Социально-экономические последствия государственного долга

9. Социально-экономические последствия государственного долга

Финансовые отношения по формированию и обслуживанию государственного долга затрагивают интересы органов государственной власти, всего многообразия юридических и физических лиц, иностранных правительств и международных финансовых организаций. Они оказывают влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления, развитие международного сотрудничества и многие другие элементы социально-экономической жизни общества. Этим объясняется существенная и многогранная роль государственного долга в развитии страны.

Государственный долг может оказывать позитивное и негативное влияние на социально-экономические процессы. Положительное значение государственных заимствований состоит в том, что они являются в основном неинфляционным источником финансирования дефицита бюджетов органов государственной власти различного уровня. Правительственные структуры посредством предоставления государственных кредитов перспективным предприятиям и гарантий по займам и кредитам, привлекаемым эффективными хозяйственниками, могут способствовать ускорению социально-экономического развития страны.

При разумной организации функционирования отношений по формированию и обслуживанию государственного долга исполнительная власть может эффективно распределять долговое бремя во времени между поколениями населения страны. Этот способ распределения налогового бремени дает положительный результат при финансировании за счет заимствованных средств строительства объектов долгосрочного характера, служащих десятки лет. В этом случае финансовое бремя ложится не на одно (как это имеет место при бюджетном финансировании за счет налоговых поступлений), а на несколько поколений, поскольку погашение основной суммы долга и уплата процентов по нему растягивается во времени.

Наконец, взаимные долговые обязательства разных стран являются фактором укрепления международного сотрудничества и взаимопонимания. Этому способствуют межправительственные займы, заимствования у международных финансовых организаций и на международных финансовых рынках, внешние государственные кредиты. При высоком развитии международных долговых отношений все становятся экономически заинтересованы во всеобщей стабильности в мире.

Негативные аспекты государственного долга на социально-экономические процессы, прежде всего, проявляются в том, что при чрезмерном развитии рынка государственного долга правительство ограничивает инвестиционные возможности в народном хозяйстве. Это происходит потому, что, привлекая заемные средства, государство снимает с рынка часть финансовых ресурсов, которые могли бы быть направлены на инвестиции в реальный сектор экономики.

Чрезмерное увлечение государства заемными операциями способствует значительному отвлечению бюджетных средств от нужд хозяйственного и социального развития. Высокий уровень заимствований ведет к большим бюджетным расходам по обслуживанию государственного долга.

Если государство, увлекающееся заимствованиями, делает крен в сторону внешних займов, то возможно не только попадание в чрезмерную зависимость состояния отечественных финансов от состояния финансов международных, но и потеря политической независимости.

Наконец, мобилизуемые с помощью государственных заимствований средства являются антиципированными, взятыми вперед налогами. Рано или поздно долги надо погашать и платить по ним проценты. В части долгосрочной задолженности это перекладывается на будущие поколения.

II. Практическая часть

 

В последние годы в ряду наиболее актуальных внешнеэкономических проблем России выделяется ее внешняя задолженность. Сразу после событий августа 1998 г. стало очевидно, что страна имеет такой внешний долг, урегулирование которого потребует болезненных и напряженных усилий в течение продолжительного времени.

По состоянию на 2001 г. российский внешний долг составил 144,5 млрд. долл., или около 1050 долл. в расчете на одного жителя. «Груз» этой цифры наиболее плотно осознается в контексте возможностей страны возвращать долги. Например, в 1999 г. необходимо было выплатить 18 млрд. долл., а в следующие 2 года – еще 34 млрд. долл. Источник средств для погашения долгов – госбюджет, а он, как известно, едва превышает по расходам 30 млрд. долл. В 2000 год Россия вступила, не будучи в состоянии оплачивать внешний долг в полном объеме и в строго установленные сроки. Однако путь дефолта был отвергнут, что было проявлением высокого профессионализма. Российское государство, используя международный опыт, воспользовалось различными формами управления иностранной задолженностью. Более того, можно полагать, что в этом отношении у страны есть еще немалые резервы.

Управление государственным внешним долгом в последние годы оказалось в центре внимания. Причиной этого явился стремительный рост размеров внешнего долга в течение двух десятилетий (рис. 2). Увеличение долгового бремени стало результатом проведения последними советскими и первыми российскими правительствами ошибочной экономической политики, в том числе политики внешних заимствований, распада СССР, принятия Россией на себя его финансовых обязательств. Относительная тяжесть долга возросла также в результате значительного снижения реального курса рубля в 1991-1992 гг. и в 1998 г.

Рис. 2 Государственный внешний долг СССР и России в 1981-2001 гг.

Увеличение внешнего долга сопровождалось взрывным ростом платежей по его обслуживанию и погашению, неспособность осуществлять которые дважды за последнее десятилетие приводила к национальным дефолтам – в декабре 1991 г. и в августе 1998 г. Ряд соглашений о реструктуризации долговых платежей коммерческим и официальным кредиторам позволил уменьшить долговую нагрузку на экономику страны, приходившуюся на период 1992-2000 гг. За последние годы величина российского внешнего долга существенно сократилась: со 158,4 млрд. долл. (2000 г.) до 144,5 млрд. долл. (2001 г.). Причины уменьшения долга очевидны: в этот период не осуществлялись новые заимствования, страна производила выплаты по долгам (в частности, Международному валютному фонду) и в результате переговоров с Лондонским клубом кредиторов, в итоге которых внешний долг России значительно сократился [8, с.60]. В то же время проведенные реструктуризации существенно увеличили ее в части, приходящейся на первое десятилетие наступившего столетия. Долговой кризис не был преодолен, но созданные таким образом «пики» платежей в 2003, 2005, 2008 гг. породили так называемую «проблему 2003 г.» [1, с.5].

