Теоретические и правовые основы возникновения и развития службы судебных приставов в России

1. Теоретические и правовые основы возникновения и развития службы судебных приставов в России

1.1  История становления российского института судебных приставов

Развитие норм об институте судебных приставов в России имеет достаточно богатую историю. Были в ней и периоды, когда осуществление кредитором своих претензий проводилось личными силами и средствами самого кредитора, причем сначала даже без какого бы то ни было предварительного разбора и подтверждения правильности самой претензии, а затем – с введением предварительного, чаще всего судебного, признания права кредитора и ограничения пределов допустимого самоосуществления права, т.е. самоуправства со стороны кредитора.

Процесс становления общерусского права, интенсивно протекавший на протяжении второй половины XV века, обрел зримые очертания с появлением нового общегосударственного сборника законов – Судебника 1497 г.

В Судебнике 1497 г. неоднократно упоминаются особые судебные исполнители – недельщики. В нем были изложены их права и обязанности. Неделыцик – должностное лицо, в обязанность которого входили вызов в суд сторон, арест и пытка обвиняемых, и передача в суд дел о воровстве, организация судебного поединка и исполнение решения суда. Наименование свое недельщики получили потому, что они исполняли свои обязанности по неделям, чередуя службу с отдыхом. Недельщики могли назначаться судом по просьбе истца для помощи ему в отыскании ответчика и обеспечения его явки в суд.

В целом в исторической литературе отмечается, что в Судебнике 1497 г. институт приставов продолжает носить еще частный характер. Это проявляется в том, что приставы ездили за ответчиками и на поруки отдавали их сами либо посылали своих племянников или зависимых людей, но отправлять посторонних людей им запрещалось.

Судебники 1497 и 1550 гг., а также Уложение 1649 г. начинают разделять три способа исполнения судебных решений:

·  взыскание с имущества должника;

·  правёж;

·  отдача головою.

Последний способ применялся только в тех случаях, когда в течение одного месяца правеж не дал желаемых результатов, а должник не имел ни имущества, ни поручителей по оплате долга.

В 1628 году законодательно закрепляется первый перечень имущества (к такому имуществу были отнесены поместья и вотчины ответчика), на которое нельзя обращать взыскание, что предопределило впоследствии выделение современного принципа неприкосновенности минимума средств существования должника.

Новый этап в развитии системы исполнения решения судов связан в первую очередь с петровскими преобразованиями, развитием государственной власти в рамках общеевропейской традиции и первой попыткой отделить судебные органы от государственной администрации. Так, Указом от 24 мая 1700 г. «О посылке солдат дворцового караула для сыска и представления в Судный приказ ответчиков и для взыскания с них пошлинных денег и истцовых исков» прекращено направление подьячих и приставов из Судного приказа. Для данных целей Преображенскому приказу отдавалось распоряжение направлять солдат по мере надобности. Таким образом, постепенно служебные функции судебных приставов переходят к другим категориям государственных служащих, в том числе к военнослужащим. Соответственно в конце XVII – начале XVIII века судебные приставы перестают существовать как вспомогательный институт судебной и административной власти в России. Их полномочия передаются мелким судебным чинам, полицейским и другим государственным служащим.

В результате судебной реформы 1864 года, основываясь на Уставе гражданского судопроизводства, были пересмотрены старые способы исполнения решений. К мерам принудительного исполнения стали относить:

1.  передачу имущества натурой лицу, которому оно было присуждено;

2.  производство за счет ответчика тех действий или работ, которые должны быть совершены в назначенный судом срок;

3.  обращение взыскания на имущество должника (движимое и недвижимое).

В рамках осуществления своей деятельности судебные приставы всецело находились под контролем суда, при котором они состояли. Судебный пристав докладывал председателю суда об избранном взыскателем способе исполнения. Кроме того, судебный пристав обязан был вести особый журнал, куда он записывал все свои действия по исполнению решений (ст. 950 Устава гражданского судопроизводства).

Советскому этапу развития законодательства была присуща известная специфика, являющаяся частью социально-политического курса страны в целом.

В жизнь проводился принцип, согласно которому даже права, признанные судебным решением, предполагалось охранять законом лишь постольку, поскольку их осуществление не входило в противоречие с их социально-хозяйственным назначением.

Это особенно ярко проявлялось в регулировании таких институтов, как очередность имущества, на которое налагалось взыскание, и очередность удовлетворения требований различных категорий взыскателей, имущественные и субъектные иммунитеты при денежных взысканиях, возможность и порядок обжалования действий органов исполнения, правосубъектность участников, исполнительные расходы и ответственность.

