Политико-правовая природа мандата парламентария

4. Политико-правовая природа мандата парламентария

Особенности природы депутатского мандата заключается в том, что, с одной стороны, депутат - полномочный представитель народа, с другой - представитель государственной власти, а с третьей - член коллегиального представительного органа. Основания и срок действия депутатского мандата имеют важнейшее значение, так как определяют временные пределы действия депутатского мандата. Не будь этих оснований, разговор о правовом статусе депутата вообще лишался бы смысла. Больше того, демократизм возникновения депутатского мандата - одна из важных характеристик сущности социально-политической природы правового статуса депутата в России.[4]

Выборы в России являются непосредственным выражением суверенной воли народа, способом формирования на подлинно демократических началах представительных органов государственной власти. Именно, прежде всего через них многонациональный народ России осуществляет принадлежащую ему государственную власть. Свободе волеизъявления избирателей корреспондирует добровольность принятия гражданином депутатского мандата. Законы о выборах требуют от каждого кандидата письменного заявления о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу, и каждый кандидат в депутаты до выборов может снять свою кандидатуру, оформив свое желание в письменной форме. Практика знает случаи, когда этот вопрос решается в устной форме, что ничем не может быть оправдано. Таким образом, в основе возникновения депутатского мандата лежат два основания: волеизъявление избирателей; добровольность принятия депутатского мандата.

Решающее значение играет основополагающий принцип правового статуса выборного должностного лица, модели взаимоотношений депутата с избирателями - свободный или императивный мандат.

Императивный мандат предполагает возможность отзыва депутата избирателями, если он по ряду причин утратил их доверие (не исполняет наказы избирателей и свою предвыборную программу, не поддерживает связи с избирателями, недостаточно эффективно представляет их интересы, совершил действия, порочащие звание депутата и т.п.). Достоинство этой модели состоит в поддержании связи депутата с избирателями и возможности контроля со стороны избирателей за деятельностью депутатов.

Согласно модели свободного мандата депутат рассматривается как представитель всего народа, а не только своего избирательного округа, и потому не может быть отозван избирателями своего округа; их наказы не имеют для него обязательного значения. Независимость депутата не является абсолютной и существует постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности в общегосударственных интересах. При свободном мандате остается ряд форм взаимодействия депутата и избирателей (посещение избирательных округов, информирование депутатом избирателей о своей работе и др.). В случае утраты поддержки избирателей депутат может быть не избран на очередных выборах. Кроме того, при свободном мандате к депутату могут быть применены и меры конституционной ответственности, но не избирателями, а непосредственно органом народного представительства (например, он может быть лишен мандата по решению парламента).

В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов Советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция Российской Федерации не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института.

Как полагает М.В. Баглай, в Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство решает его половинчато. Под императивным мандатом он понимает полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что тот обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия. В.И. Васильев подчеркивает, что при свободном мандате никто не может заставить депутата неуклонно следовать настроениям и требованиям избирателей, строго учитывать меняющееся общественное мнение. В.В. Гашуляк отмечает, что исследователи правового статуса депутата справедливо полагают, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, и он не связан правовыми обязанностями перед избирателями.

Как точно подметил В.Е. Чиркин, при всей положительной оценке свободного мандата важно не забывать, что возникновение этой концепции связано с особыми историческими условиями, а императивный мандат также имеет некоторые положительные качества. Возможность досрочного отзыва избирателями заставляет депутата больше прислушиваться к настроениям народа, активнее работать над собой, изучать право, приемы законодательства и т.д.[5]

До недавнего времени считалось общепризнанным, что императивный мандат депутата слагается из трех элементов: наказы, отчёты, отзыв. Этого стереотипа придерживаются и сейчас некоторые учёные России, а есть и такие, которые вообще отрицают императивный мандат. Каждый депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность, высшим проявлением которой является отзыв депутата. «Свободный мандат» звучит подкупающе демократично, а на самом деле означает, что депутат не обязан следовать воле своих избирателей, нести перед ними ответственность, избиратели лишены права его отзыва.

Многие наши учёные и политики считают неприемлемым императивный мандат, утверждают, что право отзыва становится средством давления избирателей на неугодного, инакомыслящего депутата. Если следовать идее отказа от императивного мандата, тогда надо отказаться от выборов вообще, так как в процессе выборов на кандидатов в депутаты также оказывается давление.

Возвращаясь к правовому статусу депутата, нужно отметить следующее. Несмотря на преимущества свободного мандата, такие как дальнейшая профессионализация депутатов, снижение регионального лоббизма, независимость мнений, представляется, что идеальная формула свободного мандата абсолютно нереальна. Частично это связано с зависимостью депутата от партии, по спискам которой он баллотировался в парламент. Именно партии предписывают депутату линию его политического поведения в парламенте, поскольку обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если последние отступают от этой линии. Таким образом, не приходится говорить о независимости депутата, имеющего свободный мандат, поскольку депутаты находятся в полной зависимости от политических партий. Имея свободный мандат, депутат становится полностью неподконтрольным избирателям своего округа и полностью зависимым от партийной линии или интересов поддержавшей его на выборах группы. Решение этой проблемы заключается в уходе от крайностей императивного и свободного мандатов и разработке смешанной модели депутатского мандата, совмещающей положительные стороны обоих его видов.

Анализ положений Конституции РФ 1993 г. и федерального законодательства показывает, что в России на федеральном уровне действует модель свободного мандата депутата. Императивный мандат установлен в ряде субъектов Федерации и муниципальных образований. В динамичном правовом пространстве России вопрос о правовом статусе депутатов и выборных должностных лиц остается актуальным.