АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

1 АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

1.1 Нормативно-правовая основа административной ответственности

Внимание, уделяемое в настоящее время административной ответственности, вполне обоснованно: административные правонарушения — самые распространенные из всех видов правонарушений, и уже в силу этого, противодействие им приобретает первостепенное значение.

Административная ответственность выполняет большую профилактическую роль в предупреждении преступлений, поскольку объект посягательства во многих административных правонарушениях и уголовных преступлениях один и тот же: права и свободы граждан, собственность, общественный порядок, порядок управления и другие.

Особенность административной ответственности состоит в том, что исключительно широк правовой аспект регулируемых общественных отношений. Административное принуждение и административная ответственность предназначены для защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты общественной нравственности, охраны окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений.

В 1922 г. было решено приступить к разработке Административного кодекса. Однако ни один из проектов, к сожалению, не был утвержден законодательными органами, хотя в юридической литературе 1922-1927 гг. было много высказываний в пользу принятия такого кодекса в РСФСР[1].

Учитывая требования местных органов власти, НКВД РСФСР разработал проект Административного устава, который был разослан в октябре 1924 г. всем народным комиссариатам, областным и губернским исполнительным комитетам и их административным отделам.

В период работы II сессии ВЦИК 12-го созыва обсуждался вопрос о необходимости и своевременности издания Административного кодекса. Совещание ВЦИК единогласно признало необходимость Административного кодекса и обратилось в Президиум ВЦИК с просьбой поручить Совету Народных Комиссаров приступить к его рассмотрению с таким расчетом, чтобы кодекс мог поступить на утверждение очередной сессии ВЦИК.

Проект этого кодекса содержал четыре части: обеспечение революционной законности в советском управлении, обязательные постановления и административные взыскания, публичные права граждан, охрана революционного порядка.

Части состояли из глав, объединявших однородные нормы[2]. Это была первая правовая попытка урегулировать общественные отношения в сферах административной ответственности.

Важным событием в ее становлении явился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» [5]. Он состоял из 23 статей. Предусматривался только один вид административного взыскания - штраф, который устанавливался высшими органами государственной власти и государственного управления СССР, союзных и автономных республик в пределах их компетенции.

Указом отменялось наложение штрафов в административном порядке на учреждения, предприятия и организации. Рекомендовались союзным республикам создание и порядок деятельности административных комиссий.

Предоставлялось на тот период право двадцати четырем органам управления применять наложение штрафов в административном порядке без обращения в административные комиссии.

Порядок производства по делам об административных нарушениях устанавливался законодательством союзных республик.

Указ был введен в действие 1 января 1962 г. и имел обратную силу в отношении не взысканных штрафов, наложенных на граждан и должностных лиц, а также на учреждения, предприятия и организации.

Президиум Верховного Совета СССР рассмотрел и принял 13 октября 1967 г. постановление «О практике применения Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». В нем давалось поручение Комиссиям законодательных предположений Совета Союза и Совета национальностей разработать проект Основ законодательства СССР и союзных республик об административной ответственности с учетом практики применения Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» от 21 июня 1961 г. [5]. Это был второй этап подготовки к принятию Основ законодательства об административной ответственности.

Важной правовой вехой в становлении кодификации об административной ответственности явилось принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях [6], введенных в действие с 1 марта 1981 г. По своему правовому содержанию это был первый общесоюзный кодифицированный законодательный акт по вопросам административной ответственности и мерам административного принуждения.

Структурно Основы состояли из четырех разделов, объединяющих 42 статьи.

Раздел II - «Административное правонарушение и административная ответственность». Впервые на законодательном уровне сформулировано понятие административного правонарушения (ст. 7). Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Впервые были установлены виды административных взысканий (ст. 12): предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты); исправительные работы; административный арест.

Раздел III — устанавливал полный перечень органов уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Раздел IV - «Производство по делам об административных правонарушениях». Это своего рода административный процесс, но в усеченном виде. Тем не менее, этот раздел для будущих республиканских кодексов сыграл большую роль в систематизации норм производства. Так, впервые в законодательном порядке были установлены реквизиты протокола об административном правонарушении.

Предусматривались правовые гарантии - лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе: знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства; выступать на родном языке, пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство; обжаловать постановление по делу.

Следующим этапом в укреплении законности, охране прав личности послужило принятие 20 июня 1984 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, вступившего в действие с 1 января 1985 г. [3].

Впервые на территории РСФСР возникли законные административно-правовые отношения между гражданами, должностными лицами, лицами без гражданства и юрисдикционными органами, применяющими меры административного принуждения и виды административных взысканий.

Вобрав в себя все положения Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, Кодекс выстроил логическую последовательность норм, регулирующих административную ответственность с точки зрения ее структурного содержания, обозначил и систематизировал приоритетность объектов правонарушений, перечень деяний, признаваемых противоправными, квалифицированными как административное правонарушение.

