Фактическое воспитание и патронат

2.4 Фактическое воспитание и патронат

До введения в действие Семейного кодекса РФ в российском законодательстве не существовало единого понятия "устройство детей, оставшихся без попечения родителей". Кодекс о браке и семье РСФСР лишь закреплял положения об усыновлении и опеке (попечительстве), а различного рода подзаконные акты упоминали об устройстве в дом ребенка, детский дом, дом-интернат, школу-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также о передаче ребенка "на воспитание в семьи граждан" - без указания на правовое оформление такой передачи. Теперь ст.123 СК РФ устанавливает несколько известных форм устройства, разрешая, однако, субъектам Федерации своими законодательными актами предусмотреть иные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Анализ законодательства субъектов Федерации показал, что в современном региональном законотворчестве в сфере устройства детей, оставшихся без попечения родителей, наметились следующие тенденции. Многие субъекты Федерации (Республики Алтай, Марий Эл, Саха (Якутия), Краснодарский, Красноярский, Алтайский края, Воронежская, Владимирская, Калининградская, Тамбовская области и т.д.) в своих законодательных и иных актах употребляют термины "патронат", "патронатная семья", "патронажная семья", "семья патронатных воспитателей". Сразу отметим, что термин "патронат" в данном случае не имеет ничего общего с термином "патронаж над дееспособными гражданами", который используется в ст. 41 ГК РФ для обозначения формы охраны прав дееспособных граждан. Как правило, употребление названных понятий имеет место в законодательных актах, посвященных деятельности органов опеки и попечительства. Эти термины встречаются и в актах органов местного самоуправления.

В течение 2001 года количество региональных правовых актов, устанавливающих возможность устройства детей в формах, не предусмотренных федеральным законодательством, резко возросло, и все эти формы носят одинаковое название "патронат". В субъектах Федерации принят целый ряд специальных законов "О патронатном воспитании" или с аналогичным названием.

Во многих регионах такая форма устройства детей, как патронат, реально используется на практике, однако не легитимирована региональным законодательством, в связи с чем в этих областях намечено скорейшее принятие соответствующих актов о патронате. В некоторых регионах предполагается "внедрение" патронатных семей даже без предварительного правового обеспечения (так, п. 4.2 распоряжения администрации Сахалинской области говорится: "Внедрять и расширять новые формы устройства осиротевших детей в семьи, в том числе замещающие семьи или семьи патрональных воспитателей").

Содержание, которое вкладывается региональными актами в понятие "патронат", существенно различается. Можно выделить следующие модели.

1. Нормы о патронате не отличаются от положений о приемной семье (Закон "Об опеке и попечительстве в Тамбовской области").

2. Патронатный воспитатель состоит в трудовых отношениях с органом опеки и попечительства, при этом устанавливается разграничение функций по защите интересов ребенка между кровными родителями, законным представителем ребенка, патронатным воспитателем и уполномоченным органом. Патронатный воспитатель отвечает за жизнь и здоровье ребенка в период его проживания в семье воспитателя.

3. Патронат "на базе детского дома" - в Новгородской области, в г. Уфе и в ближайшей перспективе - в Архангельской области, в Республике Саха (Якутия), Владимирской области, Республике Татарстан. Такой патронат возникает на основании договора, но его стороной является не орган опеки и попечительства, а детское учреждение (детский дом и т.п.). Характер правоотношений этого учреждения с воспитателем из этих документов не ясен, хотя в то же время воспитателю причитается "оплата за труд". Однако, например, соответствующий Закон Пермской области прямо называет данные правоотношения трудовыми, хотя и предусматривает еще один вид патроната - передача ребенка на каникулы или на выходные желающему лицу по договору, без оплаты труда (такое оформление возможно и для передачи ребенка усыновителям на период вступления в законную силу решения суда об установлении усыновления). Орган опеки и попечительства при этом сохраняет весь набор прав по защите и представительству интересов ребенка, а учреждение, где содержатся дети, должно осуществлять "подготовку детей к помещению на воспитание в семьи, а также поиск, отбор патронатных воспитателей". Весьма оригинален в этом смысле Закон Курганской области, уточняющий трудовую функцию патронатного воспитателя: "Выполнение работы по воспитанию ребенка (детей) у себя на дому личным трудом и с использованием материальных средств и оборудования, выделенных учреждением, представляющим патронат, либо приобретаемых за счет средств данного учреждения". За патронатным воспитателем закреплено при этом 11 обязанностей[50].

