Анализ федерального законодательства

7. Анализ федерального законодательства

Вопросы местного значения муниципальных образований и полномочия по их исполнению определены статьями 14-17 Федерального закона №131. Наиболее полный перечень вопросов местного значения закреплен за городским округом (ст.16), поэтому рассмотрение настоящего индикатора целесообразно осуществлять именно с учетом данного перечня.

Дальнейший анализ вопросов местного значения по типам регулирования позволяет сгруппировать их уже по полноте влияния органов местного самоуправления на вопросы местного значения внутри каждого типа регулирования. Результаты этого распределения представлены в таблице 2.

Как следует из таблицы 2 нормативно-правовое регулирование в полном объеме приходится только на 21 вопрос местного значения (32% от всех вопросов). По 44 вопросам (68%) органы местного самоуправления принимают в основном технические акты, обеспечивающие реализацию предоставления вопросов местного значения на территории муниципалитета, а также в той или иной мере возможностей - планы и программы развития услуги. Часть вопросов: защита населения от чрезвычайных ситуаций, организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений и т.п. следовало бы отнести к группе с нулевым регулированием, т.к. по этим вопросам муниципалитеты преимущественно действуют в рамках предписаний исполнительных органов государственной власти, но в связи с тем, что какие-то технические документы они все же принимают, эти вопросы были помещены в группу полномочий с относительным нормативно-правовым регулированием.

По 47 вопросам местного значения (72%) органы местного самоуправления осуществляют полное финансовое обеспечение предоставления услуги или создания условий по предоставлению услуги. По 10 вопросам муниципалитеты осуществляют частичное финансовое обеспечение решения вопроса местного значения (только в части содержания административного аппарата или в части финансирования отдельных плановых мероприятий). По 8 услугам муниципалитеты осуществляют нулевое финансирование, это преимущественно вопросы, по которым муниципалитеты осуществляют только создание условий предоставления услуги.

Наибольшая полнота самостоятельности органов местного самоуправления проявляется в сфере администрирования вопросов местного значения. Так, из 65 проанализированных вопросов местного значения, по 55 органы местного самоуправления осуществляют полное администрирование предоставления услуги, в 7 случаях - относительное администрирование, и только в 5 случаях – нулевое, там, где муниципалитет осуществляет только создание условий для предоставления услуги.

В целом анализ вопросов местного значения по типам регулирования показывает, что только по 1/3 вопросов муниципалитеты обладают всей полнотой автономии. Это - часть вопросов из области управления и стратегического развития муниципалитетов (владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки, содействие развитию малого предпринимательства); часть вопросов из области жилищно-коммунальной сферы (организация водоснабжения населения и водоотведения, содержание муниципального жилищного фонда, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, организация благоустройства и озеленения территории, организация освещения улиц и установки указателей, организация обустройства мест массового отдыха населения, содержание мест захоронения); часть вопросов - из области культуры, физкультуры и спорта, работы с молодежью. Полномочием муниципалитета здесь преимущественно является «создание условий» и организация мероприятий, но по этим полномочиям муниципалитеты обладают всей полнотой нормативно-правового регулирования.

Большая часть вопросов (68%) является децентрализованной до муниципального уровня услугой, регулируемой на уровне Российской Федерации или субъекта Федерации, муниципалитет осуществляет лишь техническое регулирование услуги, а также финансовое обеспечение ее организации и администрирование.

8. Анализ регионального законодательства

Продление переходного периода полного введения в действие Федерального закона №131 до 01.01.2009г и предоставление субъектам Федерации права наделения вновь образованных муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения в значительной мере повлияли на индикатор степени автономии муниципальных образований в правовом регулировании вопросов местного значения.

Анализ регионального законодательства о наделении вновь образованных органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения в переходный период, принятого в развитие Федерального закона №129-ФЗ от 12.10.2005г., осуществленный специалистами ИЭГ показал следующее:

Из 88 субъектов Российской Федерации – 40 не принимали регионального закона о наделении вновь образованных МСУ полномочиями в переходный период, т.о. Федеральный закон №131 на их территории вступил в полную силу с 01.01.2006г. (в 2-х субъектах РФ (Чечня, Ингушетия) на момент проведения анализа местное самоуправление не было сформировано).