На тот период Кодекс имел следующую структуру. В первом разделе, включающем девять статей, содержались общие положения. В них закреплялась структура законодательства об административной ответственности.

Второй раздел открывал общую часть, состоящую из тридцати статей в трех главах. В общей части сосредоточены положения, касающиеся оснований административной ответственности: понятие административного правонарушения, перечень видов взыскания и их существенная правовая характеристика и правила наложения.

Особенная часть состояла из девяти глав, объединяющих 153 состава административных правонарушений. В этих двух разделах сконцентрированы нормы материального права. В остальных трех разделах КоАП последовательно закреплены процессуальные, процедурные нормы, которые составляют производство по делам об административных правонарушениях.

Третий раздел установил систему органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Четвертый раздел содержал процессуальные нормы о статусе лиц, участвующих в процессе по делу об административном правонарушении, стадии рассмотрения и пересмотра дела в связи с обжалованием или опротестованием решения по делу.

Пятый раздел предусматривал нормы, регламентирующие порядок и процедуру исполнения постановлений о каждом виде административных взысканий. Из 307 статей КоАП 113 составляли административно-процессуальные нормы. В таком структурном виде Кодекс РСФСР об административных правонарушениях начал действовать на всей территории России. За весь период своего действия (около 16 лет) в КоАП РСФСР были внесены значительные изменения и дополнения.

Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации подняло на новый уровень нормотворчество, как в России, так и в субъектах Российской Федерации.

Согласно Конституции административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72) [1].; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации. Из этого следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам.

При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72, ч. 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним.

Закрепление в Конституции Российской Федерации статуса правового государства учитывает переход к кардинальным преобразованиям всей системы правовых отношений и системы законодательства, а также переосмысление теоретических положений правового регулирования.

Административная ответственность в современных рыночных условиях представляет собой институт государственного принуждения. Меры административной ответственности применяются в единстве со многими другими мерами административного принуждения.

Российское государство всеми имеющимися правовыми средствами ведет решительную борьбу с административными правонарушениями. Для этого оно пользуется не только мерами убеждения, но и мерами административного наказания, предусмотренными соответствующими нормативно-правовыми актами.

Законодательство об административной ответственности направлено на охрану жизни и здоровья человека и гражданина, государственных интересов, соблюдение Конституции Российской Федерации, всего спектра правовых норм. Применяя административное принуждение к правонарушителям, юрисдикционные органы охраняют установленный в государстве правопорядок и тем самым обеспечивают нормальные условия деятельности органов государственной власти.

Следующим важным этапом в становлении правового государства явилось принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 20 декабря 2001 г., одобренного Советом Федерального Собрания Российской Федерации 26 декабря 2001 г. и подписанного Президентом Российской Федерации 30 декабря 2001 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который вступил в действие на всей территории Российской Федерации с 1 июля 2002 г [2].

Административные правонарушения связаны с функционированием многих сотен тысяч людей, граждан, физических и юридических лиц непосредственно затрагивают их коренные жизненные интересы и потребности, поскольку протекают во все без исключения сферы и области жизни, управления. Этот вывод четко вырисовывался после ознакомления с особенной частью Кодекса, забегая вперед, выделяем этот важный аспект.

Достаточно сказать, что особенная часть КоАП РФ начинается с характеристики административных правонарушениях, посягающих на права граждан (гл. 5) продолжается в гл. 6, посвященной административным правонарушениям, посягающим на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, и далее развивается в главах – 7 и 8 и других – об административных правонарушениях в области охраны собственности, окружающей природной сферы и природопользования, а также в других основных сферах и отраслях публичного управления.

Таким образом, в особенной части КоАП РФ подчеркнута особая по существу всеохватываемая и возрастающая по мере усложнения рыночная экономика и социальной инфраструктуры актуальность проблемы административных правонарушений.

В КоАП РФ перенесен центр тяжести на защиту прав граждан, перемещен акцент охраны интересов государства на защиту прав, законных интересов, свобод гражданина, человека, что придает новому Кодексу черты подлинно демократического закона с внутренне присущими ему глубоко гуманистическими сущностью и направленностью.

Эта отличительная особенность видна не только на примере особенной части нового Кодекса. В не меньшей степени она проявляется в разделе 1. «Общее положение» в частности, в ст. 1.4. – принцип равенства перед законом; 1.5. – принципе невиновности, диапазон действия которой новым Кодексом значительно рассматривается, она применяется в сфере административных правонарушений; 1.6. – обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением.

Большое внимание в КоАП РФ уделено общим вопросам построения (структуры) Кодекса, разграничению предметов ведения РФ в области законодательства об административных правонарушениях. В частности, в ст. 1.3. Кодекса к ведению РФ отнесено установление общих положений принципов законодательства об административных правонарушениях: перечня видов административных наказаний, правил их применения и др.

Кодекс РФ об административных правонарушениях единственный кодифицированный акт административно-правового значения. В нем приведен в определяющую систему нормативно-правовой материал, составляющий институт административной ответственности. Тем самым осуществлено упорядочивание значительного массива действующих административно правовых норм различного уровня.