4. Патронат как такая договорная форма, которая предусматривает передачу ребенка на условиях "двустороних обязательств об условиях содержания и воспитания детей" - встречается только в Законе Алтайского края "О порядке передачи детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронат в семьи граждан". К нему прилагается типовой договор, из которого следует, что воспитатель должен обеспечить обучение, воспитание, а также "полноценное питание и содержание" ребенка. При заключении договора необходимо оговорить некий материальный "вклад" воспитателя в содержание ребенка. В свою очередь, орган опеки и попечительства обязуется "осуществлять материальную поддержку патронатной семьи", оказывать ей помощь, обеспечивать защиту прав и интересов детей. На деле такая материальная поддержка обычно выражается в предоставлении семье топлива, детской одежды и т.д. Мизерные средства для оказания помощи "патронатным" семьям были заложены в Законе края о бюджете на 2002 год. Кроме того, в этом субъекте Федерации "родители - воспитатели наравне с органами местного самоуправления исполняют функции опекуна (попечителя)".

5. Патронат как форма, при которой воспитатели не исполняют обязанностей опекунов, но имеют право на "заработную плату". При этом из текста законов отраслевую принадлежность их правоотношений с органами опеки и попечительства определить невозможно.

В региональном нормотворчестве имеет место еще один совершенно удивительный факт. Повсеместно, в подавляющем большинстве регионов в связи с очередной перезакладкой похозяйственной документации и подготовкой ко Всероссийской переписи населения 2002 года были утверждены формы похозяйственных книг, где со слов взрослых в соответствующих графах "для патронируемых детей, находящихся на воспитании в хозяйстве" записывается "патронат". Подобная формулировка присутствует практически во всех региональных актах.

Таким образом, определяя круг членов крестьянского хозяйства, глава хозяйства без предъявления каких - либо документов вправе указать тех или иных несовершеннолетних лиц, что не исключено, поскольку трудиться в хозяйстве в соответствии со ст. 63 Трудового кодекса РФ можно с 16 лет (а при определенных обстоятельствах - с 14 лет), и что может создать для ребенка соответствующие правовые последствия (в основном имущественного характера). Интересно, что термин "патронируемые дети" появился в такого рода актах даже тех субъектов Федерации, где сам патронат вообще не предусмотрен.

Небывалый всплеск законодательной активности регионов можно объяснить следующим обстоятельством. Министерством образования РФ и благотворительной организацией Международная Христианская Солидарность (Великобритания) в свое время было достигнуто соглашение о сотрудничестве в деле создания так называемых "фостерных семей", а в 1994-1995 гг. Министерство уже предложило органам исполнительной власти ряда субъектов Федерации начать проведение эксперимента по этой новой модели. "Фостерная семья" - временная, ребенок должен пребывать в ней с момента отобрания от родителей до решения его дальнейшей судьбы (однако, возможно - и до совершеннолетия). "Фостерный воспитатель" - как бы "родитель на зарплате". Приверженцы этой модели отмечают, что основная цель такой семьи - поддержание контактов с биологическими родителями и возвращение ребенка в родную семью. В то же время признается, что патронатная семья - это та же "фостерная семья", только на российский лад и с привычным слуху названием. Размещение ребенка в "фостерной" (патронатной) семье обходится значительно (в 10 раз) дешевле его устройства в специальное учреждение для детей, оставшихся без попечения родителей, в основном из-за отсутствия необходимости содержать огромное жилое помещение и штат сотрудников.

Однако репортажи о жизни "фостерных" (патронатных) семей позволяют сделать и несколько иные выводы. Так, в Саратове заработная плата патронатного родителя составляет 300 рублей, еще 700 рублей в месяц выдается на расходы, связанные с содержанием каждого отдельного ребенка (итого около 30 долларов США). Приют, который "раздает" детей на время патронатным воспитателям, снабжает ребенка одеждой и обувью. Специалисты, изучавшие этот вопрос, признают, что такая форма дешевле передачи ребенка под опеку (попечительство).