Достигнутая в начале 2000 г. договоренность о полномасштабной реструктуризации российского коммерческого долга Лондонскому клубу кредиторов с частичным его списанием вызвала у некоторых представителей российских властей надежду на повторение подобного успеха в отношениях с Парижским клубом. В рамках осуществления такого плана в бюджет 2001г. не были включены необходимые финансовые средства, а в начале 2001 г. была предпринята попытка в одностороннем порядке прекратить платежи Парижскому клубу в части долга, унаследованного от бывшего СССР. Угроза применения санкций со стороны официальных кредиторов вынудила российские власти отказаться от дальнейшего осуществления этого плана. 19 января 2001 г. они официально заявили о проведении политики обслуживания и погашения долга в соответствии с официальным графиком платежей. В течение февраля-апреля 2001 г. возникшее отставание по платежам было ликвидировано. Возобновление (впервые с 1988 г.) обслуживания Россией своих финансовых обязательств в полном объеме (с постепенным сокращением просроченной задолженности по основному долгу и процентам) перевело «проблему 2003 г.» в разряд непосредственно практических. Продолжение и в дальнейшем осуществляемой с апреля 2001 г. политики обслуживания и погашения государственного внешнего долга в полном объеме получило ограниченную поддержку со стороны экспертов. В то же время, неоднократно высказывавшееся предложение о возможности и даже желательности досрочного погашения части внешнего долга вызвало критическую реакцию. Более распространенной в российском обществе является иная позиция, суть которой в несколько упрощенной форме может быть сведена к следующей системе утверждений:

·  Нынешние размеры государственного внешнего долга, а также размеры будущих платежей по нему находятся на экстремально высоком уровне. Поэтому осуществление их в полном объеме в течение ряда предстоящих лет и, в частности, в 2003 г. невозможно.

·  Осуществление платежей по внешнему долгу в полном объеме в течение ряда лет и даже в 2003 г. в принципе возможно. Однако это произошло бы за счет изъятия огромного объема финансовых ресурсов из национальной экономики, неизбежно привело бы к прекращению ее роста и возобновлению спада, обострению кризиса в социальной сфере.

·  Следует воспользоваться стратегией сокращения внешнего долга. Для этого необходимо договориться с кредиторами (вариант – принять одностороннее решение) о списании (вариант – о частичном списании) или реструктуризации.

·  Поскольку в бюджете, очевидно, не будет необходимых финансовых ресурсов для осуществления платежей в полном объеме, не стоит ограничивать источники средств платежа исключительно бюджетными доходами. Внешний долг можно и нужно погашать, в том числе за счет привлечения новых займов, осуществления товарных поставок, обмена российского долга на акции российских компаний. Для того чтобы определить пути решения проблемы внешней задолженности России, необходимо сначала выяснить, является ли Россия страной с экстремально высоким уровнем внешней задолженности. Для ответа на этот вопрос необходимо сравнить значения показателей внешней задолженности России с аналогичными показателями других стран мира. Источником такой информации послужила Debtor Reporting System (DRS) – база данных Всемирного банка о состоянии внешнего долга большинства стран мира. В качестве года сравнения выбран 1999 год – последний год, по которому имеются соответствующие данные. Среди 130 стран, данные по которым наиболее полно представлены в DRS, по пяти важнейшим показателям внешней задолженности, традиционно рассчитываемым Всемирным банком, Россия в 1999 г. заняла места с 58 по 81 (табл.3). Следовательно, в тяжелейший для России год от 57 до 80 стран – в зависимости от показателя – опережали ее по относительной величине внешней задолженности. Иными словами, от 47 до 62% стран с сопоставимыми экономическими условиями находились в более тяжелом с точки зрения внешнего долга положении, чем Россия.

Таблица 3 Место России в списках стран мира, ранжированных по важнейшим индикаторам внешней задолженности, традиционно рассчитываемым Всемирным банком, в 1999 г. (130 стран)

Показатели	Место России
1 Государственный внешний долг в % к экспорту	62
2 Государственный внешний долг в % к ВВП	80
3 Полные платежи по внешнему долгу в % к экспорту	72
4 Процентные платежи в % к экспорту	58
5 Процентные платежи в % к ВВП	81

Используя показатели ВВП на душу населения и относительной величины приведенной стоимости полных платежей по внешнему долгу к ВВП и экспорту товаров и услуг, Всемирный банк классифицирует страны мира в зависимости от величины относительной задолженности и уровня дохода по шести группам: 1 – страны с высоким уровнем задолженности и низким уровнем дохода; 2 – страны с высоким уровнем задолженности и средним уровнем дохода; 3 – страны со средним уровнем задолженности и низким уровнем дохода; 4 – страны со средним уровнем задолженности и средним уровнем дохода; 5 – страны с низким уровнем задолженности и низким уровнем дохода; 6 – страны с низким уровнем задолженности и средним уровнем дохода.

В качестве критериев, разделяющих данные группы стран, по состоянию на 1999 г. использовались следующие величины: 755 долл. для показателя ВВП на душу населения, 80 и 48% для отношения приведенной стоимости долговых платежей к ВВП и 220 и 132% для отношения приведенной стоимости долговых платежей к экспорту [1, с.8].

Полученные результаты показали, что даже в посткризисном 1999 году по трем важнейшим показателям относительной задолженности Россия находилась в 4 группе. Благодаря действию в последнее время ряда факторов (переход к практике полного обслуживания и погашения государственного долга, значительное сокращение внешних заимствований, рост национальной экономики и экспорта, существенное повышение курса рубля в реальном выражении) относительное бремя внешней задолженности в 2001 г. сократилось по сравнению с 1999 г.

