Мониторинг реформы местного самоуправления. Политическая независимость местного самоуправления

6. Мониторинг реформы местного самоуправления. Политическая независимость местного самоуправления

6.1 Самостоятельность населения в вопросах формирования органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации устанавливает четкие гарантии самостоятельности населения в вопросах формирования органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации).

Сравнительный анализ федеральных законов об установлении общих принципов организации местного самоуправления (федеральные законы №154–ФЗ и №131-ФЗ) показывает, что в плане формирования организационных структур местного самоуправления позиция федерального законодательства с 1995г. претерпела значительные изменения. С одной стороны, в целях соблюдения единообразия подходов в установлении общих организационных основ местного самоуправления на территории Российской Федерации, в Федеральном законе №131 усилена позиция федерального законодателя и сокращены возможности вмешательства в данный процесс со стороны субъектов Федерации. Так, например, в соответствие с Федеральным законом №131 порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность, устанавливаются исключительно Федеральным законом (общие принципы) и уставом муниципального образования (детализация). Федеральным законом. Уставом муниципального образования устанавливаются: статус депутатов выборных органов местного самоуправлении и выборного должностного лица местного самоуправления, а также положения об отзыве депутатов, членов выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления.

Кроме этого, Федеральный закон №131 к полномочиям органов местного самоуправления относит:

1. установление иных вопросов организации и деятельности ОМСУ,

2. установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации,

3. установление общего числа членов конкурсной комиссии,

4. назначение членов конкурсной комиссии в муниципальных районах (городских округах) числом 2/3 от общей численности комиссии,

5. подписание контракта с главой администрации, избранного на основании результатов конкурса,

6. расторжение контракта с главой администрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения.

С другой стороны, все эти положения Федерального закона касаются лишь муниципальных образований, существовавших до реформы. Для вновь образованных муниципальных образований большая часть перечисленных вопросов на срок действия первого созыва органов местного самоуправления устанавливается законом субъекта Российской Федерации, в т.ч.:

ü  численность представительных органов первого созыва;

ü  сроки полномочий представительных органов;

ü  порядок формирования представительных органов вновь образованных муниципальных районов;

ü  дата проведения выборов в представительные органы;

ü  сроки полномочий глав МО;

ü  порядок избрания глав МО на первый срок полномочий и статус этой должности в структуре органов местного самоуправления, если структура органов не определена на местном референдуме;

ü  дата проведения выборов, в МО, где не принято решение населением о проведении референдума о структуре органов местного самоуправления;

ü  дата проведения выборов должностных лиц и выборных органов, определенных местным референдумом.

Субъектам Федерации также дано право устанавливать наименования органов местного самоуправления для всех муниципальных образований на территории субъекта РФ независимо от даты их формирования (ч.3 ст.34 ФЗ №131).

Если учесть, что по данным Центизбиркома России[3] в ходе реформы сформировалось 12251 новое муниципальное образование (в т.ч. 18 вновь образованных городских округов, 238 вновь образованных муниципальных районов, 1295 вновь образованных городских поселений и 10720 вновь образованных сельских поселений), то в результате 50,6% от общей совокупности муниципальных образований (в т.ч.11% крупных муниципальных образований не поселенческого уровня) попадают в организационных вопросах под влияние субъекта Федерации.

Кроме названных выше норм правового регулирования отдельных позиций организационных основ вновь образованных муниципальных образований, Федеральным законом №131 субъектам Федерации предоставлена возможность административного влияния на исполнительные органы местного самоуправления через участие в формировании конкурсной комиссии для выбора управляющего местной администрации и его отзыва в тех муниципальных образованиях, которые выбрали для себя такую модель формирования исполнительных органов (или которым такая модель была установлена законом субъекта Федерации[4]). Причем, если в ранних редакциях Федерального закона №131 соотношение членов конкурсной комиссии вновь образованных муниципалитетов соответствовало следующей пропорции: 2/3 членов комиссии формировались от муниципалитета и 1/3 - от субъекта Российской Федерации; то в поздних редакциях Закона (в редакции Федерального закона №34 от 18.04 2005г.) это соотношение стало 50 на 50. Таким образом, у субъекта Федерации расширилась возможность влияния на решение конкурсной комиссии при выборе управляющего исполнительными органами МСУ во вновь образованных городских округах и муниципальных районах[5], избравших данную модель управления.

Как показывает анализ регионального законодательства, некоторые субъекты Федерации пытаются еще более усилить свое влияние на работу конкурсной комиссии. Так, например, Закон Ленинградской области «Об органах местного самоуправления муниципальных образований в Ленинградской области» от 30 мая 2005г. №37-ОЗ содержит норму, по которой представительный орган муниципального образований лишь дважды может отказаться от кандидатуры главы администрации, предложенной ему на утверждение конкурсной комиссией. При не утверждении кандидатуры в третий раз представительный орган муниципального образования может быть распущен (ч.4-2 ст.7 указанного закона)[6]. Таким образом, законом субъекта Федерации утверждена норма, которая ставит выше всенародно избранного органа местного самоуправления созданную этим органом административную структуру.