С этим красноречивым фактором столкнулась и автор настоящей статьи при общении с работниками системы управления образованием в Алтайском крае. Перед создателями Закона Алтайского края стояла задача найти такое правовое оформление временного устройства ребенка в чужую семью, при которой у лиц, принявших ребенка, не возникало бы статуса опекунов (попечителей). Это желание продиктовано недостаточностью средств местного бюджета, из которых следовало бы производить выплаты денежных средств на содержание ребенка (так называемых "опекунских пособий"). Приказом Министерства образования РФ от 19 августа 1999 г. было утверждено Положение о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством). В соответствии с ним размер их определяется исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам региона. В тех регионах, где начисление выплачиваемых сумм производится в точном соответствии с упомянутым приказом, ежемесячные платежи опекунам и попечителям достигают суммы, эквивалентной 100 долларов США.

Представляется, что патронатная семья - не аналог "фостерной" по той простой причине, что в зарубежной модели предполагается полное возмещение воспитателям понесенных расходов на содержание детей. Патронат же над детьми (в большинстве случаев) - продукт исключительно российской действительности.

Все названные юридические модели патроната объединяют несколько общих признаков. Во - первых, почти во всех случаях в соответствии с актами субъектов Федерации патронат не предполагает возникновения алиментных и наследственных правоотношений между ребенком и воспитателем, что указывает на отсутствие личной взаимосвязи и сведение данной формы устройства к договору об оказании услуг. Думается, что такой подход не всегда оправдан и вступает в противоречие с положениями ст. 96 СК РФ, а также - при отсутствии в договоре условия об уплате вознаграждения воспитателю - в противоречие с соображениями справедливости, если учесть, что патронатное воспитание может длиться более пяти лет. Во - вторых, основанием возникновения отношений по патронату во всех случаях является договор, а непременным условием заключения договора является волеизъявление самого воспитателя, требования к личности которого установлены во всех проанализированных актах. В - третьих, патронатное воспитание предполагает всегда срочный характер этих правоотношений и, разумеется, не может быть отождествлено с усыновлением.

Широкое распространение такой формы устройства на территории России вызывает недоумение в связи с наличием в федеральном законодательстве положений о создании приемной семьи. Казалось бы, принципиальных отличий между приемной семьей и патронатом нет. Тем не менее, налицо факт - приемные семьи создаются крайне редко, а патронатные - все чаще. Дело опять стало за деньгами. Приемные родители должны получать оплату своего труда, а также возмещение всех расходов, связанных с содержанием детей, размер которых определяется по фактическим ценам региона и составляет немалые суммы. Кроме того, не вызывают у органов опеки и попечительства желания создавать приемные семьи и положения пунктов 2.1, 2.4, 2.5, 2.6 Типового договора о создании приемной семьи (приложение N 1 к постановлению Правительства РФ "О приемной семье"[51]). Большинство субъектов Федерации, предусмотревших создание патронатной семьи, "играют" на разнице в оплате труда, а также значительно снижают размер возмещения расходов или вовсе не предусматривают такого возмещения[52].

Насколько законодательство субъектов Федерации, о котором шла речь, соответствует федеральному? Этот вопрос заслуживает специального рассмотрения и может быть темой отдельной дипломной работы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, любой ребёнок имеет потребность в семье. К сожалению, не все дети могут эту потребность удовлетворить, так как находятся в социальных учреждениях для размещения детей, оставшихся без попечения родителей. Наше государство обеспечивает социальную защиту ребёнка, лишенного семейной среды. В настоящее время предусмотрены три формы семейного воспитания таких детей: усыновление, опека (попечительство) и приёмная семья.