Особый практический интерес представляют данные не только о фактической долговой нагрузке в прошлые периоды, но и об ожидаемой нагрузке в предстоящие годы и особенно в 2003 г. Соответствующие величины долговой нагрузки были рассчитаны по отношению к ВВП, экспорту, сальдо платежного баланса, доходам и расходам федерального бюджета. Их прогнозные значения в 2003г. рассчитывались по двум вариантам: оптимистическому и пессимистическому.

Эти расчеты показали, что даже в случае наиболее неблагоприятного варианта развития событий в 2003 г. Россия по величине чистых долговых платежей оказывается на 102 месте. Развитие событий по более благоприятному сценарию приводит к перемещению России на 122 место. Хотя по значениям 2003 г. относительное бремя российских долговых платежей оказывается более высоким, чем по значениям 1999 г., 2000 г. или среднегодовым показателям пятилетия 1995-1999 гг., оно все же не является рекордным. По сравнению с, очевидно, максимально возможной величиной российских чистых долговых платежей в 2003 г. в 5,2% ВВП в некоторых странах этот показатель превышал 10% и даже 15% ВВП (например, Ямайка в 1986 г.).

Таким образом, относительно параметров платежного баланса, объема ВВП, размеров фискальных показателей российские долговые платежи не уникальны. Россия еще не стала лидирующим должником. Она относится к числу стран со средним уровнем внешнего долга, уступая США (700 млрд. долл.), Германии (350 млрд. долл.) и некоторым другим странам. Россия занимает среднее место также по доле внешнего долга в годовом экспорте товаров, его обслуживанию и размеру на душу населения. Но ухудшились другие показатели. По темпу роста внешнего долга (310% в 1991-2000 гг.) Россия обгоняет среднемировой показатель (250%). Отношение «внешний долг/ВВП» (65%) превышает критический показатель 50%. Ускорился темп роста расходов на его обслуживание [12, с.71].

Чтобы анализировать внешнюю задолженность страны, необходимо также рассмотреть понятие ее «качества». В мировой практике под степенью «качества» внешней задолженности страны понимается ее платежеспособность. Данное понятие вполне конкретное и поэтому достаточно точно прогнозируемое на основе ряда показателей, из которых главными являются: отношение внешнего долга к ВВП и его отношение к объему годового экспорта страны. Они характеризуют возможности страны погасить свой внешний долг за счет собственных ресурсов. Что касается первого показателя, то отметка в 50% является критической. Превышение страной этой величины – показатель ее сомнительной платежеспособности, свидетельствующий о непосильной долговой нагрузке. После августа 1998 г. данный показатель приблизился к 70%. Для сравнения в США он равен 12%, в Германии – 14,9%, во Франции – 0,9%. В то же время в группе стран, расположенных южнее Сахары, в отношении которых в настоящее время решается вопрос о полном списании их долгов, этот показатель приближается к 100%.

Второй из названных показателей позволяет непосредственно судить, насколько страна в состоянии осуществлять классическую схему внешнего финансирования: покрывать валютными доходами от национального экспорта свою внешнюю задолженность. Очевидно, что чем ниже этот показатель в пределах 100% экспортной выручки, тем благополучнее страна как мировой дебитор. У стран, не имеющих трудностей с погашением внешней задолженности, данный показатель исчисляется 10-20%. У традиционно проблемных должников он превышает 500%. В России в 1998 г. он составил 108,5%.

Трудности с выплатой внешней задолженности испытывают большинство из 182 стран – членов МВФ (главным образом развивающиеся страны). Однако проблема погашения старых долгов в существенной мере решается ими с помощью получения новых кредитов. Для России в настоящее время этой возможности смягчения внешнедолговой проблемы не существует. После августа 1998 г. в связи с дефолтом по внутреннему долгу существенным образом пострадали нерезиденты – держатели ГКО и ОФЗ, которым до сих пор не возмещено 12–15 млрд. долл. Данное обстоятельство и еще в большей степени угроза дефолта России по внешнему долгу вызвали отрицательную реакцию международного финансового сообщества. МВФ приостановил кредитование нашей страны, что по неписаному правилу было сигналом для других кредиторов к аналогичным действиям [5, с.60].

Таким образом, Россия в нынешней ситуации лишена возможности привлечения средств с международных финансовых рынков. Данная проблема является весьма сложной, а ситуация в экономическом плане – негативной. Дело в том, что в условиях глобализации движения капиталов и всей экономической активности государств внешнее финансирование необходимо для обеспечения экономического роста страны, активизации в ней инвестиционных процессов и, следовательно, для создания внутринациональных источников погашения внешней задолженности. Поэтому создание в России соответствующего климата для получения новых международных кредитов – одна из важнейших целей при создании российской системы управления иностранной задолженностью.

Решать проблему внешней задолженности, исходя из опыта других стран, необходимо не посредством сокращения общей суммы внешнего долга, а на основе создания международным финансовым сообществом во главе с МВФ достаточно надежной системы эффективного управления внешним долгом. Система сложная, включающая многочисленные формы сокращения старых долгов, четкий контроль за целевым использованием новых кредитов, стимулирование внутренних инвестиций и расширение экспортных возможностей стран-дебиторов.

Стоит отметить те проблемы управления государственным внешним долгом, с которыми столкнулась Россия в период рыночных реформ.

Во-первых, это необходимость оценки параметров и реструктуризации долга. Следует иметь в виду, что реструктуризация, как правило, не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

Во-вторых, применение стандартных методов управления внешним долгом оказалось недостаточно.

Так, операция выкупа долга осуществляется на основе переговоров с кредиторами, при согласии которых происходит «обратная покупка» долговых инструментов на открытом рынке. Однако кредиторы могут выдвинуть неприемлемые для должника лимиты выкупа задолженности.