Муниципальные образования, особенно вновь образованные, в условиях такого активного прессинга стараются принять во внимание любые предложения субъекта Федерации, это подтверждает анализ практики реализации Федерального закона №131, осуществленный ИЭГ в рамках анкетного опроса 2006г. Из 44 субъектов Федерации, города из которых приняли участие в анкетировании, 23 субъекта Федерации предложили муниципальным образованиям своих регионов модельную структуру администрации муниципального образования. И, практически, все муниципальные образования из этих регионов (кроме 2-х) учли предложенную модель либо полностью (35% ответивших), либо частично (52% ответивших).

Вторая составляющая индикатора 1.1 касается прямых и непрямых выборов глав муниципальных образований, вплоть до крайней позиции - их назначения. Дискуссия по этому поводу то затухает, то вспыхивает вновь в условиях жесткого лоббирования данного вопроса со стороны руководителей субъектов Федерации.

Федеральный закон №131 в равной степени допускает выборы главы муниципального образования как в условиях прямых выборов, так из состава депутатов (непрямые выборы). Однако п.2 ч.1 ст. 85 данного закона устанавливает, что во вновь образованных муниципальных образованиях, в которых не принято решение о проведении местного референдума по вопросу о структуре органов местного самоуправления и уставом муниципального образования не установлено иное, глава муниципального образования должен возглавлять представительный орган. В этом случае, как правило, используется модель непрямых выборов.

Вместе с тем на уровне субъекта Федерации, по-прежнему, сильной останется исполнительная ветвь власти в лице назначаемого Президентом Российской Федерации губернатора, и именно с ним придется иметь дело главе муниципального образования, чей статус не будет поддержан всенародно в случае выбора из состава депутатов. В этой модели есть другая опасность: постепенное усиление влияния внутри местного сообщества выбираемого по конкурсу главы администрации в результате постоянного взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации, что вновь приведет к конфликту интересов на местном уровне[7].

Практика реализации Федерального закона №131 показывает, что в муниципальной среде предпочтительной пока остается модель прямых выборов главы муниципального образования. Исследование ИЭГ 2006 гг. показало, что 74% респондентов от всей выборки предпочли модель прямых всеобщих выборов главы муниципального образования, 26% - выбирали главу из состава депутатов. (Приложение 1, таблица 1, рис.1).

Традиционный порядок избрания главы муниципального образования на всеобщих выборах характерен преимущественно для городских округов, где традиции местного самоуправления уже сформировались (Приложение 1, рис. 2).

Данные опроса 2006г. подтверждают, что модель всеобщих выборов главы муниципального образования важна для населения, имеющего определенные традиции самоуправления. В ходе анкетирования выявились факты судебного спора, инициированного населением против закона, принятого субъектом Федерации или устава муниципального образования, закрепившего непрямые выборы главы муниципального образования. Но результат судебных рассмотрений на момент анкетирования был еще не ясен.

Новые законодательные инициативы субъектов Федерации (например, законопроект Ростовской области) следуют в направлении дальнейшего расширения права субъекта Федерации в вопросах административного влияния на организационную структуру местного самоуправления. Законопроект предлагает распространить право субъекта Федерации не только на участие в работе конкурсной комиссии по выбору главы администрации муниципального образования, но и значительно шире. Кроме того, на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации вновь находится законопроект №284354-4, расширяющий полномочия субъектов Федерации в отношении городских округов и городских поселений – центров субъектов Федерации. Данный законопроект в первоначальной редакции получил отрицательные отзывы из правового управления Государственной Думы РФ от 06.04.2006г. и Правительства РФ от 14.08.2006г. №2966п-П16, а также от муниципальной общественности. Вместе с тем, субъекты Федерации и поддерживающие их депутаты продолжают лоббировать данный вопрос. 19 октября 2006г. законопроект в измененном по содержанию, но не по принципиальной позиции виде, был вновь внесен в Государственную Думу РФ и принят к рассмотрению. Данный законопроект выводит города – центры субъектов Российской Федерации из сферы действия Федерального закона №131 (аналогично городам федерального значения – Москве и Санкт-Петербургу) и передает субъектам Федерации полное регламентирование местного самоуправления в этих городах. Если данный законопроект будет рассмотрен, это будет серьезным ударом по городскому самоуправлению, которое формировалось и развивалось именно во многих таких городах: Новосибирск, Томск, Екатеринбург, Ярославль, Вологда, Петрозаводск, Хабаровск и многие другие.

Таким образом, можно констатировать, что заложенный в Конституции Российской Федерации и первоначальной редакции Федерального закона №131 принцип самостоятельности формирования органов местного самоуправления, на первом этапе реализации Федерального закона №131 претерпел значительные изменения в сторону усиления позиции субъектов Федерации, а отсутствие навыков самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях закрепляет ее.