Бюджетна політика в Україні: проблеми та перспективи розвитку

4. Бюджетна політика в Україні: проблеми та перспективи розвитку

 

Бюджет як фінансовий план держави формується під впливом бюджетної і податкової політик. В Україні остання формувалася в умовах надзвичайно жорсткої економічної кризи, що не могло не позначитися на характері змін. Оскільки, з одного боку, постійною залишалася проблема мобілізації коштів до бюджету для виконання державою своїх функцій і зобов’язань, а з іншого — об’єктивним був безперервний процес втрати одних джерел фінансових надходжень до бюджету і, у зв’язку з цим, пошуку інших, які б відповідали новій системі господарювання. Це постійно загострювало проблему дефіциту бюджету та методів його фінансування. Крім того, серед принципово нових умов з’явилися такі, які пов’язані з низькою фінансовою й управлінською дисципліною, тінізацією економіки, неефективністю здійснення окремих видів видатків, марнотратством, фактами розкрадання державних коштів.

Україна пережила проблеми наповнення бюджету грішми, уникнення надходження до бюджету шляхом взаємозаліків, невиконання більшості прийнятих щорічних бюджетів, реструктуризації боргів як засобу поліпшення фінансового стану підприємств та їх розрахунків з бюджетом. Із часом завдяки трансформації бюджетної і податкової систем окремі із зазначених явищ відійшли в минуле, а деякі змінили свій характер, хоча ще залишаються не розв’язаними повною мірою. Але такі проблеми, як масове ухиляння від податків, втрати доходів бюджету від податкових пільг, зростання зовнішньої заборгованості, залишаються актуальними.

Незважаючи на значні суперечності реформ, у деяких своїх частинах зміст податкової системи відповідає вимогам, що склалися у світовій практиці. Так, основу податкової системи України утворюють податки, які становлять ядро податкових систем розвинених західноєвропейських країн, — податок на доходи громадян, податок на прибуток підприємств, податок на додану вартість, акцизний збір і мито.

Водночас податкова система України характеризується низкою особливостей, які відрізняють її від податкових систем розвинених країн. До них належать:

— існування двох підсистем оподаткування — стандартної і спрощеної, що порушує цілісність податкової системи;

— значна нерівномірність розподілу податкового тягаря внаслідок масштабного ухиляння від сплати податків та наявності податкових пільг;

— високий рівень податкової заборгованості;

— неповна відповідність податкової системи України основним принципам оподаткування — справедливості, ефективності, стабільності, адміністративної простоти й економічності.

Нині можна стверджувати, що головні проблеми етапу становлення бюджетної та податкової систем України і вирішення завдань фінансової стабілізації для виходу економіки з кризи були певною мірою розв’язані, оскільки інфляція як основний показник фінансової нестабільності увійшла сьогодні в межі контрольованості. Але слід зауважити, що економіка України, як і кожної країни, з тих чи інших причин може опинятися під загрозою зростання інфляції й фінансової нестабільності. Тому ці питання мають постійно перебувати у центрі уваги економічного блоку уряду та Національного банку.

Розвиток економіки України повинен відзначатися надалі активізацією економічної діяльності. У зв’язку з цим важливо оцінити, наскільки зміни, що відбуваються й відбуватимуться у бюджетній та податковій системах, відповідають по суті засадничим вимогам стабільного зростання.

З цієї точки зору важливим є рівень співвідношень між податковими і неподатковими надходженнями до бюджету й те, наскільки одночасно відбувається концентрація доходів бюджету за рахунок головних бюджетоутворюючих податків: ПДВ, податки на прибуток, податки на доходи фізичних осіб, акцизний збір. Водночас у цій частині існує ряд суперечливих тенденцій. Зокрема простежувалося зменшення фіскальної ефективності прямих податків відносно ВВП від 15,0% у 1994 р. до 9,2% у 2001 р. і непрямих податків — від 12,9 до 7,1%. 2002 року частка прямих податків у ВВП збільшилася до 10,3, непрямих — до 8,0%.