Трудности иного рода возникают при реализации схемы обмена долга на акции национальных компаний. Проблема заключается в том, что конверсия долга в акции имеет успех лишь в том случае, если она предлагает иностранным инвесторам лучшие местные активы, включая государственные предприятия. Поэтому программа может дать иностранным инвесторам неоправданное преимущество перед местными инвесторами при покупке наиболее ликвидных активов.

Проблемными оказались операции по переуступке требований по долгам по отношению к России. Задолженность развивающихся стран перед РФ составляет приблизительно 123 млрд. долл. по номиналу, а стран СНГ – около 6 млрд. долл. С одной стороны, возникают трудности с определением курса валют (Парижский клуб при пересчете долгов СССР приравнял доллар к 62 копейкам). С другой стороны, более половины долгов можно отнести к безнадежным. Максимальная сумма, которая может быть документально подтверждена, составляет 10-15 млрд. долл. Причиной послужила неопределенность статуса задолженности: в ряде случаев это были военные поставки, бартер либо в договорах не предусматривались нормы для предъявления требований.

В-третьих, важной проблемой является неурегулированность вопроса об источниках обслуживания и погашения задолженности. Основным источником выступают бюджетные средства.

На величину источников платежей по внешнему долгу оказывает влияние объем экспорта: от его увеличения зависит рост налоговых поступлений в бюджет. Но и здесь острота ситуации усугубляется оттоком капитала за рубеж в размере, который составляет не менее 20 млрд. долл. ежегодно, в то время как сальдо торгового баланса за 2000 г. составило 67 млрд. долл. [18, с.73].

В-четвертых, Правительство России не создало единую систему полноценного и достоверного учета всех государственных долговых обязательств. В настоящее время учет и регистрацию внешних долговых обязательств России осуществляют Минфин России, ВЭБ, иностранная компания «Warburg Dillon Read», данные учета которых не всегда совпадают. Так, по состоянию на 1 января 2000 г. государственный внешний долг по отчетам ВЭБ составил 158 млрд. долл., а по данным, предоставленным Правительством РФ к проекту федерального бюджета на 2001 г. –158,4 млрд. долл.

В-пятых, имеющаяся в распоряжении исполнительной власти информация о долге по большей части закрыта для общественности, что вызывает затруднения при анализе и разработке предложений по смягчению долговой проблемы.

В-шестых, финансовая система испытывает недостаток высококвалифицированных специалистов по работе с государственным долгом, по управлению региональными и внешними заимствованиями.

Таким образом, становится очевидной необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления внешним долгом.

Кроме величины и «качества» внешнего долга, реструктуризация последнего зависит от его структуры. В мировой практике она рассматривается, как правило, на основе лишь одного критерия – по субъектам предоставления кредитов. На основе данного критерия задолженность России выглядит следующим образом: Лондонскому клубу кредиторов, Парижскому клубу, МВФ, Мировому банку, двусторонние кредиты, еврооблигации и пр.

Однако в отличие от внешнего долга других государств российский структурирован еще по одному критерию: он представлен долгами собственными и унаследованными от бывшего СССР. Причем последние составляют около 2/3 его общей величины. Данный фактор в решающей мере участвует в обострении внешнедолговой ситуации страны и в формировании пессимистических прогнозов в отношении ее возможностей возврата долга в установленные договоренностями сроки [5, с.61].

Несомненно, впечатляющая величина российского долга в его уникальный структурный состав при отсутствии в стране экономического роста в течение достаточно продолжительного периода не могут не подвигнуть всех субъектов кредитных отношений с Россией на переговоры о реструктуризации ее внешнего долга.

Однако реструктуризация – лишь одно из звеньев в общей схеме урегулирования внешнего долга, а тем более в системе управления им. И, к сожалению, данный этап реструктуризации далеко не решает проблемы внешней задолженности страны. Стратегическая схема урегулирования внешнего долга Российской Федерации может заключаться в следующем: 1) в ближайшие 3-5 лет добиться списания 40-60% внешней задолженности, прежде всего, унаследованного советского долга; 2) после списания части долга перейти к выкупу задолженности, переводу части долга в облигации по заниженному курсу и др. При этом предполагается, что примерно через 5-8 лет будет восстановлено доверие иностранных инвесторов к России и страна сможет вновь получить широкий доступ к международному рынку капиталов. Другими словами, практически, основной путь выхода из кризисной ситуации возможен при привлечении новых заимствований для выплаты старых долгов. Между тем у России есть еще один инструмент активного воздействия на свою внешнюю задолженность, дающий ей возможность обеспечить экономический рост. Речь идет о российских зарубежных активах.

Все предложенные и реализуемые в России схемы реструктуризации внешнего долга заимствованы из мировой практики в ее применении, главным образом, к странам – чистым дебиторам, каковыми и являются большинство развивающихся стран. Но ведь Россия не подходит под определение чистого дебитора, так как подобно крупным должникам из промышленно развитых стран (США, Германии, Швеции) в системе международного внешнего финансирования играет двоякую роль: и должника, и кредитора. А коль скоро у России существует достаточный объем требований к другим странам, то имеет смысл более подробно остановиться на анализе задолженности других стран.

По некоторым оценкам, рыночная стоимость зарубежной собственности России, перешедшей к ней как к правопреемнице СССР, исчисляется в 500-525 млрд. долл. Это почти в четыре раза больше, чем внешняя задолженность страны. Таким образом, очевидно, что если разумно распорядиться хотя бы частью этой собственности, то можно решить немало проблем, не теряя «лица» в международных экономических отношениях [5, с.63].

Естественно, возникает вопрос о составе зарубежных активов России. Прежде всего, это задолженность зарубежных государств. Должники России – это развивающиеся, бывшие социалистические страны и бывшие республики СССР. Большая часть международных требований России перешла к ней от СССР. Это, прежде всего, кредиты, предоставленные ряду стран Латинской Америки, Азии и Африки. В значительной части – это долги за возведение производственных объектов, военных сооружений и подготовку кадров в этих государствах. На долю этих долгов приходится не менее четверти зарубежных активов России.