46 субъектов Российской Федерации приняли законодательные акты (или внесли изменения в региональный закон о местном самоуправлении) в той или иной мере регламентирующие исполнение вопросов местного значения в переходный период. Из них 13^[8] наделили вновь образованные муниципальные образования - поселения вопросами местного значения в полном объеме, таким образом, в 53 субъектах Федерации органы МСУ поселений должны исполнять местные полномочия в полном объеме (40 + 13 = 53, 61% субъектов РФ).

Субъектов Российской Федерации, которые большую часть вопросов поселений (или все) передают муниципальным районам, всего 11^[9] и 22^[10] субъекта Федерации ввели разную степень децентрализации вопросов местного значения поселений. В 33 субъектах Федерации, которые в той или иной мере ограничили вновь образованные муниципальные образования в решении вопросов местного значения 6105 тысяч вновь образованных муниципалитетов (68,6% от общего количества муниципалитетов в данных субъектах Федерации и 25% от всех муниципалитетов России.

В таблице 3 представлено распределение вопросов местного значения и их осуществление в соответствии с региональным законодательством. В расчет приняты и те 40 субъектов РФ, которые не принимали закона и соответственно на их территории все вопросы местного значения поселений должны осуществляться поселениями самостоятельно. Цветом, согласно примечанию, выделены вопросы, преимущественно переданные поселениям (1) и вопросы, преимущественно переданные муниципальным районам (2).

Анализ регионального законодательства в целом позволяет сделать следующие выводы:

ü  большинство субъектов Российской Федерации, принявших законы об особом регулировании полномочий поселений в переходный период, ограничили поселения в вопросах распоряжения ресурсами (налоги, бюджет, земля);

ü  большинство этих субъектов Российской Федерации ограничили поселения в вопросах, касающихся предоставления жизнеобеспечивающих и ресурсоемких услуг (коммунальное обслуживание, дороги, транспорт). В эту же группу попали услуги учреждений культуры, в т.ч. библиотечное обслуживание.

Заключение

В целом по итогам курсовой работы можно сделать следующие выводы:

Политическая независимость местного самоуправления:

Основой политической независимости местного самоуправления, является: самостоятельность в вопросах формирования органов местного самоуправления и самостоятельность этих органов в решении вопросов местного значения. Результаты мониторинга реформы демонстрируют снижение уровня политической независимости местного самоуправления, если брать за основу заложенные в Конституции Российской Федерации и первоначальной редакции Федерального закона №131 принципы.

На первом этапе реализации Федеральный закон №131 претерпел значительные изменения в сторону усиления позиции субфедеральных органов власти в вопросах установления организационных основ местного самоуправления на территории субъекта Федерации.

Лишь по 1/3 закрепленных за органами местного самоуправления вопросов местного значения последние обладают всей полнотой полномочий. По остальным – они скорее являются проводниками децентрализованных до местного уровня государственных услуг, по которым органы местного самоуправления обладают полномочиями лишь в части организации предоставления услуги, улучшения ее качества и повышения доступности (здравоохранение, образование, опека и попечительство, жилищные субсидии, содержание музеев, архивов и т.п.).

Продление переходного периода до 2009г. значительно ухудшило ситуацию, т.к. снизило степень автономии вновь образованных муниципальных образований в тех субъектах, которые приняли специальное законодательство и ограничили вновь образованные муниципальные образования в решении вопросов местного значения (25% от всех муниципалитетов России).

Отсутствие навыков самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях закрепляет ситуацию политической зависимости муниципалитетов от решений органов государственной власти субфедерального уровня.

Кроме того, в условиях формирования в стране однопартийной системы возрастает риск появления зависимости органов МСУ от влияния федеральной политической партии. Это, в свою очередь, может привести к тому, что на муниципальном уровне вместо соревнования элит в области рационализации использования и приращения ресурсов местного сообщества будет происходить соревнование в области подтверждения политической лояльности тому или иному партийному курсу.

Экономическая устойчивость местного самоуправления:

Основными индикаторами данного параметра, являются: соблюдение субъектами Федерации права муниципальных образований на владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, уровень бюджетной автономии по доходам и расходам, тенденции бюджетной обеспеченности муниципальных образований и уровень рисков появления новых нефинансируемых мандатов. Результаты мониторинга реформы местного самоуправления демонстрируют снижение экономической устойчивости местного самоуправления.