Зниження фіскальної ефективності прямих податків відбувалося за рахунок податку на прибуток (дохід) підприємств, фіскальна ефективність якого зменшилася за означений період з 11,9 до 3,9% відносно ВВП, тобто більш ніж утричі; 2002 року вона трохи зросла — до 4,3%. Натомість фіскальна ефективність прибуткового податку з громадян характеризувалася стійкою тенденцією до зростання з 2,8% в 1994 р. до 4,9% відносно ВВП у 2002 році. При цьому 2001 та 2002 рр. фіскальна ефективність прибуткового податку з громадян уперше перевищила фіскальну ефективність податку на прибуток підприємств. З одного боку, ця тенденція свідчить про формування в Україні податкової структури, сприятливої для економічного зростання. З іншого — вона стала наслідком надмірного податкового тягаря на доходи громадян.

Зниження фіскальної ефективності непрямих податків зумовлене передусім зниженням фіскальної ефективності ПДВ від 10,8% відносно ВВП у 1994 р. до 5,0% 2001 року. 2002 року частка цього податку у ВВП зросла до 6,1%. Однак, по-перше, це відбувалося на тлі перевищення надходжень ПДВ із ввезених на територію України товарів над надходженнями від вітчизняних товарів; по-друге, надходження податку зростали на тлі зниження виконання державою вимог з відшкодування ПДВ.

Слід також зауважити, що коли порівнювати співвідношення неподаткових надходжень до бюджету і до ВВП, то існувала тенденція зростання останніх. Якщо 1998 року неподаткові надходження до бюджету становили 2,5% до ВВП, то у 2001 р. вони досягли 8,0%, і лише починаючи з 2002-го цю негативну тенденцію певною мірою було подолано (6,8% у 2003 р.). Водночас неподаткові надходження у співвідношенні з ВВП за підсумками 2003 року залишалися у 2,7 разу вищими, ніж 1998 року (період жорсткої фінансової кризи).

Наведені дані свідчать, що при формуванні дохідної і видаткової частин бюджету органи влади виходили не тільки з реальних розрахунків. Недосконалість і нестабільність податкового законодавства сприяє розширенню впливу на цей процес політичних, корпоративних та інших факторів. Крім того, при формуванні видаткової частини бюджету нерідко приймаються популістські рішення, які вимагають відповідних джерел фінансування.

5.Напрямки бюджетної політики України у 2008 році

 

Згідно Закону України „Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” ( Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2008, N 5-6, ст.78 )

Визначено доходи Державного бюджету України на 2008 рік у сумі 215.359.392,3 тис. гривень, у тому числі доходи загального фонду Державного бюджету України - у сумі 168.965.709,3 тис. гривень та доходи спеціального фонду Державного бюджету України - у сумі 46.393.683 тис. гривень, згідно з додатком N 1 до цього Закону.

Затверджено видатки Державного бюджету України на 2008 рік у сумі 232.372.003,8 тис. гривень, у тому числі видатки загального фонду Державного бюджету України - у сумі 186.738.567,2 тис. гривень та видатки спеціального фонду Державного бюджету України - у сумі 45.633.436,6 тис. гривень.

Затверджено на 2008 рік:

Ø  обсяги повернення кредитів до Державного бюджету України у сумі 1.567.659,6 тис. гривень, у тому числі повернення кредитів до загального фонду Державного бюджету України - у сумі 368.234 тис. гривень та повернення кредитів до спеціального фонду Державного бюджету України - у сумі 1.199.425,6 тис. гривень;

Ø  обсяги надання кредитів з Державного бюджету України у сумі 3.377.260,2 тис. гривень, у тому числі надання кредитів із загального фонду Державного бюджету України - у сумі 518.028 тис. гривень та надання кредитів із спеціального фонду Державного бюджету України - у сумі 2.859.232,2 тис. гривень.

Установлено граничний розмір дефіциту Державного бюджету України на 2008 рік у сумі 18.822.212,1 тис. гривень, у тому числі граничний розмір дефіциту загального фонду Державного бюджету України - у сумі 17.922.651,9 тис. гривень та граничний розмір дефіциту спеціального фонду Державного бюджету України - у сумі 899.560,2 тис. гривень, згідно з додатком N 2 до цього Закону.

Установлено оборотну касову готівку Державного бюджету України на 2008 рік у розмірі до двох відсотків видатків загального фонду Державного бюджету України, визначених цією статтею.