Однако многие экономисты сходятся во мнении, что вероятность возврата долгов этих стран весьма сомнительна. Проблема, несомненно, сложная. Однако, обратимся к 15-летнему мировому опыту управления почти двухтриллионным долгом развивающихся стран. Среди многочисленных средств и форм возврата долгов полное «прощение» (списание) – самая крайняя мера. Среди основных должников России преобладают те государства, кому мировое сообщество не собирается прощать долги. Почему же тогда Россия не видит возможности возврата этими странами долгов, тем более что все они являются членами МВФ, а это предполагает определенные формы воздействия на них средствами кредитной политики данной организации.

Специфика структуры внешних требований России по составу должников состоит в том, что большая часть задолженности других стран России приходится на наименее развитые страны (Эфиопия, Никарагуа, Бенин, Буркина-Фасо, Замбия, Конго, Мали, Марокко, Пакистан, Мадагаскар, Монголия, Словакия) [16, с.5]. Однако, с учетом современного внутриэкономического положения России вряд ли целесообразно соглашаться на списание всех требований к развивающимся странам, тем более что определенные возможности для урегулирования этих международных требований открывают хорошо отработанные за последние 10 лет схемы реструктуризации долгов. В частности, для России как кредитора представляют значительный интерес различные способы конверсии долгов развивающихся стран: обмен долгов на облигации; операции «долг-акции», обмен долгов на соответствующие обязательства развивающихся стран; взаимозачет и др.

Среди форм урегулирования внешней задолженности развивающихся стран бывшему СССР – переуступка требований третьим странам или фирмам. В 90-е гг. предпринимался целый ряд попыток продать требования России по советским коммерческим кредитам западным фирмам. В частности, велись переговоры о переуступке задолженности Мозамбика, Анголы и Сирии западным фирмам. Однако условия для России экономически были неприемлемы.

Сложность урегулирования международных требований России в существенной мере связана с тем, что наибольшая часть кредитов, предоставленных СССР развивающимся странам, - кредиты на закупку вооружения. В 1992 г. Эфиопия, Ангола и Ливия предприняли в рамках Организации африканского единства попытку выработать общую позицию отказа от уплаты России долга бывшему СССР по спецкредитам на военные поставки. Россия в этом случае заняла принципиально твердую позицию и была поддержана кредиторами из промышленно развитых стран.

Нуждается в пересмотре такая, ставшая в последние годы малоэффективной, форма погашения задолженности развивающихся стран России, как товарные поставки в счет долгов. Например, совсем недавно премьер-министр М. Касьянов договорился, что Вьетнам в счет долга поставит в Россию «высококачественных товаров» на 100 млн. долл. [16, с.5]. В последние годы цены на импортные товары в счет погашения долгов развивающихся стран резко возросли. В результате эти товары часто поставляются по ценам, на 40-50% превышающим среднемировые. Если принять еще во внимание тот факт, что, как правило, эти товары низкого качества, не находящие сбыта на насыщенном товарами российском рынке, то становится очевидной полная неэффективность такой формы урегулирования внешней задолженности развивающихся стран России. Сейчас в отношении этих российских международных требований все чаще используется система тендеров. Фирма – победитель тендера должна сама найти на местном рынке страны-должника товар, который можно реализовать в России.

В отношении долгов стран СНГ Российской Федерации в настоящее время предпринимаются шаги по выработке различных вариантов конверсии. Так, Украина частично погашает свою задолженность России, не взимая арендную плату с пользования бухтами Севастополя.

Недавно Россия и Украина решили опробовать еще один вариант решения проблемы задолженности Киева за российский газ (1,4 млрд. долл.). В соответствии с договоренностями, достигнутыми премьером России М.Касьяновым и его украинским коллегой А. Кинахом, в уплату за газ Россия получит облигации украинского энергетического концерна «Нафтогаз». Теперь сумма задолженности будет погашаться платежами по облигациям в течение 10 лет, с льготным периодом в 3 года, когда будут выплачиваться только проценты. Если «Нафтогаз» не сможет обеспечить выплату долга, ее берет на себя украинское правительство [19, с. 13].

В целом долги бывших союзных республик не следует относить к столь же сомнительным, как долги африканских стран. Вместе с тем по многим из этих долгов необходимо активно применять форму капитализации, учитывая, что для России было бы выгодно обменивать задолженность ей союзных республик на акции достаточно прибыльных предприятий, что в будущем могло бы стать устойчивым источником средств для обслуживания собственной российской внешней задолженности.

Значительные размеры положительного сальдо платежного баланса по счету текущих операций в 1999 г. (25 млрд. долл.), казалось бы, дают возможность выполнения российских обязательств по внешнему долгу.

«По всем традиционным меркам Россия не должна была бы иметь проблемы с погашением внешнего долга», - писала газета «Уолл-стрит джорнэл». Как заявил в ней один из видных американских экспертов по финансовым вопросам Ч. Блитцер, «это первый случай, который я могу припомнить, чтобы страна, имеющая положительное сальдо по текущим операциям, была бы неспособна обслуживать свои долги». Судя по публикациям, западные аналитики довольно единодушны в том, что «слабость государственных институтов и несоблюдение законов являются первопричинами неспособности России обратить излишек получаемых ею долларов в средство оплаты долгов». Журнал «Экономист» пишет, что дефолт по внешнему долгу «отражает нищету и слабость российского государства, а не России как таковой, финансовую и моральную слабость государства», и справедливо замечает, что «правительство, которое неспособно собирать налоги со своих наиболее влиятельных граждан, будет не в состоянии защищать и наиболее слабую часть населения» [13, с. 38].