В области права на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью мониторинг первого этапа реформы местного самоуправления показал, что Федеральный закон №131 все же вводит ряд норм, позволяющих усомниться в соблюдении федеральным законодателем установленных конституционных гарантий на признание и равную правовую защиту муниципальной собственности наряду с другими формами собственности – государственной и частной. Так, ч. 8 ст. 85 Федерального закона №131 в императивном порядке предписывает органам местного самоуправления до 1 января 2009г. осуществить отчуждение или перепрофилирование имущества, не соответствующего ст.50 Федерального закона №131, чем снижает экономическую устойчивость муниципальных образований в вопросах социально-экономического развития. Кроме этого, части 11 и11.1 ст.154 новой редакции Федерального закона №122-ФЗ от 22.08.2004г. содержат положения, закрепляющие разграничение собственности по факту ее текущего использования. Эта норма может еще больше усугубить проблему разграничения имущества.

Проблемы с разграничением имущества, обозначенные в федеральном законодательстве, усугубились введением переходного периода и ограничением прав на управление имуществом вновь образованными поселениями.

Анализ регионального законодательства, показывает: в 13 субъектах Федерации, принявших закон об особом порядке осуществления местного самоуправления в переходный период и о наделении органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения, вновь образованные муниципалитеты лишены права собственности на муниципальное имущество, в 3-х субъектах Федерации - на уровне поселений реализуется лишь право пользования муниципальным имуществом.

Процесс разграничения собственности только начался, но в этот период случаев передачи имущества из муниципальной собственности в государственную, обусловленных реформой разграничения полномочий, в 1,8 раза больше, чем случаев передачи госсобственности на муниципальный уровень.

Вновь образованные муниципальные образования, даже наделенные субъектом Федерации правом осуществления местного самоуправления на своей территории в полном объеме, не наделены в полном объеме ресурсами для исполнения своих полномочий.

Большинство вновь образованных поселений вообще фактически лишены финансовой самостоятельности: их зависимость от финансовой помощи в первом полугодии 2006 года превысила 90%. Реформа местного самоуправления отрицательно повлияла на финансовое состояние тех городских поселений Российской Федерации, которые имели собственные бюджеты до реформы.

Мониторинг реформы местного самоуправления показывает, что, несмотря на то, что Федеральный закон №131 устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, сохраняется практика недофинансирования передаваемых полномочий. В результате проверки надзорных органов примерно 1/5 принятых региональных законов в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в 2005 - 2006гг. подлежала доработке на предмет его соответствия федеральному законодательству.

Принятый 31 декабря 2005г. Федеральный закон №199-ФЗ ввел новую конструкцию по исполнению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, отличную от принятой ранее концепции разграничения полномочий. Сейчас, в соответствии с данным законом, органы местного самоуправления «имеют право осуществлять» государственные полномочия на добровольной основе, если это не запрещено федеральным законом и без всяких гарантий на финансовое обеспечение понесенных расходов. Учитывая существующую практику передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, изменения, внесенные в данный закон и ряд федеральных законов Федеральным законом №199-ФЗ от 31.12.2005г, вызывают большие опасения в части появления новых нефинансируемых мандатов.

Соблюдение прав граждан на местное самоуправление:

Соблюдение прав граждан на местное самоуправление оценивалось по тому, в какой мере субъекты Федерации учитывали мнение населения при установлении (изменении) границ муниципальных образований и статуса муниципальных образований, в какой мере органы местного самоуправления учитывают мнение населения при принятии важнейших решений в жизни местного сообщества, какова судебная практика в этой области.

В федеральном законодательстве осуществлена попытка закрепления государственных гарантий населению на учет его мнения при территориальной организации местного самоуправления. Вместе с тем, практика реализации Федерального закона №131 показывает, что субъекты Федерации не всегда четко следуют положениям федерального закона, а политические реалии свидетельствуют, что давление субъектов Федерации на муниципалитеты в части территориальной организации МСУ может усилиться.

Мониторинг реформы показывает, что в отличие от субъектов Федерации, органы МСУ активнее работают с населением. В тех муниципальных образованиях, где ОМСУ учитывают мнение населения, население начинает вести себя значительно активнее. Но и у органов местного самоуправления существует достаточный резерв к расширению контактов с населением, особенно при принятии наиболее важных решений по вопросам жизнедеятельности территории.