Принятый 7 июля 1923 г. первый Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, вступивший в силу с 1 сентября того же года, содержал специальный раздел 5, где находились нормы, регулирующие, исполнение судебных решений было предоставлено сторонам. И только в случае отказа от добровольного исполнения взыскатель мог просить суд, вынесший решение, о принудительном исполнении последнего и о выдаче исполнительного листа. Основной целью стало быстрое, удобное и дешевое исполнение требований кредитора при сохранении должника как хозяйственной и рабочей силы.

После Октябрьской революции функции судебного исполнения выполняли судебные исполнители, состоявшие при судах. Стоит заметить, что такое положение дел сохранялось вплоть до реформы 1997 года. Полиция, приставы как органы исполнения прекратили свое существование, а судебные исполнители назначались на должность и увольнялись распоряжением председателя губернского или окружного суда.

Кроме судебных исполнителей особым циркуляром Народного комиссариата юстиции и Народного комиссариата внутренних дел от 12 февраля 1925 г. №48/75 допускалось исполнение судебных решений органами милиции и волостных исполкомов (как правило, начальниками рабоче-крестьянской милиции районов или председателями волисполкомов), которые действовали по тем же правилам, что и судебные исполнители.

Для возбуждения, на основании исполнительного листа взыскатель должен был обратиться к указанным лицам с устным или письменным заявлением. Повестка о возбуждении доставлялась судебным исполнителем должнику немедленно после получения исполнительного листа (кроме случаев, когда исполнялось определение суда об обеспечении иска).

Срок на добровольное исполнение устанавливался обычно в самом судебном решении. Если же судья не указывал в решении конкретного срока, его мог установить судебный исполнитель, но не более семи дней по обычным взысканиям. Однако при взыскании заработной платы срок на добровольное исполнение не мог превышать трех дней, а при взысканиях с государственных предприятий он, наоборот, удлинялся и составлял от двух недель до одного месяца. В законодательном регулировании, как верно заметила О.В. Исаенкова, «проявлялась доминирующая роль государственных интересов над частными и особое покровительство государства трудовым интересам и правам работников и служащих».

Законом ограничивался перечень имущества, на которое можно обратить взыскание, особенно широкий перечень, был установлен в отношении имущества крестьянского двора. Что касается взысканий с государственных учреждений, находящихся на государственном бюджете, то тут и вовсе был установлен своеобразный иммунитет: на принадлежащее им имущество ни при каких условиях обратить взыскание было нельзя, можно было лишь жаловаться на это учреждение в административном порядке.

При обращении взыскания на заработную плату за работником или служащим в любом случае после всех удержаний должно было остаться не менее 50% заработка (ст. 289 ГПК РСФСР 1923 г.).

На имущество должника взыскание обращалось путем составления описи и ареста имущества, при этом были установлены особые правила обращения взыскания на строения, права застройки, денежные суммы и имущество, находящиеся у третьих лиц.

Продажа арестованного имущества осуществлялась с публичных торгов или, с согласия взыскателя и должника, через биржевого маклера на товарной бирже. Срок между арестом и продажей арестованного имущества не мог быть менее семи дней (за исключением скоропортящихся товаров) и не более одного месяца.

После принятия Конституции СССР 1936 г. многие отрасли российского права подверглись реформированию, целью которого было показать успехи социалистического государства и победу социализма в нашей стране. Нормативным актом, являвшимся основой для развития судебных приставов конца 30-х годов XX века, была Инструкция о порядке исполнения судебных решений, утвержденная Народным комиссариатом юстиции СССР 28 сентября 1939 г. Исполнению судебных решений как важному средству укрепления социалистической законности стало придаваться особое значение. Инструкция подробно регламентировала порядок применения различных мер принудительного исполнения решения, делопроизводство и отчетность судебных исполнителей, обжалование их действий и призвана была способствовать реальному осуществлению прав участвующих в деле лиц, установленных и подтвержденных судебными решениями.

Между тем данная Инструкция, равно как и многие другие нормативные правовые акты по исполнению, не смогла в полной мере достичь своей цели, так как менее чем через два года после ее издания в связи с началом Великой Отечественной войны постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 30 августа 1941 г. судам было указано на необходимость приостановления исполнения вступивших в законную силу судебных решений по гражданским делам, ответчиками по которым являлись лица, состоящие в действующих частях Красной Армии и Военно-Морского Флота, за исключением дел о взыскании алиментов. Фактически указанные нормы остановили производство по большей части исполнительных документов, так как основная часть мужского населения и значительная часть женщин находились на фронте.

Судебный исполнитель не имел права взыскивать с истца или ответчика какие-либо сборы за исполнение решения. Все средства он получал от суда, а затем судья выносил определение об утверждении расчета исполнителя по расходам и о взыскании этих расходов с должника.