КоАП РФ в целом воспринял структуру КоАП РСФСР 1984 г. те же пять разделов содержащих, как и ранее 32 главы. Тем не менее, некоторые усовершенствования можно обнаружить и в структурном плане КоАП РФ. Раньше искусственно проводился раздел между общими положениями и общей частью КоАП, в силу чего единичные нормы концептуального характера расположились в двух разделах кодекса. Сейчас весь нормативный материал подобного рода в полном соответствии с логикой объединен в раздел I “Общие положения”. Это дает возможность до ознакомления с видовым разнообразием административных правонарушений получить целостное представление об их законодательной трактовке.

КоАП Российской Федерации имеет следующую структуру.

Раздел I «Общие положения» методологический самый важный. В нем зафиксирован современный подход к пониманию объема законодательства об административных правонарушениях; определены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, в круг субъектов административной ответственности введены юридические лица; терминологически административные взыскание трансформировались в административные наказания; усовершенствована их система (упразднены исправительные работы, введен новый вид наказания – дисквалификация).

Раздел II «Особенная часть» наиболее развернутый структурный элемент кодекса, содержащий систему административных правонарушений, группируемых по определенным сопредельным признакам (например: посягательство на права граждан в области охраны собственности, в области предпринимательской деятельности и т.д.). В отличие от КоАП 1984 г. теперь этот раздел включает не 10, а 17 глав. Количество конкретных составов административных правонарушений с 273 возросло до 402.

Раздел III «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» содержат нормы, определяющие с учетом пресечений в сфере реализации исполнительной власти систему названных субъектов, наделяемых юридически-властными полномочиями, а также объем их компетенции в отношении составов правонарушений, т.е. подведомственность дел об административных правонарушениях.

Раздел IV «Производство по делам об административных правонарушениях», содержащих административно - процессуальные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения разрешения дел об административных правонарушениях. В состав КоАП этот раздел включен в силу того, что пока еще не разработаны реальные проекты административно- процессуального законодательства, подобные УПК, ГПК и АПК.

Раздел V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» посвящен основам административно-исполнительного производства.

КоАП – это законодательный акт, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие определенную область общественных отношений. Являясь законодательным актом, он объединил правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в различных областях нашей жизни в связи с совершением особого вида правонарушений - административных правонарушений и по поводу применения особого вида юридической ответственности за их совершение — административной ответственности[3].

Сложность и многообразие административно - правовых норм, обуславливающих значительное разнообразие источников законодательства от административной ответственности.

Рассмотрим основные источники законодательства об административной ответственности.

Конституция Российской Федерации Конституция в широком смысле - основной источник российского права в целом и во многом его отдельных отраслей. Значительная часть правовых норм содержащихся в Конституции, имеет административно-правовую направленность, является по характеру источником законодательства об административной ответственности. Это, например, ст. 110-117, ч. 2 ст. 77; ч. 1,2,3 ст. 78 определяющие основные принципы организации и деятельности органов исполняющей власти.

Нормы, содержащиеся в Конституции (указанные выше), являются, прежде всего, нормами конституционного и одновременного административного права.

Нормативные указы Президента РФ. Президент РФ достаточно активно использует в своей работе издание нормативных указов, относящихся к различным отраслям российского права, в том числе и законодательстве об административной ответственности.

Постановления Правительства РФ. Правительство РФ ведет активную деятельность в области административно правового нормотворчества: утверждает, акты об органах исполнительной власти издает правовые положения и иные акты, содержащие административно правовые нормы либо целиком, посвященные административно- правовым вопросам.

Приказы, инструкции, распоряжения, указания, методические рекомендации, издаваемые федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и другими органами исполнительной власти. При том непременном условии, что в названных актах содержится административно-правовые нормы, которые распространяют свое действие на соответствующие отрасли и сферы государственного управления либо имеют подведомственный характер.

Необходимо подчеркнуть роль источников законодательства об административной ответственности на уровне субъектов РФ, издаваемых организациями государственной власти нормативных актов, содержащихся административно- правовые нормы. К этим актам относится конституционные и иные нормативные акты республик в составе РФ; законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности на территории конкретного субъекта. В частности Закон Алтайского края от 10 июля 2002 г. № 46-ЗС «об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края»[8]. Таким образом, очевидны перспективы работ по систематизации законодательства об административной ответственности.

В заключение можно сделать следующие выводы.

1. Административная ответственность выполняет большую профилактическую роль в предупреждении преступлений, поскольку объект посягательства во многих административных правонарушениях и уголовных преступлениях один и тот же: права и свободы граждан, собственность, общественный порядок и другие административно-правовые отношения.

2. С принятием в 1984 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, впервые на территории РСФСР возникли законные административно-правовые отношения между гражданами, должностными лицами и юрисдикционными органами, применяющими меры административного принуждения и виды административных наказаний.