В конечном счете Россия в 1999 г. и в начале 2000 г. смогла обслужить лишь «собственный» внешний долг, выплатив более 9 млрд. долл. из тех 17,5 млрд. долл., которые полагалось уплатить по графику погашения и обслуживания всего внешнего долга, включая и долг СССР. В дальнейшем России по графику платежей предстояло бы выплатить: в 2001 г. – 14,6 млрд. долл., 2002 г. – 14,6 млрд. долл., 2003 г. – 20,5 млрд. долл., 2004 г. – 14,7 млрд. долл. и 2005 г. – 15,9 млрд. долл., что практически вряд ли возможно.

В августе 1999 г. была достигнута договоренность с Парижским клубом, которому Россия должна 40 млрд. долл., о реструктуризации (фактически – о двухлетней отсрочке) платежей 1999-2000 гг. по основному долгу. В феврале 2000 г. удалось достичь соглашения с Лондонским клубом о списании 10,6 млрд. долл. из 32 млрд. долл., которые Россия должна западным частным банкам, и реструктуризации остальной части долга, но с условием переоформления его в еврооблигации. Облигации имеют 30-летний срок погашения, включая 7-летний льготный период, и будут обслуживаться по льготному проценту (от 2,25% в первом полугодии 2000 г. до 7,5% начиная с 8-го года). Реструктуризация осуществляется путем обмена прежних долгосрочных ценных бумаг – облигаций Внешэкономбанка («вэбовок») на новые евробонды со скидкой: облигации номиналом в 100 долл. будут обмениваться на евробонды с номиналом 62,5 долл.

В официальных российских кругах соглашение с Лондонским клубом было однозначно расценено как большой успех, хотя первоначально российская сторона ставила вопрос о необходимости списания несколько большей части долга. Соглашение, несомненно, облегчит ситуацию с погашением задолженности на ближайшие 7 лет, но не следует забывать, что при всех льготах России до 2030 г. с учетом процентов придется выплатить Лондонскому клубу около 40 млрд. долл. [13, с.39].

Помимо всего этого, Россия имеет долг перед МВФ (15,23 млрд. долл. на конец 1999 г.), который принято выплачивать аккуратно.

Повторная досрочная реструктуризация российских долгов после прошедшей совсем недавно первой, условия которой Россия оказалась не в состоянии выполнить, конечно, не решает проблему задолженности, а только вновь ее откладывает. Нет сомнения, что без кардинального улучшения состояния экономики от долгового бремени России не избавиться. «Россия снова может оказаться в дефолте по своим долгам перед иностранными инвесторами, если она не остановит бегство капитала, не увеличит долю центрального правительства в налоговых доходах и не ослабит свою зависимость от нефти», - предупреждают западные эксперты.

Подавляющее большинство экономистов сходится во мнении, что Россия не только не может ликвидировать внешнюю задолженность, но уже находится в долговой ловушке, то есть в перспективе долг будет только нарастать. Однако обстановка в данной сфере быстро меняется и выполненные ранее различными авторами прогнозные расчеты уже устарели. В связи с этим необходимо пересмотреть вопрос о степени серьезности долговой проблемы. Для этого сконструируем несколько прогнозных сценариев.

Для решения поставленной задачи рассмотрим два варианта экономической политики: инфляционный и безинфляционный. В рамках каждого варианта построим сценарии, позволяющие лучше исследовать возможности каждого вида выбранной политики.

Сценарии безинфляционной политики. Основой для перспективных расчетов долговой ситуации взята «Концепция бюджетной политики на долгосрочную перспективу», принятая Министерством финансов РФ в августе 2000 г. В ней заданы основные макроэкономические параметры страны вплоть до 2015 г. Данный временной горизонт вполне подходит и для изучения динамики государственного долга. Действительно, проблема государственного долга носит долгосрочный характер и не может быть решена в сжатые сроки. В связи с этим первый, «классический», сценарий в рамках безинфляционной политики предусматривает вариант развития, полностью базирующийся на прогнозных цифрах Минфина и отрицающий возможность кредитования правительства со стороны Центрального банка. Данный сценарий служит базовым для всех остальных (табл. 4).

Таблица 4. Исходные условия классического сценария, %

Годы	Темп экономического роста	Темп инфляции	Темп прироста валютного курса
2001	4,5	10,0	7,1
2002	5,0	8,0	6,7
2003	5,5	7,0	6,9
2004	6,5	7,2	7,3
2005	5,1	7,0	7,1
2006	5,8	7,0	6,9
2007	6,2	6,8	6,9
2008	6,2	6,5	6,5
2009	5,7	6,2	6,3
2010	6,8	6,2	6,1
2011	7,0	5,0	5,0
2012	6,8	5,0	4,9
2013	6,5	5,0	5,1
2014	5,8	5,0	5,0
2015	6,8	5,0	5,0

Однако Концепция Минфина, несомненно, должна оцениваться как сверхоптимистичная. Так, в ней предусматриваются достаточно высокие темпы экономического роста от 4,5 до 7%. Такие темпы, особенно 7%-ные весьма сомнительны. Нереальными представляются и прогнозируемые темпы инфляции в 5-10% годовых. Таких результатов российская экономика еще не достигала, хотя западные аналитики (журнал The Economist) прогнозируют инфляцию в те же 10% к 2005 г. [10, с.5].

Таким образом, можно предположить, что на определенном этапе произойдет сбой в системе и экономика, пусть и на короткое время, попадет в режим рецессии или депрессии. В связи с этим второй, депрессионный, сценарий предусматривает, что все параметры классического сценария сохраняются, но в 2005 г. экономика приостанавливается на 3 года, чтобы передохнуть и набраться сил для последующего роста. В эти годы наблюдается депрессия (нулевые темпы экономического роста).

Логическим продолжением и развитием второго сценария является третий, рецессионный, сценарий, который предусматривает более сильный производственный шок. Здесь предполагается, что в 2005 г. российская экономика спотыкается и на два года попадает в режим не слишком глубокого производственного спада (на 1,5% в 2005 г., 2,5% в 2006 г. и 0% в 2007 г.), после чего рецессия преодолевается и экономический рост возобновляется [7, с.62].

Сценарии инфляционной политики. Если в безинфляционных сценариях предполагалось, что инфляция с течением времени затухает, а темпы роста производства сначала нарастают, а потом стабилизируются, то в инфляционных сценариях предусматривается обратная ситуация, а именно: темпы роста экономики затухают, а темпы инфляции, снизившись в первый год, последующие годы остаются стабильными и относительно высокими.

Первый, нейтральный, сценарий предусматривает достаточно высокие темпы экономического роста (2% в год, начиная с 2004 г.). Нейтральность данного сценария заключается в том, что погашение образующегося дефицита происходит только за счет новых заимствований.

Второй, эмиссионный сценарий отличается от нейтрального только тем, что здесь половина образующегося бюджетного дефицита покрывается с помощью кредитов Центрального банка.

Проанализируем классический сценарий развития (табл. 5). Прежде всего, при заданных параметрах все долговые показатели улучшаются. Однако темпы снижения долгового бремени весьма скромны. В целом за 15 лет суммарную государственную задолженность удастся разгрузить лишь на 18,2%, а внешнюю – на 13,2%, что является слишком скромным достижением, если учесть, что все это время стране придется жить в очень напряженном режиме. Заметим, что с точки зрения международных стандартов даже при реализации этого сценария Россия к 2015 г. будет находиться за критической чертой. Так, в 2015 г. доля внешнего долга страны в ВВП будет составлять 79,2% против порогового значения в 50% [7, с.63]. Таким образом, при реализации намеченного правительством курса на восстановление экономики страны можно надеяться лишь на частичное урегулирование внешнедолговой проблемы. Однако полной ликвидации проблемы внешнего долга даже по истечении 30 лет столь бурного роста не произойдет.

Таблица 5. Результаты расчетов по классическому сценарию, %

Годы	Отношение госдолга к ВВП, всего	В том числе		Доля расходов по Обслуживанию госдолга в ВВП, всего	В том числе
		Внутреннего	Внешнего		Внутреннего	Внешнего
2001	115,8	23,4	92,4	32,5	16,6	15,9
2002	113,6	22,9	90,7	27,3	11,6	15,7
2003	112,4	22,6	89,8	26,7	11,2	15,5
2004	110,4	22,1	88,4	26,2	11,0	15,2
2005	109,9	21,9	88,1	26,0	10,9	15,1
2006	108,5	21,4	87,2	24,7	10,5	14,2
2007	107,0	20,8	86,2	24,2	10,2	14,0
2008	105,4	20,4	85,0	23,8	9,9	13,9
2009	104,6	20,1	84,5	21,7	8,0	13,8
2010	102,8	19,7	83,1	21,3	7,8	13,5
2011	101,1	19,3	81,8	20,0	7,3	12,7
2012	99,7	19,0	80,7	19,7	7,2	12,5
2013	98,8	18,8	80,0	19,5	7,1	12,4
2014	98,5	18,7	79,9	19,4	7,1	12,4
2015	97,6	18,4	79,2	19,2	7,0	12,2

Теперь выясним, что будет, если российская экономика на определенном участке прогнозного пути все же споткнется. Ответ на этот вопрос дает депрессионный сценарий (табл. 6).

Таблица 6. Результаты расчетов по депрессионному сценарию, %

Годы	Отношение госдолга к ВВП, всего	В том числе		Доля расходов по обслуживанию госдолга в ВВП, всего	В том числе
		Внутреннего	Внешнего		Внутреннего	Внешнего
2001	115,8	23,4	92,4	32,5	16,6	15,9
2002	113,6	22,9	90,7	27,3	11,6	15,7
2003	112,4	22,6	89,8	26,7	11,2	15,5
2004	110,4	22,1	88,4	26,2	11,0	15,2
2005	119,2	23,7	95,5	27,3	11,4	15,9
2006	128,3	25,3	103,0	28,3	12,0	16,3
2007	138,4	27,0	111,4	30,4	12,8	17,6
2008	137,2	26,6	110,6	30,7	12,8	17,9
2009	137,1	26,4	110,7	28,3	10,4	17,9
2010	135,6	26,0	109,6	27,9	10,2	17,7
2011	134,2	25,6	108,5	26,4	9,7	16,7
2012	133,1	25,4	107,8	26,2	9,6	16,6
2013	132,7	25,2	107,5	26,0	9,5	16,5
2014	133,1	25,2	107,9	26,1	9,5	16,6
2015	132,5	25,0	107,5	25,9	9,4	16,5

Как оказывается, последствия такого кратковременного сбоя будут катастрофичными. В первый же плохой год (2005 г.) все долговые характеристики резко ухудшаются. При этом следует отметить, что особенно интересно ведет себя именно внешний долг. Так, после трех неблагополучных лет (2005-2007) доля внешнего долга начинает убывать, но уже через год, в 2009г., снова возрастает. После этого она опять убывает, но в довольно отдаленном 2014 г. происходит очередной скачок ее роста с последующим спадом. Таким образом, динамика внешнего долга обладает своего рода эффектом последействия. Это означает, что любые просчеты и ошибки в экономической политике и сбои в развитии резко ухудшают ситуацию в сфере внешнего долга.

Полученные результаты высвечивают иллюзорность надежд на спокойное решение долговых проблем. Для выхода на устойчивую траекторию сокращения долгового бремени необходимо, чтобы на протяжении хотя бы 15 лет соблюдались необыкновенно благоприятные экономические условия. Если такие условия будут хоть немного нарушены, например, необходимостью перестройки хозяйства с временным замедлением экономического роста, то все позитивные достижения предыдущего и последующего периодов будут просто сметены негативными последствиями короткой депрессии.