Надзор за законностью действий судебных исполнителей осуществляли прокуроры. Генеральный прокурор СССР и прокуроры союзных республик обладали правом приостановления исполнения решения суда.

Прокурор не мог самостоятельно отменять действия судебных исполнителей. Прокурорский надзор заключался в праве опротестования этих действий в суд.

В Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 года, полномочиям судебных приставов был посвящен V раздел (главы 38–42), а также приложения №1 и №2. Многие из норм V раздела «Исполнительное производство» ГПК РСФСР 1964 г. регулировали правоотношения вплоть до 1 февраля 2003 г. К числу признаков относились: государственный характер; приоритетная защита государственной, общественной и кооперативной собственности; отсутствие механизма защиты прав и свобод человека.

В течение длительного времени действовала Инструкция об исполнительном производстве, утвержденная приказом Министерства юстиции СССР от 15 ноября 1985 г. №22.

Следующий этап в развитии законодательства о судебных приставах связывается лишь со второй половиной 90-х годов XX века. В 1997 году, 21 июля, принимаются два федеральных закона: №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и №118-ФЗ «О судебных приставах», что дает право говорить о начале реформы системы принудительного исполнения с целью придания ей нового облика, соответствующего современным социально-экономическим реалиям.

Указанные законопроекты, реформирующие принудительное исполнение и решающие задачи обеспечения установленного порядка деятельности судов, были разработаны Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. На объединенном Пленуме этих высших судов 28 февраля 1995 г. было принято постановление о внесении законопроектов в Государственную Думу Российской Федерации. 12 мая 1995 г. они были внесены в Государственную Думу. В июле 1995 г. эти законопроекты приняты Думой в первом чтении, 16 апреля 1997 г. (после значительной доработки) – во втором чтении, 4 июня 1997 г. – в третьем. 3 июля 1997 г. они были одобрены Советом Федерации, а 21 июля 1997 г. подписаны Президентом Российской Федерации. Как известно, оба закона вступили в силу 6 ноября 1997 г.

До вступления в действие данных федеральных законов вопросы принудительного исполнения и порядок деятельности судебных исполнителей решались в основном нормами Закона о судоустройстве РСФСР от 8 июля 1981 г. упомянутого раздела V ГПК РСФСР, действовавшего с 1 октября 1964 г., Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации (последнее в рассматриваемый период Положение было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. №954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации») и Инструкции об исполнительном производстве Министерства юстиции СССР, введенной в действие с 1 апреля 1986 г.

Принятые в 1997 году законы подорвали устоявшееся за многие десятилетия в юридической литературе положение о том, что исполнение судебных решений и иных юрисдикционных актов – завершающая, заключительная стадия гражданского процесса. Необходимо отметить, что государство впервые после 1917 г. посчитало возможным и необходимым принять специальные законы, регулирующие правоотношения в сфере принудительного исполнения исполнительных документов, главным образом судебных актов.

Ключевым моментом в преобразованном нормативно-правовом регулировании того периода стало создание самостоятельной службы судебных приставов как органа принудительного исполнения судебных актов и актов других органов. Указанная служба первоначально была организована в рамках Министерства юстиции Российской Федерации и возглавлялась заместителем министра юстиции Российской Федерации – главным судебным приставом Российской Федерации. В 2004 году в результате проводившейся административной реформы она была преобразована в Федеральную службу судебных приставов.

На судебных приставов возлагаются задачи по обеспечению охраны и защиты судей, участников процесса, свидетелей и граждан, находящихся в здании суда, от преступных посягательств, а также выполнение иных мер.

Впервые в законодательстве последовательно был реализован принцип равенства защиты всех форм собственности.

Судебный пристав-исполнитель получил более широкие возможности по исполнению своих обязанностей за счет наделения его правом налагать штрафы, а также вносить представления о привлечении к административной или уголовной ответственности.

В 2009 году Федеральной службой судебных приставов были приняты меры по совершенствованию законодательства, регламентирующего служебную деятельность судебных приставов. В частности, приняты федеральные законы от 19 июля 2009 г. №194-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах», расширивший полномочия судебных приставов, от 27 сентября 2009 г. №225-ФЗ «О внесении изменений в статью 112 Федерального закона «Об исполнительном производстве», установивший минимальный размер исполнительского сбора, и от 28 июня 2009 г. №124-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», наделивший судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов полномочием по составлению протоколов об административном правонарушении, предусмотрены статьей 13.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В настоящее время ФССП России заняла определенное место в системе правоохранительных органов, выполняя функции принудительного обращения взыскания на задолженности организаций и физических лиц, а также другие функции. Можно констатировать, что территориальные подразделения судебных приставов стали сейчас необходимым атрибутом государственной власти в городах и регионах наряду с судами, прокуратурой, органами внутренних дел, налоговыми органами.