На засіданні Громадської ради при Міністерстві фінансів, яке відбулось 23 лютого, заступник Міністра фінансів України Анатолій МЯРКОВСЬКИЙ інформував громадськість про основні завдання та цілі Бюджетної декларації на 2008 рік. Бюджетна декларація складається із п’яти чітко окреслених розділів, в кожному із яких поставлені одна або дві головні цілі.

Перший розділ стосується завдань економічної політики. “Державний бюджет є не лише сухими цифрами і таблицями доходів та видатків, він також є індикатором взаємовідносин, наприклад, платників податків та реального сектору економіки. Саме тому в основу Бюджетної декларації були покладені завдання економічної політики, оскільки без них неможливо сформувати повноцінний бюджет”, - наголосив Анатолій МЯРКОВСЬКИЙ. - Головна ціль економічної політики - після періоду стабілізації, на який відведено кінець 2006-го-2007 рік, розбудувати в 2008 році потужну та конкурентноспроможну економіку. І для цього потрібно докласти дуже багато зусиль”.

За словами Анатолія МЯРКОВСЬКОГО, пріоритетними серед завдань економічної політики були визначені:

-   інноваційний розвиток економіки з метою започаткування і активної підтримки оновлення основних фондів і технологічних ліній по всіх галузях;

-   покращення інвестиційного клімату – завдання, яке стосується і регуляторної політики, і захисту та залучення інвестицій;

-   вироблення політики щодо приватизаційних процесів, і, зокрема, продажу земель державної власності, в тому числі сільськогосподарського призначення;

-   забезпечення енергетичної безпеки держави;

-   визначення порядків використання бюджетних коштів з метою побудови дієздатної системи зв’язків на горизонтальну і вертикальному рівнях між місцевими органами влади.

Другий розділ, за словами заступника Міністра фінансів, стосується основних завдань бюджетної політики. “Головна ціль бюджетної політики – це забезпечення збалансованості і стійкості бюджетної системи, - наголосив він. - Ми ставимо на меті забезпечити реальні показники бюджету”. Одним із них є показник рівня дефіциту бюджету. Як сказав Анатолій МЯРКОВСЬКИЙ, Уряд планує не збільшувати цей показник, а підтримувати його на рівні, визначеному в середньостроковому бюджетному прогнозі на 2008-2010 роки, який затверджений Урядом 15 вересня 2006 року. Те саме стосується і рівня перерозподілу ВВП через зведений бюджет.

Що стосується мінімальної зарплати та прожиткового мінімуму, то, підкреслив урядовець, планується, що в 2009 році буде досягнуто тотожності мінімальної заробітної плати і прожиткового мінімуму. Для досягнення цієї мети як в змінах до бюджету-2007, так і в майбутньому бюджеті на 2008 рік будуть передбачені певні кроки, щоб забезпечити баланс в цьому питанні та не робити різкий стрибок в пропорціях між рівнем мінімальної заробітної плати і прожиткового мінімуму.

В третьому розділі містяться основні завдання податкової політики. Але, наголосив Анатолій МЯРКОВСЬКИЙ, більш ґрунтовним та розширеним документом стосовно цього питання є Концепція податкової реформи, на яку і робиться посилання в Бюджетній декларації.

Четвертий розділ стосується реалізації державних цільових програм. Пріоритетними серед них є ті, які стосуються соціальної галузі. Наприклад, за словами Анатолія МЯРКОВСЬКОГО, зараз відбувається робота із визначення стандартів оплати праці в галузевому вимірі в бюджетній сфері. Крім того, важливим напрямком також є забезпечення збалансованості Пенсійного фонду, оскільки без цього неможливо продовжувати реформування системи пенсійного забезпечення. Також окреслені державні цільові програми по галузі житлового будівництва, освіти, науки, медичній галузі.

Крім того, підкреслив заступник Міністра, зараз вивчаються пропозиції, які стосуються пріоритетних напрямків використання бюджетних коштів. Так, в реальному секторі економіки одним із головних напрямів визначено приведення державних програм підтримки у відповідність до вимог та принципів СОТ.