 
Библиография

Нормативные акты Российской Федерации.

1.  «Конституция РФ» от 12.12.1993.

2.  Закон РФ от 09.10.1992г № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»

3.  Федеральный закон от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"

4.  Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

5.  Семейный кодекс РФ от 29.12.1995г №223-ФЗ

6.  Федеральный закон от 25.06.2002г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»

7.  Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Другая литература.

8.  Государственный совет РФ. Местное самоуправление в РФ: состояние и перспективы развития // Муниципальное право. 2002. N 4. С. 3.

9.  Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М.: Ось-89, 2004. С. 88.

10.  Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. N 3.

11.  Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. Проблемы правового регулирования. М., 2003. С. 46.

12.  Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М.: Юристъ, 1997. С. 252.

13.  Королев Ю.А. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации. М., 2003

Приложения

Приложение 1

 

Таблица 1 распределение муниципальных образований по действующему порядку избрания Главы МО в соответствии со статусом Главы МО

		Порядок избрания Главы МО (вопрос 23)		ВСЕГО
		Всеобщим голосованием	Из состава депутатов
Должность Главы МО в соответствии с Уставом (вопрос 22)	Глава представительного органа МСУ	7%	24,7%	31,7%
	Глава исполнительного органа МСУ	67,1%	1,1%	68,2%
ВСЕГО		74,1%	25,8%	99,9%

Рисунок 1

Рисунок 2. распределение модели выбора глав муниципальных образований в соответствии со статусом городов как муниципальных образований

Приложение 2

Таблица 2 Распределение по полноте влияния органов местного самоуправления на вопросы местного значения внутри каждого типа регулирования

	Перечень вопросов местного значения	Нормативно-правовое регулирование вопроса МЗ /услуги			Материальное и финансовое обеспечение вопроса МЗ / предоставления услуги			Администрирование вопроса МЗ /услуги
		+	-/+	-	+	-/+	-	+	-/+	-
1	Формирование, утверждение, исполнение бюджета
2	Местные налоги и сборы
3	Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом
4	Организация электроснабжения населения
5	Организация теплоснабжения населения
6	Организация газоснабжения населения
7	Организация водоснабжения населения
8	Организация водоотведения
9	Организация снабжения населения топливом
10	Содержание муниципального жилищного фонда
11	Обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями
12	Создание условий для жилищного строительства
13	Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов
14	Создание условий для предоставления транспортных услуг
15	Организация транспортного обслуживания населения
16	Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
17	Обеспечение первичных мер пожарной безопасности
18	Организация мероприятий по охране окружающей среды
19	Организация предоставления начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования
20	Организация предоставления дополнительного образования
21	Организация предоставления дошкольного образования
22	Организация отдыха детей в каникулярное время
23	Организация оказания скорой медицинской помощи
24	Организация оказания первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических, амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях
25	Организация оказания медицинской помощи женщинам в период беременности и родов
26	Создание условий для обеспечения жителей услугами связи
27	Создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания и торговли
28	Создание условий для обеспечения жителей услугами бытового обслуживания
29	Организация библиотечного обслуживания населения
30	Организация комплектования библиотечных фондов и их сохранения
31	Создание условий для организации досуга населения
32	Создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, в т.ч. музеев
33	Создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества
34	Участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов
35	Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия
36	Охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения
37	Обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта
38	Организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий
39	Организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью
40	Расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, организация предоставления субсидий
41	Создание условий для массового отдыха
42	Организация обустройства мест массового отдыха населения
43	Опека и попечительство
44	Формирование и содержание муниципального архива
45	Организация ритуальных услуг
46	Содержание мест захоронения
47	Организация сбора бытовых и промышленных отходов
48	Организация вывоза бытовых и промышленных отходов
49	Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов
50	Организация благоустройства и озеленения территории
51	Организация использования и охраны городских лесов
52	Утверждение генеральных планов
53	Утверждение правил землепользования и застройки
54	Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования
55	Резервирование и изъятие земельных участков
56	Осуществление земельного контроля
57	Организация освещения улиц и установки указателей
58	Осуществление мероприятий по гражданской обороне
59	Защита населения от чрезвычайных ситуаций
60	Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб
61	Создание, обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения
62	Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений
63	Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах
64	Создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья, продовольствия
65	Содействие развитию малого предпринимательства
Всего		21	44	0	47	10	8	55	7	3

