Формы и модели местного самоуправлении: исторический и международный аспект

1.2 Формы и модели местного самоуправлении: исторический и международный аспект

Российский и мировой исторический опыт предлагает большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы - магистрат, ландрат, ратуша, местная администрация (во главе с бургомистром, мэром) и др.

Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения государства (Х-Х1 вв.) его территория делилась на самоуправляемые «земли» и «волости». При Иване IV полномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовались земские и губные старосты, избираемые населением. Петровская модернизация «по-европейски» привела к созданию городского самоуправления - появилась ратуша в Москве и выборные магистраты в других городах, а в провинции - земские избы. Екатерина 11 хотела создать местные сословные общества с правами «по внутреннему управлению сих обществ», что было отражено в Учреждении о губерниях (1775), Жалованной грамоте дворянству (1785), грамоте на права и выгоды городов (1785). Значительны оказались земства (1864) и городская (1870) реформы Александра 11. В результате местные органы, хотя и возникли благодаря реформам «сверху», приобрели характер широкого общественного самоуправления.[13] Однако недостатки в его практике вследствие постоянной розни между правительственной администрацией и учреждениями местного самоуправления побудили Александра 111 к пересмотру полномочий земских и городских органов. Теоретическую базу «контрреформ» последней трети XIX в. Составила государственная теория самоуправления. После Февральской революции 1917 года попытку провести реформу местного самоуправления предприняло Временное правительство, издав закон о земской реформе, которой не дано было осуществиться. В советский период опыт местного самоуправления царской России оказался невостребованным. Идея муниципализации отвергалась как буржуазная, не приемлемая для социалистического государства, власть которого в сер. 1980-х гг., что было связано с «перестройкой» государственного управления, в том числе и с реформированием системы местных советов. Исторический же экскурс свидетельствует, что Россия не знала коммунального движения, подобного западноевропейскому, а процесс формирования местного самоуправления носит во многом импровизированный характер.

В российском государствоведении вопросы муниципального управления являлись предметом исследования дореволюционных юристов и деятелей общественного городского и земских движений. В настоящий период воссоздания отечественного самоуправления местных сообществ отношения, возникающие в процессе его осуществления под регулирование муниципального права, являющегося комплексной отраслью государственного (конституционного) права. Сферой такого регулирования охватываются отношения по реализации органами местного самоуправления, во- первых, «собственных» полномочий, т.е. тех, которые им необходимы для самостоятельного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, - отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо делегированных органами государственной власти.[14]

Понятие местного самоуправления, используемое в разных странах, имеет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляются термины «self-government» самоуправление, «local- government)) - местное управление, «self-administration» - местная администрация. В Германии используется термин «selbstvervaltung» - самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местного самоуправления именуются коммунами, употребляется термин «коммунальное управление». Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым термином ((decentralization)) -децентрализация, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью - префекты, супрефекты.

Существующие модели местного самоуправления отличаются большим разнообразием. Французская или континентальная модель характеризуются включенностью местного самоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается передачей полномочий со стороны центральных органов государства. Самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления - элемент, присущий американской модели. Распространенным типом местного самоуправления является англосаксонский. Его основной признак - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные органы, которые действуют самостоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет уполномоченного центрального правительства.[15]

Для современной модели местного самоуправления характерно смешение поселенческого и территориального признаков при формировании его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами государственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают многочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственного и социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций.