Понятие и значение нормативных правовых актов органов исполнительной власти

1.1 Понятие и значение нормативных правовых актов органов исполнительной власти

Административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере публичного управления осуществляется в определенных формах и с помощью соответствующих методов административно-правового регулирования. Процесс государственного управления - это практическая реализация его задач и функций. В этой связи далеко неслучайно Ю.М. Козлов отмечал, что для административного права существенное значение имеет регламентация форм и методов управленческой деятельности.

Коренные социально-экономические преобразования в России, произошедшие за последнее десятилетие, в значительной сфере затронули и сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти насущно потребовали приведения форм и методов административной деятельности государства в соответствие с новыми условиями. В связи с этим повышенный интерес правоведов вызывает концепция "нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти".

Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различных действиях, отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов. В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органов исполнительной власти, т.к. именно они реализуют ее повседневно и в многообразных формах.

При рассмотрении понятия "форма" следует обратиться к философии. В философском плане категория "форма" тесно связана с "содержанием". Данные категории соотносятся между собой как антиподы - под "формой" понимается внешнее выражение, а под "содержанием" - внутреннее наполнение объекта или явления. Форма есть внешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Иными словами, в деятельности исполнительной власти можно различать организационную форму - это ее аппарат и юридическую форму - это административное право. Как отмечает В.М. Безденежных, "форма административной деятельности - это внешнее проявление содержания управленческой работы, способ его выражения и практического осуществления". Ю.Н. Старилов говорит о том, что "форма управления - это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, само управляющие воздействие, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности". Т.Е. Кучерова отмечает, что решение проблемы "форма - содержание" будет способствовать установлению системности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, их иерархичности.

В этой связи под формой публичного управления понимается внешне выраженное действие органа исполнительной власти, органов местного самоуправления, соответствующего должностного лица, осуществленное в рамках их компетенции и влекущее за собой определенные юридические последствия. Подобные формы управления называются административно-правовыми.

Правовая форма государственного управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления; повседневное практическое руководство деятельностью предприятий, учреждений и организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов. Характерные черты правовых форм государственного управления заключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

К наиболее распространенным правовым формам выражения исполнительной власти относятся (если говорить о федеральном уровне нормотворчества) федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, положения, уставы, правила, приказы, и т.п. административно-правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти.

Поэтому перед рассмотрением порядка разработки правовых актов в органах исполнительной власти представляется необходимым рассмотреть понятие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, а также непосредственно юридическую характеристику и значение актов органов исполнительной власти. Исследование нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти показывает, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т.п. Вместе с тем в любой отрасли знаний происходят, по мере углубления и расширения знаний, уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо заметил С.С. Алексеев, "нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается координация научных понятий".

В российской юридической литературе понятие "административно-правовой акт" определяется как форма исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой всеми органами исполнительной власти; юридические акты, издаваемые органами исполнительной власти либо юридические формы исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке.

Понятие "правовой акт", как известно, относится к числу наиболее широко распространенных правовых категорий в науке, правотворчестве, в использовании субъектами права различных форм правореализации, в служебных и иных документах, в учебном процессе и т.п. Это обусловлено важным местом и особой ролью правовых актов органов исполнительной власти в механизме правового регулирования, в системе средств правового воздействия на общественные отношения, обеспечивающих нормальное функционирование и развитие общества и государства. Адекватным должно быть и отношение юридической науки к явлениям, именуемым правовыми актами, к развитию учения об этих правовых средствах. Вопросам теории правовых актов, практики использования различных их видов посвящено немало научных трудов специалистов в области общей теории права, конституционного, административного права и других отраслей правовой науки. В научной и учебной литературе встречаются десятки различных определений понятия нормативного правового акта, нередко несовершенных, не отражающих сущность рассматриваемого правового явлении. Ценность предлагаемых в учебниках определений снижается еще и тем, что, как правило, там не указывается на возможность существования других определений.

В правовой литературе встречается понимание правовых актов, в частности административно-правовых актов, как письменных документов. В широком смысле документ можно определить как "материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для ее передачи во времени и пространстве". В русском языке письменному административно-правовому акту наиболее близко подходит значение слова документ, когда под ним понимается "любой письменный акт, имеющий юридическую силу или носящий служебный характер", или "деловая бумага, подтверждающая какой-нибудь факт или право на что-нибудь".

В советской юридической литературе был широко распространен подход к определению правовых актов управления через форму исполнительно-распорядительной деятельности. Правовые акты управления определялись как правовая форма указанной деятельности в противоположность внеправовым формам, к которым чаще всего относили организационную работу и материально-технические действия. Однако в рамках данного подхода возник ряд неразрешенных проблем методологического характера, что вызвало серьезную и справедливую критику в административно-правовой литературе. Как указывал Р.Ф. Васильев, при таком подходе не могут избежать и двоякого понимания актов либо как действий, либо как документов, и, используя практически любое более или менее приемлемое определение форм исполнительно-распорядительной деятельности, при классификации данных форм невольно начинают смешивать понятия издания актов и самих правовых актов управления.

С.А. Иванов определяет нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера. Из этого определения можно выделить следующие признаки нормативного правового акта, которые присущи нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти:

1) нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов;

2) каждый орган исполнительной власти имеет право на издание нормативных правовых актов только в определенной форме;

3) в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, представляющие собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

В.И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм. О.В. Макарова определяет подзаконный нормативный акт как разновидность нормативного правового акта, издаваемого полночным органом на основе и исполнения закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития. А.П. Коренев говорит о том, что правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой. Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, по мнению Ю.А. Тихомирова, письменный документ, изданный соответствующим органом на основании и в пределах своих законных полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций. Из приведенных выше определений можно сделать вывод о том, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов подпадающих под сферу его воздействия. Так, приказ МНС России от 17 августа 2001 г. № БГ-3-14/290 "Об утверждении регламента рассмотрения споров в досудебном порядке", приказ МНС России от 17 октября 2003 г. № БГ-3-06/547 "Об утверждении перечня должностных лиц налоговых органов РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушения", приказ МНС России от 10 августа 2004 г. № САЭ-3-27/468 "Об утверждении регламента организации работы с налогоплательщиками", приказ МВД России от 26 декабря 2003 г. № 1033 "Об утверждении перечня должностных лиц системы МВД России, пользующихся правом доступа к сведениям, составляющих налоговую тайну", приказ МВД России от 16 марта 2004 г. № 177 "Об утверждении инструкции о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" обязательны для всех налогоплательщиков, а также должностных лиц налоговых органов, а также органов внутренних дел, их применяющих.

По мнению В.А. Юсупова, правовые акты представляют собой "волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений". Т.Е. Кучерова, анализируя точки зрения современных ученых-правоведов, предлагает следующее определение правового акта управления - это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленной на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти.

В настоящее время получили распространение корпоративные нормативные акты, а также локальные нормативные акты. Как отмечает В.А. Потапов, "корпоративный акт является правовым по своей природе, поскольку он выражен в документальном виде, имеет официальный характер, принят корпорацией в пределах предоставленных полномочий, имеет волевой характер и целевую ориентацию, обладает регулятивными свойствами, выступает в качестве звена реальной правовой цепи. Нормативный акт корпорации - это основанное на законе и иных правовых актах волеобразование и волеизъявление корпорации, выработанное и оформленное по установленной процедуре в виде специального акта органа корпорации и направленное на установление корпоративных норм, возникновение, изменение и прекращение гражданско-правовых отношений в интересах достижения целей, ради которых корпорация создана".

В этой связи обращает на себя внимание позиция С.С. Алексеева, который отмечает, что термин "акт" в сфере права имеет два значения: правомерного действия - юридического факта, в том числе действия по правотворчеству, и официального документа, в котором выражаются результаты тех или иных действий, и в котором они "пребывают".

Аналогичным образом Н.Г. Александров предлагал различать акт как действие соответствующего компетентного органа и акт-документ, в котором это действие получает объективированное выражение.

Как уже отмечалось традиционно сначала в советской, а затем и в российской юридической науке административисты не обходили вниманием проблемы актов органов исполнительной власти. Данные вопросы разрабатывались в трудах М.Н. Николаевой, А.Ф. Ноздрачева, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, А.П. Коренева, В.В. Черникова и других ученых. Однако новые социально-экономические условия жизнедеятельности заставляют осознать и по-новому оценить проблемы нормотворчества. Для уяснения места, роли и значения правовых нормативных актов органов исполнительной власти в системе актов российского государства важно учесть некоторые обстоятельства.

Во-первых, такие акты значимы как компонент механизма действия права. Они доводят требования закона до адресата и направлены на реализацию этих требований. При этом необходимо отметить, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих подзаконных правовых нормативных актов. Так, например, на основании и в соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности"приказом МЧС России от 18 июля 2003 г. № 313 утверждены "Правила пожарной безопасности в Российской Федерации". Приказ МЧС России развивает положения закона, конкретизирует его положения в сфере обеспечения пожарной безопасности. Согласно Кодексу об административных правонарушениях РФ медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ (п. 6 ст. 27.12). На основании КоАП России принято постановление Правительства РФ от 26 декабря 2002 г. "Об утверждении правил медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов". На основании постановления Правительства РФ принят приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 "О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения".

Для правильного применения вышеназванных актов МВД РФ в своем Письме от 15 февраля 2005 г. № 13/Ц-2-7 "О внесении изменений в методические рекомендации по организации деятельности подразделений Госавтоинспекции при производстве по делам об административных правонарушениях" дало толкование порядку применения КоАП РФ и принятых на его основании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, акты федеральных органов исполнительной власти значимы как механизм действия права. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обеспечивая реализацию законных требований, неизбежно вносят в механизм действия реализуемых норм дополнительные детали. Тем самым акты органов исполнительной власти способны усилить или ослабить нормативное предписание, влияя на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и т.п.

Таким образом, объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является правовой акт управления (административный акт). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как мы выше указывали, издаются на основе и во исполнение федеральных законов, а также по собственной инициативе органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

Ю.А. Тихомиров выделяет пять юридических формул, определяющих характер подзаконности актов органов исполнительной власти:

1) в соответствии с Конституцией РФ, законами, означает принципиальную нормативную "связанность";

2) на основе и во исполнение закона", означает самостоятельные действия органов по реализации закона;

3) в пределах прав, предоставленных законом, означает действия органов в установленных законом рамках;

4) "в случаях, предусмотренных законом", когда им точно определены основания принятия акта;

5) ограничения и запреты совершать определенные действия. Обобщение научной литературы по исследуемой проблематики позволяет сделать вывод о том, что основными признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти (правового акта управления) является то, что он:

-  имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для того, кому адресован;

-  исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства;

-  принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления;

-  устанавливает обязательные правила поведения, либо регулирует конкретные управленческие отношения, в последнем случае непосредственно влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений;

-  носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов;

-  принимается субъектом управление только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами.

Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов традиционный в административном праве термин "правовой акт управления" заменяют на понятие "акт государственной администрации". Основными признаками таких актов указываются следующие: принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности, подзаконны, имеют официальный характер, реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления, имеют правовой характер, если применятся в установленном порядке и оформляются надлежащим образом, влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права, влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами). Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов под актом государственной администрации понимают особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия. Б.В. Россинский говорит о правовом акте управления как о юридическом властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъекта исполнительной власти, в котом находят выражение властная природа государственно-управленческой деятельности.

Юридическое значение правовых актов органов исполнительной власти состоит в том, что они: устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (речь идет о нормативных актах управления), возлагают конкретные обязанности на субъектов управления или наделяют их определенными правами. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти выступают в качестве юридических фактов, то есть оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере управления. Как отмечает А.А. Савостин, административно-правовые акты в процессе проведения социальных реформ выполняют следующие функции:

- совершенствуют нормативную правовую базу, обеспечивая ее приведение в соответствие с современными условиями социальной жизни, способствуют более эффективному правоприменению;

-  образуют основания возникновения, изменения и прекращения и административных и иных правоотношений, т.е. конкретизируют общие предписания правовых норм применительно к отдельным участникам общественных отношений;

-  выступают средством реализации административных прав и обязанностей органов государства - субъектов административно-правовых отношений.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут служить: основанием для издания других актов управления (на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти); доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела; условием действительности других актов органов государственного управления, а также гражданско-правовых актов (например, договора купли-продажи).

Наряду с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти еще одной формой, с помощью которой может осуществляться административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере публичного управления, является административный договор.

"Акты управления, - писал В.М. Безденежных, - в силу своей односторонности, в силу того, что их содержание определяется только издающим органом, не содержат гарантий учета интересов другой стороны правоотношения. Договор же позволяет урегулировать все отношения по охране, в которых заинтересована хотя бы одна сторона". Л. Дюги писал: "административные акты, как акты юридические естественно являются или односторонними или договорными".

Правовой базой административных договоров служат нормы административного права, содержащиеся как в законодательных актах, так и в актах органов исполнительной власти, которые используются и другими отраслями права (финансовым, международным), и поэтому в сфере их действия могут заключаться договоры административного характера. Как отмечал Б.М. Лазарев, "отдельные вопросы орган управления может решать только по согласованию с другим (или другими) государственным или общественным органом".

Среди многообразия терминов, которыми обозначаются договоры административного характера, можно выделить две группы: это "управленческий" и "административный", а также "договор", "контракт" и "соглашение". В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц.А. Ямпольская, В.И. Новоселов, В.А. Юсупов и др. ученые. В 80-90-х годах исследование административных договоров осуществлялось в работах Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, Ю.Н. Старилова, А.А. Абдурахманова и др. Административные договоры играют важную роль в механизме регулирования общественных отношений в сфере публичного управления. Как отмечает Ю.Н. Старилов, "главное в понятии административного договора состоит в том, что он имеет своим предметом административно-правовые отношения, создает специальные административные права и обязанности, может их изменять или прекращать".

В последние годы административные договоры все чаще предусматриваются российским законодательством, которое стремится снабдить органы исполнительной власти разнообразными средствами для осуществления стоящих перед ними задач в экономической сфере. В этой связи приведем ряд классификаций административных договоров.

Так, В.А. Юсупов выделяет три их группы: соглашения, вытекающие из норм административного права на основе свободного волеизъявления субъектов административных отношений; плановые договоры (принимаемые на основе акта применения нормы административного права) и договоры между субъектами административных отношений, предшествующие акту применения права. По характеру взаимоотношений между сторонами договора К. Сперанская подразделяла административные договоры на две группы: административные соглашения между формально равноправными субъектами и публичные соглашения между неравноправными субъектами; а Д.Н. Бахрах - договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу и договоры субъектов, наделенных властными полномочиями по отношению к контрагенту.

А.А. Абдурахманов выделяет следующие виды административных договоров. По юридическим свойствам автором выделяются правоустановительные и правоприменительные; по предмету договора: договор о компетенции; договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией); административно-трудовые договоры. По характеру взаимоотношений А.А. Абдурахманов выделяет две группы административных договоров. Договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу. Договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента и др.

Таким образом, отличительной чертой административного договора как правовой формы от акта органа (должностного лица) исполнительной власти является то обстоятельство, что административный договор предшествует изданию соответствующего акта управления. Административный договор является юридическим фактом для возникновения соответствующего правоотношения и как следствие этого не обладает государственно-властным характером, пока на его основе не будет принят соответствующий правовой акт органа исполнительной власти.