Останній, п’ятий розділ Бюджетної декларації, стосується регіональної політики та стимулювання регіонального розвитку. У зв’язку із цим Міністерство фінансів також планує затвердження змін до Бюджетного кодексу.

Отже, резюмував Анатолій МЯРКОВСЬКИЙ, завчасне прийняття Бюджетної декларації дасть Уряду можливість підготувати і прийняти всі необхідні нормативні акти щодо бюджетної політики у термін до 15 серпня, погодити їх із Президентом, і, таким чином, офіційно підготувати проект державного бюджету на 2008 рік. Крім того, Уряд планує в рамках загальнодержавного середньострокового бюджетного планування перейти також до планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів, чого раніше в Україні не було.

Висновки та пропозиції

 

Отже, держава, використовуючи бюджет, здійснює фінансування розвитку окремих галузей, регіонів і сфер діяльності. Крім прямого фінансування та прямих державних інвестицій, витрати державного бюджету здійснюються у таких формах, як дотації, субсидії, субвенції. У державному бюджеті передбачається резервний фонд КМ України у розмірі не більше 1 % від обсягу видатків загального фонду бюджету для фінансування невідкладних витрат у народному господарстві, соціально-культурних та інших заходів, що не могли бути передбачені під час затвердження державного бюджету. Кошти державного бюджету витрачаються лише на цілі і в межах, затверджених законом про державний бюджет. Збалансованість бюджетів, які входять до складу бюджетної системи держави, є необхідною умовою фінансово-бюджетної політики. Перевищення доходів над видатками становить надлишок (профіцит) бюджету. Перевищення видатків над доходами становить дефіцит бюджету. Надлишок бюджету уряд може використовувати за непередбачених обставин для дострокових виплат, погашення державного боргу, кредитування або переведення його в дохід наступного бюджетного року. Граничний розмір дефіциту державного бюджету та джерела його покриття визначаються Верховною Радою України під час затвердження державного бюджету. Покриття дефіциту здійснюється за рахунок внутрішніх державних позик, позик іноземних держав та інших фінансових інститутів. Рішення про залучення позик у кожному конкретному випадку ухвалює Верховна Рада України. У затвердженому бюджеті граничний розмір дефіциту не повинен перевищувати розміру видатків бюджету на розвиток. Безінфляційним засобом подолання бюджетного дефіциту є емісія цінних паперів. Держава в особі своїх органів може випускати цінні папери для задоволення потреб у фінансуванні видатків відповідних бюджетів. Тим самим держава як емітент стає суб'єктом ринку цінних паперів і фондового ринку.

Основними напрямками удосконалення бюджетної політики України будуть:

1)  Вдосконалення та забезпечення ефективного фінансового прогнозування та бюджетного планування, визначення реальних бюджетних показників як основи фінансово-економічної передбачуваності.

2)  Визначення та розмежування функцій органів державної влади у бюджетному процесі, а також фінансових органів, які здійснюють управління фінансово-бюджетною системою, правового та організаційного визначення природи і функцій фінансових органів.

3)  Увідповіднення конституційних і законодавчих зобов’язань держави щодо надання управлінських, громадських і державних послуг громадянам з фінансовими можливостями держави.

4)  Визначення соціально-економічних пріоритетів і пріоритетів бюджетного фінансування, концентрація бюджетних коштів на найбільш важливі соціально-економічні програми.

5)  Вдосконалення та правове закріплення організації бюджетного процесу та бюджетних процедур як на центральному, так і на рівні органів місцевого самоврядування.

6)  Законодавче врегулювання касового виконання бюджетів.

7)  Розмежування видатків між рівнями бюджетної системи, зміцнення власної дохідної бази територіальних громад, запровадження нової системи фінансового вирівнювання, бюджетних трансфертів, формульного розподілу трансфертів.

8)  Вдосконалення розподілу фінансування ресурсів (податків) між ланками бюджетної системи. Підвищення зацікавленості органів державної влади та місцевого самоврядування в ефективному адмініструванні податків і зміцненні податкової бази.

9)  Оптимізація та раціоналізація мережі закладів і установ, що фінансуються з державного та місцевих бюджетів, з метою підвищення рівня та якості послуг, які надаються громадянам, підвищення ефективності використання бюджетних коштів.

