаточно эффективно. Но если коалиция идеологически разнородна, либо ее количественное преимущество над оппонентами в парламенте очень невелико, – то кризисы коалиции, а в случае, если эта коалиция правящая, то и правительственные и парламентские кризисы неминуемы[10]. Есть еще одна закономерность – чем больше участников коалиции, тем сложнее обеспечивать ее единство, более сложной и противоречивой становится комбинация интересов.

В условиях Украины проблема создания эффективной парламентской коалиции будет усугубляться целым рядом обстоятельств. Во-первых, неумением договариваться и соблюдать договоренности. В украинской политической «традиции» скорее принято «кидать» партнера, нежели хранить верность данному слову. Во-вторых, будет сказываться идеологическая поляризованность и полицентричность партийной системы Украины, для которой характерно противостояние национал-демократов и пророссийских политических сил, левых партий и партий, связанных с крупным капиталом. В-третьих, создание устойчивой парламентской коалиции будет затруднять глубина и острота противоречий между ведущими политическими силами, в том числе между их лидерами, взаимные обиды, накопившиеся за последние два года. О категорическом отказе создавать коалицию с определенными политическими силами несколько партий и блоков заявляют уже сейчас, за два месяца до выборов. Естественно, это ограничивает возможности создания устойчивого политического союза. Наконец, в качестве дестабилизирующего фактора может выступать и отсутствие законодательных норм, регулирующих процесс создания, организации и прекращения деятельности коалиции депутатских фракций. Ведь Конституция Украины формулирует лишь самые общие основы ее функционирования.