Перспективы развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

3.2 Перспективы развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

За период с 1992-2005 г.г. в стране проделана значительная работа по становлению новой системы государственного и муниципального управления и ее легитимизации. Реформирована ранее существовавшая практика местного управления, местные органы власти выведены из строгой иерархии государственных органов благодаря становлению и развитию местного самоуправления, реализация принципа его конституционного закрепления как управления, отделенного от государственной власти. [51]

В последнее время в научной литературе и выступлениях практических работников вполне справедливо уделяется большое внимание проблемам укрепления муниципальной собственности в становлении и развитии муниципальных образований, местного самоуправления. Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создавать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества страны. Эти стандарты не в силах обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион.

Не завершена работа по созданию необходимого законодательства РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, по приведению всех действующих в этой сфере правовых актов в полное соответствие с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Особенно остро стоят проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления, их подготовке, переподготовке и повышению квалификации, подбора, расстановки, аттестации и рационального использования.[52]

К настоящему времени всего в органах местного самоуправления в России занято 386,3 тыс. человек, причем 177,6 тыс. или 46 %, замещают муниципальные должности (75 % - женщины). Среди лиц, занятых на должностях местного самоуправления, 5,5 % занимают выборные муниципальные должности. Почти две трети их (64,2 %) имеют высшее образование, треть - только среднее (33,6 %), а 2,2 % не имеют профессионального образования. Муниципальные служащие составляют 94,5 % общей численности работников, занимающих муниципальные должности. Высшее образование среди них имеют 51,2 %, среднее образование - 46,0 %, не имеют образования 2,2 %. При этом подавляющая часть работников муниципальных органов не имеют достаточных знаний в области экономики, права, управления. Так, юридическое образование имеют только 5,4 %, экономическое и управленческое - 17,1 %.

Предстоит, как видим, проделать большую работу по подготовке, повышению квалификации и профессиональной переподготовке работников муниципальных органов, еще большему выпуску учебных, учебно-методических и информационно-аналитических изданий по различным аспектам теории и практики организации местного самоуправления.

Одной из новелл новой редакции Закона стала глава, посвященная экономическим основам местного самоуправления в РФ. Законодатель, определив, что понимается под муниципальной собственностью, а именно - муниципальное имущество, средства местного бюджета и имущественные права муниципальных образований, не только установил перечень имущества для различных типов муниципальных образований, но и запретил муниципалитетам иметь в собственности какое-либо иное имущество, кроме перечисленного.[53]

Новация ставит перед муниципальными образованиями несколько задач, которые они будут решать в ходе проведения реформы:

- муниципалитеты должны в период до 1 января 2006 года провести инвентаризацию всего имущества и соотнести его с перечнем имущества, обозначенным в ст. 50 Закона.

- в этот же срок они должны безвозмездно передать органам государственной власти имущество, предназначенное для исполнения полномочий органов государственной власти до 1 декабря (органы государственной власти субъекта РФ до 1 января 2006 года) должны также безвозмездно передать органам местного самоуправления имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

- органы местного самоуправления проводят приватизацию или перерегистрацию имущества, находящегося в муниципальной собственности и не соответствующего требованиям ст. 50 Закона;

- необходимо разграничить имущество, находящееся в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ.

Исходя из перечня задач, не сложно спрогнозировать характер возможных споров и нарушения законодательства при решении вопросов разграничения и перераспределения муниципального имущества в период с января 2005 г. до января 2009 г. С одной стороны, могут возникнуть разногласия по вопросам отнесения (или не отнесения) имущества к перечню, установленному Законом. С другой стороны, не исключены споры по вопросу передачи уровня власти и, кроме того, по вопросу приватизации и перепрофилирования имущества.[54]

Федеральный закон предполагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления, затрагивающей вопросы организации местного самоуправления. Как показывает прокурорская практика, определяя эффективность такой деятельности, следует учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет достаточного опыта разработки нормативных актов.

В условиях действия нового закона необходима помощь муниципалитетам со стороны органов государственной власти. Она может выразиться в подготовке модельных или типовых муниципальных правовых актов. Особенно важно сейчас оказать всестороннее содействие в разработке новых уставов муниципальных образований (в первую очередь, уставов небольших городских и сельских поселений), свести до минимума бюрократические проволочки по их регистрации и опубликованию.

Органам прокуратуры, в свою очередь, необходимо обеспечить действенный прокурорский надзор за соблюдением законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления.