10)  Створення ефективного механізму державних і місцевих запозичень, обслуговування державного боргу.

11)  Організація ефективного фінансового контролю за виконанням державного та місцевих бюджетів, використанням коштів цих бюджетів.

Список використаної літератури:

 

1.  Антипов В.І. Податково-бюджетна політика держави і проблема тінізації економіки // Бюджетно-податкова політика в Україні. – Ірпінь, 2002.

2.  Білас І.Г. Бюджетна політика та її законодавче забезпечення //Бюджетно-податкова політика в Україні.- Ірпінь, 2002.

3.  Булгакова С.О. Василенко Л.І., Єрмошенко Л.В., Огонь Ц.Г., Масленнікова Т.О., Чечуліна О.О. Бюджетна система України: Навчальний посібник..-К.: КНТЕУ, 2003.

4.  Бюджетний кодекс України. Закон від 21 червня 2001 року № 2542-ІІІ // Урядовий кур’єр. – 2001. – № 131.

5.  Гацька Л.П. Бюджетна політика: податковий аспект // Податкова політика України та механізм її реалізації в Податковому кодексі. – Ірпінь, 2005.

6.  Герчаківський С. Регіональна бюджетна політика: особливості формування дохідної бази місцевих бюджетів // Регіональні аспекти розвитку і розміщення продуктивних сил України. – Тернопіль, 2001.

7.  Дяченко Я. Державне споживання у бюджетних програмах регулювання економіки // Економіка України. – 2002.

8.  Закон України ”Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України” Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2008, N 5-6, ст.78.

9.  Казначейська система виконання бюджету: Навч. посіб. /За ред. С.О. Булгакової- К.: КДТЕУ, 2000.

10.  Ковалевська Т.Б. Бюджетна політика і регулювання розвитку соціальної сфери // Механізм регулювання соціальної сфери. – К., 2002.

11.  Лагутін В.Д. Бюджетна та монетарна політика: координація в трансінформаційній економіці: Монографія. – К.: КНТЕУ, 2007.

12.  Музика О. Трансформація підходів щодо визначення бюджету // Право України. – 2002.- № 2.

13.  Невська О.О. Бюджетна політика як складова економічної політики держави // Наукові праці. – К., 2002.

14.  Павлюк К.В. Фінансові ресурси держави. – К.: НІОС, 1998.

15.  Пасічник Ю.В. Бюджетна система України та зарубіжних країн. – 2002.

16.  Плужников І.О. Інформаційно-аналітичне забезпечення прогнозування і планування бюджетної політики держави // Актуальні проблеми економіки, 2002. №9. – c.56-58.

17.  Плужников І.О. Засади визначення пріоритетів бюджетної політики держави // Економіст, 2003, №2. – с.25-29.

18.  П’ятаченко Г.О. Бюджетна і податкова політика в Україні та їх віддзеркалення в соціальній політиці // Бюджетно-податкова політика в Україні. – Ірпінь, 2002.

19.  Радовець Ю.І. Бюджетна політика держави // Перехідні економічні системи. – Львів, 2003.

20.  Савченко Л.А. Бюджетна політика держави і роль фінансового контролю у її здійсненні // Бюджетно-податкова політика в Україні. – Ірпінь, 2002.

21.  Семчик О. Доходна частина бюджету як складова Державного бюджету України // Право України. – 2003.

22.  Семчик О. Правові аспекти формування Державного бюджету України // Право України. 2002. - №8.

23.  Стоян В.І. Удосконалення податкової системи України // Фінанси України. – 2001. – №7.

24.  Талавиря О.В. Фіскальна політика і державний бюджет // Науковий вісник. – К., 2002.

25.  Ткач Є. Особливості обліку надходжень коштів в державний бюджет України через органи державного казначейства України // Наук.зап. – Тернопіль, 2006.

26.  www.dt.ua/2000/2040/45494 - стаття журналу „Фінанси", розділ гроші „Бюджетна політика в Україні: проблеми і перспективи. Валерій Геєць”.

27.  www.me.gov.ua – сайт Міністерства економіки України.

28.  www.zakon.rada.gov.ua – законодавство України.

29.  www.treasury.gov.ua – сайт Державного казначейства України.