 
Приложение 3

(1)	вопросы, преимущественно переданные поселениям
(2)	вопросы менее всего переданные поселениям в субъектах, которые ввели переходный период

Таблица 3

Вопросы местного значения[11]	Число субъектов РФ, передавших данный вопрос поселениям	Число субъектов РФ, не передавших данный вопрос поселениям
Установление местных налогов и сборов	40+20=60	26
Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов	40+22=62	24
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом	40+30=70 (кроме того, в 3–х субъектах РФ – частично: либо только использование, либо только для отдельных муниципалитетов)	13
Организация коммунального обслуживания	40+17=57	29
Содержание и строительство дорог	40+21=61	25
Организация транспортных услуг	40+25=63	21
Содержание и развитие муниципального жилищного фонда	40+19=59	27
Предоставление социального жилья	40+18=58	28
Предупреждение чрезвычайных ситуаций	40+34=74	12
Обеспечение противопожарной безопасности	40+37=77	9
Создание условий для развития бытовых услуг, торговли, связи и общественного питания	40+37=77	9
Библиотечное обслуживание	40+21=61	25
Организация досуга и предоставление услуг учреждений культуры	40+23=63	23
Сохранение и использование объектов культурного наследия	40+29=69	17
Развитие физкультуры и спорта Проведение физкультурно-массовых мероприятий	40+26=66	20
Благоустройство мест отдыха и организация массового отдыха	40+38=78	8
Содействие в установлении опеки и попечительства	40+36=76	10
Формирование архивных фондов	40+35=75	11
Благоустройство территории	40+39=79	7
Вывоз бытовых отходов и мусора	40+38=78	8
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения	40+38=78	8
Утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки	40+19=59	27
Организация освещения улиц и установка указателей	40+38=78	8
Осуществление мероприятий по гражданской обороне	40+20=60	26
Организация деятельности аварийно-спасательных служб	40+18=58	28
Организация мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий	40+18=58	28
Обеспечение безопасности людей на водах	40+29=69	17
Обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов	40+27=67	19

	Схема 2. Виды унитарных государств

[1] Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ

[2] От 04.07.2003

[3] Вестник Центральной избирательной комиссии, 2006г., №2

[4] Имеются в виду вновь образованные муниципальные образования.

[5] Т.е. в тех муниципальных образованиях, которым дано право исполнения отдельных государственных полномочий.

[6] Такую жесткую позицию в отношении «неуправляемых» муниципалитетов обозначил и председатель комитета по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Ленинградской области Ю.Марасаев на пресс-конференции в С-Петербурге 21 сентября 2005г.( ИА РЕГНУМ)

[7] В 1993г. в связи с множественными конфликтами, возникавшими на местном уровне между Председателями Советов народных депутатов, выбираемыми из состава депутатов, и всенародно избранными главами администраций, был принят Указ Президента РФ (от 22 декабря 1993 г. N 2265

"О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"), усиливший исполнительную власть на местном уровне.

[8] Республики Алтай, Бурятия, Мордовия, Чувашия, Пермский край, Вологодская, Иркутская, Калужская, Кировская, Омская, Смоленская, Костромская, Ульяновская области

[9] Республики Татарстан, Карелия, Астраханская, Владимирская, Белгородская, Камчатская, Магаданская, Нижегородская, Самарская, Сахалинская области, Ханты-Мансийский национальный округ (ХМАО).

[10] Республики Башкортостан, Коми, Хакасия, Краснодарский и Приморский края, Архангельская, Волгоградская, Еврейская автономная, Ивановская, Калининградская, Кемеровская, Ленинградская, Московская, Новгородская, Псковская, Рязанская, Саратовская, Свердловская, Тверская, Томская, Тульская области, Ямало-Ненецкий автономный округ.

[11] Вопросы местного значения даны укрупненно. В перечень вопросов местного значения не включены вопросы, добавленные Федеральным законом №199-ФЗ от 31.12.2005г., т.к. они не могли быть включены в анализируемые региональные законодательные акты.