В последние годы в России наблюдается устойчивый рост числа детей, оставшихся без попечения родителей. В 2005 г. их общее количество составило более 700 тысяч[53]. Причем лишь небольшое число этих детей (по некоторым данным, не более десяти процентов) остались без попечения родителей в результате их смерти. Остальные относятся к явлению так называемого социального сиротства, т.е. являются сиротами при живых родителях. Основными причинами увеличения числа детей-сирот при живых родителях являются падение социального престижа семьи, ее материальные и жилищные трудности, межнациональные конфликты, рост внебрачной рождаемости, высокий процент родителей, ведущих асоциальный образ жизни. В этой связи защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает в России крайне важное значение.

В соответствии с требованиями норм международного права ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или не может более оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством (ст. 20 Конвенции о правах ребенка). В России задачей государственной важности является создание условий для полноценного физического, интеллектуального, духовного, нравственного и социального развития детей, оставшихся без попечения родителей, подготовки их к самостоятельной жизни в современном обществе, а также оказание им психологической, медицинской и педагогической помощи. Федеральной целевой программой "Дети-сироты" на 1998-2000 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ, было предусмотрено комплексное осуществление на федеральном уровне системы мер, направленных на формирование и реализацию государственной политики по отношению к детям, оставшимся без попечения родителей, и обеспечивающих их социальную защищенность, профессиональную подготовку, трудоустройство и полноценную интеграцию в общество. Конкретными целями и задачами программы являлись предупреждение социального сиротства, психологическая поддержка и социальная адаптация детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Логическим продолжением этой программы стали утвержденные постановлениями Правительства РФ Федеральная целевая программа "Дети - сироты" (2001 - 2002 годы) и подпрограмма "Дети - сироты" в составе Федеральной целевой программы "Дети России" на 2003 - 2006 годы.

Общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены Законом о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до двадцати трех лет. В нем же содержится важная норма, согласно которой дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством. При этом установлено, что органы исполнительной власти РФ и ее субъектов осуществляют разработку и исполнение целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров.

Расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета (в отношении детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях) и бюджетов субъектов РФ.

Под усыновлением или удочерением (далее в комментарии - усыновление) понимается юридический акт, в результате которого между усыновителем (усыновителями) и его родственниками, с одной стороны, и усыновленным - с другой, возникают такие же права и обязанности, как между родителями и детьми, а также их родственниками по происхождению. Усыновление влечет за собой следующие правовые последствия:

а) установление правовой связи между усыновителем (усыновителями) и усыновленным ребенком, а также между усыновленным ребенком и родственниками усыновителя;

б) прекращение правовой связи усыновленного ребенка с его родителями и другими родственниками по действительному кровному происхождению.

Таким образом, усыновление одновременно является как правообразующим, так и правопрекращающим юридическим фактом.

Опека и попечительство в семейном праве - это форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов (ст. 123 СК; п. 1 ст. 35 ГК; ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).

Приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, который заключается между органом опеки и попечительства по месту жительства (нахождения) ребенка и приемными родителями, т.е. супругами или отдельными гражданами, желающими взять ребенка (детей) на воспитание в семью. Основанием для заключения такого договора является заявление лиц (лица), желающих взять ребенка (детей) на воспитание, с просьбой о передаче им на воспитание конкретного ребенка (детей), которое подается в орган опеки и попечительства по месту жительства (нахождения) ребенка. К их заявлению должны быть приложены заключение органа опеки и попечительства о возможности данных лиц быть приемными родителями и другие необходимые документы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Нормативно-правовые акты

1.  Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.: Официальное издание.- М.: Юридлит., 1997

2.  Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ и часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ (с изменениями от 4 декабря 2006 г.). // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 января 1995 г. № 7 ст. 2993.

3.  Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (ГПК РФ) (5 декабря 2006 г.).//Собрание законодательства Российской Федерации от 14 января 2003г. N 1 ст. 3090.

4.  Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 2005 г., 18, 29 декабря 2006 г.)// Российская газета от 12 января 2005 г. N 1.

5.  Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ (с изменениями от 29 декабря 2006 г.) //Текст опубликован в "Российской газете" от 27 января 1996 г. N 17, в Собрании законодательства Российской Федерации от 1 января 1996 г. N 1 ст. 16.

6.  Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.)// Текст Декларации опубликован в "Библиотечке "Российской газеты" совместно с библиотечкой журнала "Социальная защита", 1995 г., N 11.