Заключение

Безусловно, развитие форм демократического Участия граждан в решении вопросов местного значения является и должно остаться важнейшим императивом муниципального права. Однако можно назвать юридическим романтизмом представления о том, что реальное российское местное самоуправление сегодня является самоорганизацией и самодеятельностью населения. Более того, не следует полагать, что соответствующие идеи муниципально-правовой науки можно будет воплотить в жизнь в исторически короткие сроки. К сожалению, для этого пока нет необходимых социальных и экономических предпосылок. Попытки же закрепить в позитивном праве схемы, не отвечающие потребностям практики, неизбежно обречены на провал. Практика отторгает надуманные построения юридической теории.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) на уровне микрорайонов города и дворов оказалось формально «пристегнутым» к местному самоуправлению, но фактически лишенным финансовой базы и возможности влиять на принятие публично-властных решений. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г.) должным образом не был урегулирован вопрос о порядке регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц. В результате в тех регионах, где эти органы все-таки смогли обрести статус юридического лица, они были зарегистрированы, как правило, в форме общественных объединений. То есть деятельность органов ТОС по сути свелась к реализации права граждан на объединение, а не к участию в осуществлении местной публичной власти.

Приведем лишь один пример. Статьей 25 ФЗ «Об общих принципах ...» от 28 августа 1995 г. был закреплен институт народной правотворческой инициативы — внесение населением в органы местного самоуправления проектов правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению[55]. (Данный институт не только перенесен в ст. 26 ФЗ от 6 октября 2003 г., но и существенно конкретизирован). Следует отметить, что ст. 104 Конституции РФ не наделяет группы граждан правом законодательной инициативы в федеральном парламенте; не предусматривают аналогичного права и конституции (уставы) большинства субъектов Федерации. Казалось бы, налицо пример отличия местного самоуправления от государственной власти, качественно более широкого использования институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне. Так обстоят дела в теории, а что же на практике?

На практике институт народной правотворческой инициативы не используется. Во-первых, органы местного самоуправления вправе отказать гражданам в принятии их инициатив без каких-либо оснований, по мотивам нецелесообразности, причем это решение не может быть каким-либо образом преодолено по воле населения в рамках рассматриваемого правового института. В этом его принципиальное отличие от используемого в правовой системе США института с аналогичным наименованием. Во-вторых, использование механизма правотворческой инициативы граждан в целях внесения проекта правового акта на рассмотрение органа местного самоуправления неоправданно сложно.

Так, внести проект правового акта в представительный орган муниципального образования может по просьбе инициаторов любой депутат, причем это не потребует от него никаких усилий. В этих условиях организовывать громоздкую (а в крупных муниципальных образованиях и весьма дорогостоящую) электоральную процедуру по сбору подписей с практической стороны бессмысленно. Излишне говорить о том, имеется ли хоть один шанс принятия представительным органом проекта правового акта, если внести его не пожелал ни один из депутатов.

Тем не менее, одну из функций данный правовой институт все же может выполнять; речь идет о пиар-функции. В целях политической рекламы, особенно в преддверии выборов, политики местного масштаба охотно будут организовывать сбор подписей под тем или иным популистским требованием. Однако полагать, что именно в этом заключается самоорганизация населения, самообман. Приведенный пример не отрицает как таковой ценности петиционного инструментария в системе народовластия, он лишь демонстрирует разрыв между благими пожеланиями правовой теории и действительностью.

Однако на практике принцип самостоятельности местного самоуправления не был реализован в полной мере. С одной стороны, были закреплены существенные правовые гарантии этой самостоятельности. ФЗ «Об общих принципах...» от 28 августа 1995 г., следуя логике Конституции, лишь рамочно урегулировал вопросы организации местного самоуправления; он предоставил возможность муниципальным образованиям самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления и порядок их деятельности, разрешил многообразие схем территориальной организации местного самоуправления в субъектах Федерации, продекларировал самостоятельность местных бюджетов.

С другой стороны, органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы как имманентные местному самоуправлению самой Конституцией. Так, ст. 132 Конституции РФ предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. Однако рамки закрепленных федеральным законодателем общих принципов налогообложения и сборов усекли более 90% этой самостоятельности, что было признано не противоречащим Конституции. Или, к примеру, органы местного самоуправления до сих пор не получили продекларированного той же статьей Конституции права самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка; так называемая муниципальная милиция осталась de jure и de facto федеральной.[56]

В этих условиях насущными стали задачи обеспечения подлинной финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления одновременно с усилением роли законодательного регулирования процессов его институционализации и осуществления.

Первоочередными мерами по укреплению структуры органов местного самоуправления и оптимизации их социально-экномической роли должны явиться:

- формирование местной экономики и финансовой базы;

- организация системы социальной защиты населения;

- укрепление организационно - структурной, финансово - экономической и территориальной основы местного самоуправления.

При неразвитости форм непосредственной демократии и объективной сложности их использования в сегодняшних экономических условиях только качественная законодательная база могла гарантировать эффективность местной власти и ее ответственность перед населением.

На наш взгляд, основным способом укрепления и поддержки процесса становления данной системы может явиться исключительно обеспечение государством самостоятельности органов местного самоуправления в рамках предоставленных законодательством компетенции.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты