Понятие, значение и характерные черты административного договора

2.1 Понятие, значение и характерные черты административного договора

Коренные социально - экономические преобразования в России, произошедшие за последнее десятилетие, в значительной сфере затронули и сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти насущно потребовали приведения форм и методов административной деятельности государства в соответствие с новыми условиями. В связи с этим повышенный интерес правоведов вызывает концепция административного договора.

Административный договор относится к числу тех правовых явлений, которые не получили широкого освещения в отечественной юридической науке. Ситуация вокруг его концепции, складывавшаяся в течение многих лет, во многом парадоксальна: упорно отвергавшиеся теорией советского права договоры административного характера тем не менее использовались в практике государственного управления на протяжении почти всего XX столетия. Однако и сегодня проблема административного договора так же далека от своего разрешения, как и в начале века. Лишь совсем недавно стали появляться монографические исследования, специально посвященные теории управленческих договоров . Однако это только первые серьезные шаги на этом пути. Отсутствуют нормативные акты, регламентирующие хотя бы общие вопросы, связанные с использованием административных договоров в государственном управлении. Некоторые правоведы до сих пор считают, что концепция административных договоров не более чем безжизненная теоретическая конструкция. Довольно часто высказывается точка зрения, что договор - правовое явление, исторически присущее области частного права, тогда как в публично - правовой сфере приемлемо лишь императивное волеизъявление субъекта государственной власти. На наш взгляд, подобная позиция как раз и не соответствует действительной эволюции этого правового института. Его развитие происходило параллельно в публичном и частном праве. Межгосударственные соглашения и договоры являются ровесниками государства и в определенной мере возникли даже раньше договоров в частноправовом смысле.

Таким образом, мы не можем согласиться с позицией юристов, утверждающих, что договор является исключительной прерогативой гражданского права и может применяться только в рамках имущественно - стоимостных отношений. Согласно такой трактовке применение договора для регулирования отношений с иным содержанием, использование его понятия другими науками не является целесообразным. Такой подход не подтверждается реальной практикой договорных отношений, которые отнюдь не ограничиваются рамками гражданского права. В частности, сегодня известны международные, государственно-правовые, административные, гражданские договоры. Не случайно некоторые отечественные ученые - юристы отмечали универсальную роль договора. Е.Б. Пашуканис считает, что договор входит составной частью в идею права. По мнению К. Сперанской, договор является организатором и хранителем всех вообще юридических сношений, а следовательно, и общеправовой формой. Необходимость обращения к общеправовой теории договора подтверждает и А.М. Васильев: "Правовые понятия, первоначально разработанные в одной из специальных юридических наук и трансформировавшиеся благодаря своей общенаучной значимости в категории теории права, распространяются и на другие правовые науки, включаются как особый вариант общей правовой категории в их понятийный аппарат.

Одним из ключевых в концепции административного договора является вопрос о его понятии и признаках. Эта проблема относится к числу малоразработанных аспектов административно-договорной теории. Имеющиеся в данном направлении работы, к сожалению, ее не разрешили. Полагаем, что с этой целью следует обратиться вначале к общеправовому понятию административного договора. Оно многозначно, поэтому при рассмотрении общеправового понятия договора будет иметься в виду договор как общеправовая категория, а анализируя любую отраслевую его разновидность, следует подразумевать договор как вид юридического или нормативного акта.

Рассмотрим понятие договора подробнее. Слово "договор" означает соглашение, обычно письменное, о взаимных обязательствах. Если исходить из семантики данного определения, то договором будет являться достигнутое на основе переговоров согласие по какому-либо вопросу, выраженное в добровольном принятии на себя определенных обязательств. Однако буквальное значение слова зачастую не отражает его юридический смысл. Поэтому для выяснения общеправового понятия договора целесообразно обратиться к трудам тех правоведов, которые занимались проблемами договора как общеправовой категории. Существует определение: Договор, в самом широком смысле, может быть определен как согласованное волеизъявление двух или нескольких формально равных (в момент заключения договора) субъектов, совершаемое с целью вызвать юридические последствия. Отсюда можно выделить следующие его признаки: а) соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели; б) допускаемая правом юридическая цель, которую преследуют участники договора; в) формальное равенство сторон.

По нашему мнению, это важнейшие признаки договора как общеправовой категории. Отсутствие хотя бы одного из них означает невозможность договора как такового.

Отраслевые разновидности договора имеют указанные выше характерные черты, отличаясь, однако, друг от друга рядом специфических признаков. Административные договоры характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления.

На наш взгляд, обязательным признаком административного договора является участие в нем органа государственного управления. Как известно, государственное управление могут осуществлять лишь специально уполномоченные государством субъекты управления, а административный договор как раз и регулирует отношения государственно - управленческого характера. Следовательно, без участия органа государственного управления не может быть административного договора. Исключение составляют случаи, когда орган государственного управления делегирует соответствующие полномочия какой-либо негосударственной организации. Впрочем, следует оговориться, что участие в административном договоре представителя административной власти является обязательным, но отнюдь не достаточным атрибутом для его признания. Квалификация договора в качестве административного и его отграничение от других видов договора могут осуществляться лишь на основе совокупности специфических отраслевых признаков. Иное означало бы признание административными всех договоров, заключаемых государственными организациями.

При выяснении правовой природы договоров органов государственного управления следует исходить не столько из характеристики субъектов, вступающих в договорные отношения, сколько из содержания договора, его предмета и цели. Если стороны преследуют цель совершения действий с имуществом (то есть договор опосредует имущественные отношения), то такой договор следует отнести к числу гражданско-правовых. В случаях же, когда стороны стремятся урегулировать вопросы, связанные с управлением (в том числе управлением имуществом), договор всегда имеет административно - правовую природу.

Отсюда вторым и важнейшим, на наш взгляд, признаком административного договора является то, что его содержание носит организационно - управленческий характер. Целью административных договоров всегда является регулирование управленческих отношений. Посредством заключения такого договора стороны договариваются об осуществлении определенных действий в интересах государственного управления.

Правовой базой административных договоров служат нормы административного права. Поскольку его нормы используются и другими отраслями права (например, финансовым и земельным), то и в сфере их действия также могут заключаться договоры административного характера. Нормы административного права, регламентирующие заключение административных договоров, могут содержаться как в законодательных актах, так и в актах органов государственного управления.

Ответственность сторон за неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий административного договора может носить административный, дисциплинарный или гражданско-правовой характер. Правда, мы не разделяем точку зрения авторов, утверждающих, что эта ответственность не может носить имущественного характера, а если в договоре предусмотрены определенные имущественные санкции (например, неустойка), то он является гражданским. Действительно, в правовой литературе такая ответственность характеризуется как гражданско-правовая. Не оспаривая этого положения, заметим, что правовая природа санкций, предусмотренных за нарушение условий договора сторонами, не может повлиять на его юридическую природу, ибо не затрагивает самого предмета договора. Как справедливо отмечает В.П. Мозолин, имущественные санкции не входят в содержание основного обязательства по договору. Они являются лишь элементом вторичного обязательственного правоотношения, возникающего в результате нарушения сторонами обязанностей, предусмотренных договором.

В тех случаях, когда органом государственного управления является лишь одна сторона, а в качестве второй выступает, например, гражданин, то в договоре могут быть предусмотрены особые контрольные или надзорные полномочия первой стороны. Если же административный договор заключается между одноуровневыми органами государственного управления, то подобного рода полномочиями могут наделяться обе стороны.

Таковы основные признаки административного договора. Участие в нем органа государственного управления и управленческая направленность предмета являются обязательными признаками договора. Что же касается остальных, то они являются факультативными и могут отсутствовать в некоторых разновидностях административного договора.

С учетом вышеизложенного считаем возможным дать следующее определение: административный договор - это основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем.

В отечественной правовой литературе существуют классификации договоров административного характера по ряду оснований. С нашей точки зрения, оптимальными критериями их классификации являются следующие: юридические свойства; основания заключения; субъекты договора; предмет договора; характер взаимоотношений между сторонами договора.

По юридическим свойствам административные договоры можно подразделить на правоустановительные и правоприменительные. По сути, речь здесь идет об административных договорах нормативного содержания и административных договорах как юридических фактах. Договоры первого вида заключаются между государственными органами, обладающими правотворческими полномочиями. Один из этих органов или все должны быть органами государственного управления. Такой договор выступает в качестве источника права. В сфере административного права необходимость заключения подобного рода договоров вызывается, как правило, тем, что подлежащие урегулированию управленческие отношения находятся за пределами возможностей воздействия одного органа государственного управления либо регулирование данных отношений каким-либо одним органом управления оказывается неэффективным. Для должного урегулирования тех или иных отношений требуется согласованная воля, единое волеизъявление двух или нескольких органов, обладающих правотворческими правомочиями. Такого рода договоры называют по-разному, например, совместным приказом или инструкцией. Но, как справедливо заметил Н.Г. Александров, "независимо от названия в этих случаях мы имеем договорный нормообразующий факт: в нем участвуют волеизъявления двух или более органов, из которых каждый в отдельности способен быть субъектом нормотворческой деятельности. Это именно и отличает нормативный договор от волеизъявлений, образующих единую волю одного коллегиального органа. Однако, несмотря на договорную природу подобных нормообразующих фактов, они всегда порождают вертикальные управленческие отношения для органов, находящихся в подчинении у сторон такого договора. Каждой из сторон, заключивших такой административный договор, издается односторонний административный акт, в котором подведомственным учреждениям предписывается совершение действий, предусмотренных договором.

В отличие от административных договоров нормативного содержания правоприменительные договоры (договоры как юридические факты) определенным образом схожи с договорами частного права (например, с договорами гражданского права). Сходство это, конечно, условно и выражается в том, что, как и договоры гражданского права, правоприменительные административные договоры направлены на установление, изменение либо прекращение конкретных правоотношений. Они заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их применительно к реальным отношениям, имеющим место в сфере государственного управления. Нормы административного права непосредственно воздействуют на содержание таких договоров. А потому единое волеизъявление сторон всегда направлено на практическую реализацию целевой функции нормы административного права. В отличие от правотворческих административных договоров правоприменительным договорам административного характера присущ более широкий круг субъектов, способных быть участниками такого договора. Они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между органом государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином. Примером договора первого рода может служить договор об обмене информацией, а второго рода - договор о поступлении гражданина на государственную службу.

По предмету можно выделить: 1) договоры о компетенции; 2) договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией и т.д.); 3) договоры о поступлении граждан на государственную службу (административно - трудовые договоры).

Договоры о компетенции. В последние годы получили распространение различного рода договоры о компетенции между органами государственной власти. Это могут быть соглашения о разграничении сфер ведения или договоры о делегировании полномочий одним органом государственной власти другому. С точки зрения административного права, нас интересуют, в первую очередь, договоры, заключаемые между органами исполнительной власти. Например, в ч. 3 ст. 78 Конституции РФ предусматривается заключение соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, на основании которых первые могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Очевидно, что речь идет о властных полномочиях в сфере государственного управления.

Таким образом, на основе договора происходит перераспределение управленческих полномочий. Это позволяет нам говорить об административно - правовой природе подобного рода договоров. Вопрос о юридической их природе неизбежно ставит перед нами проблему разграничения предметов конституционного и административного права. С нашей точки зрения, между предметами указанных отраслей права нет резкой границы. Относящиеся исключительно к сфере конституционного или административного права вопросы могут затрагивать и ряд аспектов, касающихся "совместного ведения". При этом нормы конституционного права устанавливают основы регулирования "совместных" вопросов, а нормы административного права их дополняют и развивают. Так, концептуальные основы функционирования исполнительной власти, наряду с представительной и судебной ветвями власти, в Российской Федерации устанавливают нормы конституционного права. Однако основную нагрузку по урегулированию общественных отношений в сфере исполнительной власти несут нормы административного права. Например, в Конституции содержатся нормы, регулирующие правовой статус и деятельность Правительства России, являющегося высшим органом исполнительной власти Российской Федерации. И все же трудно согласиться на этом основании с мнением, будто правовой статус и деятельность Правительства Российской Федерации регулируются нормами лишь конституционного права. Несомненно, что многие аспекты правового положения Правительства России и его деятельности регулируются нормами административного права и таким образом подпадают и под его "юрисдикцию". То же самое происходит и с соглашениями о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Примером договоров о компетенции в сфере исполнительной власти могут служить договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области и Ленинградской области .

Законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусмотрена передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления на основе договора. Однако такой способ передачи полномочий предусматривался проектом этого Закона. По нашему мнению, передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления должна осуществляться на договорной основе, поскольку это позволит учитывать специфику конкретной ситуации, а также особенности того или иного региона.

Договоры о сотрудничестве. В данную группу входят различные договоры о совместной управленческой деятельности, об обмене информацией, об организации совместных мероприятий и т.д.

Договоры о совместной управленческой деятельности заключаются, как правило, между двумя или более органами государственного управления в целях организации взаимодействия и координации действий для эффективного управления теми сферами общественной жизни, которые входят в компетенцию сразу нескольких органов государственного управления. Эти договоры могут предусматривать объединение усилий договаривающихся сторон как на основе одной функции управления, например планирования, так и на основе нескольких функций. К примеру, в 1991 г. было заключено соглашение о сотрудничестве, взаимодействии и взаимопомощи между Государственным комитетом по статистике и Государственным комитетом по антимонопольной политике и поддержке экономических структур. Однако следует отличать административные договоры о совместной деятельности от одноименных договоров, предусмотренных ст. 52 и 1041 Гражданского кодекса Российской Федерации. Целью гражданско-правового договора о совместной деятельности (учредительного договора или договора простого товарищества) является объединение усилий для получения прибыли. Административный же договор о совместной деятельности (сотрудничестве) главной задачей ставит объединение усилий для осуществления эффективного управления в тех сферах общественной жизни, где действий одного органа управления недостаточно. Кроме того, учредительный договор предусматривает создание для совместной деятельности юридического лица, а договор простого товарищества - объединение вкладов. При заключении же договора о совместной деятельности административного характера ни образования юридического лица, ни объединения каких-либо имущественных вкладов не происходит. В этой связи нельзя не согласиться с мнением В.Д. Рудашевского, полагающего, что оценивать административные договоры о совместной деятельности как гражданско-правовые неверно .

Договоры об обмене информацией могут заключаться как между несколькими органами государственного управления, так и между органом государственного управления, с одной стороны, и государственной или частной организацией, общественным объединением - с другой. Целью их в конечном счете является координирование действий различных государственных органов. Заключение такого рода договоров направлено на осуществление одной из функций государственного управления как разновидности социального управления - сбора и анализа социальной информации. В качестве иллюстрации можно привести соглашение об обмене информацией, заключенное в 1996 г. между Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Стороны обязались обмениваться информацией, необходимой им для нормального осуществления своих функций. А поскольку субъектами данного соглашения являются органы государственного управления, то речь, естественно, идет об управленческих функциях. На основании этого соглашения сторонами были изданы приказы, предписывающие подчиненным им региональным подразделениям заключить между собой аналогичные соглашения.

Договоры о поступлении граждан на государственную службу в органы государственного управления (административно - трудовые договоры) в настоящее время обычно включаются в число трудовых контрактов. Однако такая позиция представляется нам не совсем верной. Эти договоры возникают на основе норм административного права, которые могут содержаться в таких административно - правовых актах, как должностные инструкции, правила внутреннего трудового распорядка, а также в коллективном договоре. В административно - трудовом соглашении эти нормы применяются в каждой конкретной жизненной ситуации. Как справедливо отметил В.А. Юсупов, на основе административно - трудового контракта у сторон возникает ряд административных прав и обязанностей. В частности, у служащих появляются права - получать заработную плату, оплачиваемый отпуск и, разумеется, обязанности, вытекающие из должностных инструкций и правил внутреннего трудового распорядка. У органа управления также появляется комплекс административных прав и обязанностей. Часть из них основывается на нормах административного права, регламентирующих компетенцию органа управления, другая исходит из административного усмотрения в рамках оперативной самостоятельности органа государственного управления. Кроме того, прохождение государственной службы регулируется актом, содержащим нормы административного права (Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации"). Примером такого рода договора может служить контракт на службу в органах внутренних дел (заключение данного административно-трудового договора регламентируется специальным административно - правовым актом - Положением о службе в органах внутренних дел).

По характеру взаимоотношений субъектов можно выделить две крупные группы административных договоров: а) договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу; б) договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

В качестве таких специальных полномочий, помимо контрольных и надзорных, может выступать право какой-либо из сторон на одностороннее изменение условий или расторжение договора.

Договоры первого типа заключаются, как правило, между одноуровневыми органами государственного управления. Поэтому наличие каких-либо специальных полномочий у одной из сторон вряд ли возможно (скажем, договор о сотрудничестве между двумя министерствами).

Договоры второго типа заключаются между органом государственного управления и государственной или частной организацией либо с гражданами. Это могут быть, например, административно-трудовые соглашения, плановые контракты на управление государственным предприятием и т.д.

По целенаправленности можно выделить следующие разновидности договоров административного характера:

1. Договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения.

2. Договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов.

3. Договоры "смешанного" типа.

Соглашения первого типа заключаются обычно между двумя или более органами государственного управления, которые имеют нижестоящие звенья. Такого рода договоры призваны обеспечить согласованные действия подчиненных сторонам ведомств для достижения общественно значимого результата.

Административные договоры второго типа характеризуются тем, что их целью является координирование действий непосредственно сторон, вступающих в договор. Такие договоры заключаются тогда, когда одной стороной договора является орган государственного управления, а другой, - скажем, государственное или частное учреждение либо гражданин.

Однако в практике государственного управления чаще всего встречаются договоры третьего типа, которые регламентируют как управленческие действия сторон, так и действия субъектов, подчиненных им (действия последних могут носить как управленческий характер, так и не быть таковыми).

В зависимости от круга субъектов выделим договоры между: а) двумя или более органами государственного управления; б) органом государственного управления и государственной или частной организацией или общественным объединением; в) органом государственного управления и гражданами; г) негосударственными организациями, если хотя бы одной из них делегированы соответствующие государственно-властные полномочия.

Наконец, рассмотрим договоры административного характера, которые заключаются между органом государственного управления и гражданами. К их числу следует отнести прежде всего административно-трудовые договоры (о поступлении граждан на государственную службу в органы государственного управления; на представительство государственных интересов в акционерных обществах). Специфическую разновидность такого рода договоров составляют контракты на службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, в органах внутренних дел.

Приведенные выше классификации договоров не являются исчерпывающими. Мы выделили лишь разновидности административных договоров, которые представляются наиболее существенными, позволяют раскрыть реальное их многообразие и особенности в различных сферах государственного управления. Несомненно, что с развитием государства, совершенствованием форм и методов государственного управления появятся новые разновидности административных договоров, а стало быть, и новые критерии их классификации.

Таким образом, проблема административного договора носит многоаспектный характер. И настоящая статья не претендует на всестороннее рассмотрение концепции этих договоров. Да это и невозможно сделать в рамках подобной работы. Поэтому было бы полезно объединить усилия юристов и специалистов в области управления для оптимальной разработки основ указанной теории и создания на ее основе соответствующей нормативной базы.