Рецессионный сценарий дает еще более удручающие результаты (табл. 7). Все особенности долговой динамики остаются такими же, как и в депрессионном сценарии, усугубляется лишь масштаб негативных эффектов. Практически все проблемы нагромождаются по каналу внешней задолженности. Доля государственного долга в ВВП по сравнению с 2000 г. увеличивается на 23,1%, что уже само по себе серьезное бремя для экономики. Все это лишний раз подтверждает, что Россия не имеет права оступаться на протяжении грядущих 15 лет, если не хочет попасть в еще более безнадежное положение [7, с.65].

Таблица 7. Результаты расчетов по рецессионному сценарию, %

Годы	Отношение госдолга к ВВП, всего	В том числе		Доля расходов по Обслуживанию госдолга в ВВП, всего	В том числе
		Внутреннего	Внешнего		Внутреннего	Внешнего
2001	115,8	23,4	92,4	32,5	16,6	15,9
2002	113,6	22,9	90,7	27,3	11,6	15,7
2003	112,4	22,6	89,8	26,7	11,2	15,5
2004	110,0	22,1	88,4	26,2	11,0	15,2
2005	121,0	24,1	97,0	27,7	11,6	16,2
2006	133,6	26,3	107,3	29,5	12,5	17,0
2007	144,1	28,1	116,0	31,7	13,3	18,4
2008	143,0	27,7	115,3	32,0	13,3	18,7
2009	143,0	27,5	115,5	29,5	10,8	18,7
2010	141,6	27,1	114,4	29,1	10,7	18,5
2011	140,2	26,8	113,4	27,6	10,1	17,5
2012	139,2	26,5	112,7	27,3	10,0	17,3
2013	138,8	26,4	112,5	27,2	9,9	17,3
2014	139,4	26,4	113,0	27,3	9,9	17,4
2015	138,9	26,2	112,7	27,2	9,9	17,3

Следующий, нейтральный, сценарий воспроизводит ситуацию, когда темпы роста экономики чуть-чуть возрастают, но бюджетная сбалансированность нарушается. В этом случае ситуация с государственным долгом ухудшается еще больше, нежели в предыдущем сценарии, причем только внешний долг дает увеличение долгового бремени страны на 57,5% (табл. 8). Такой ход событий представляется совершенно недопустимым [7,с.66].

Наконец, последний, эмиссионный, сценарий позволяет выяснить возможности денежно-кредитного рычага государственного регулирования для ослабления давления на долговые инструменты (табл. 9). В данном случае предполагается, что бюджетный дефицит наполовину погашается за счет новых заимствований, а наполовину – за счет кредитов ЦБР правительству, которые в следующем году списываются и тем самым принимают форму чистой денежно-кредитной эмиссии.

На первый взгляд, кажется, что такой подход должен серьезно помочь сокращению государственного долга. Однако расчеты показывают, что рост долга, хотя и замедляется, но незначительно. Относительная экономия внутреннего долга по сравнению с нейтральным сценарием составляет 2,3%, а внешнего – 8,8%. Конечно, и такой выигрыш нельзя сбрасывать со счетов, но принципиально ситуацию он не меняет.

Таблица 8. Результаты расчетов по нейтральному сценарию, %

Годы	Отношение госдолга к ВВП, всего	В том числе		Доля расходов по Обслуживанию госдолга в ВВП, всего	В том числе
		Внутреннего	Внешнего		Внутреннего	Внешнего
2001	117,1	23,8	93,3	35,3	19,2	16,1
2002	116,4	23,6	92,8	30,4	14,5	15,9
2003	118,9	24,1	94,8	30,5	14,6	15,9
2004	123,7	25,1	98,6	31,5	15,1	16,4
2005	128,7	26,1	102,6	32,8	15,7	17,1
2006	133,9	27,1	106,8	33,2	16,3	16,9
2007	139,3	28,2	111,1	34,5	16,9	17,6
2008	144,9	29,4	115,6	35,9	17,6	18,3
2009	150,8	30,5	120,3	34,6	15,6	19,0
2010	156,9	31,8	125,1	36,0	16,2	19,8
2011	163,2	33,0	130,2	36,5	16,8	19,7
2012	169,8	34,4	135,4	38,0	17,5	20,5
2013	176,6	35,7	140,9	39,5	18,2	21,3
2014	183,8	37,2	146,6	41,1	18,9	22,2
2015	191,2	38,7	152,5	42,8	18,7	23,1

Таблица 9. Результаты расчетов по эмиссионному сценарию, %

Годы	Отношение госдолга к ВВП, всего	В том числе		Доля расходов по обслуживанию госдолга в ВВП, всего	В том числе
		Внутреннего	Внешнего		Внутреннего	Внешнего
2001	117,1	23,8	93,3	35,3	19,2	16,1
2002	116,2	23,6	92,6	30,4	14,5	15,9
2003	118,2	24,0	94,2	30,5	14,6	15,9
2004	122,3	24,8	97,5	31,3	15,0	16,3
2005	126,6	25,7	100,9	32,4	15,5	16,9
2006	131,0	26,6	104,5	32,6	16,0	16,6
2007	135,7	27,5	108,2	33,8	16,6	17,2
2008	140,5	28,5	112,0	35,0	17,2	17,8
2009	145,5	29,5	116,0	33,5	15,1	18,4
2010	150,7	30,5	120,2	34,7	15,6	19,1
2011	156,2	31,6	124,6	35,1	16,2	18,9
2012	161,8	32,7	129,1	36,4	16,8	19,6
2013	167,7	33,9	133,8	37,7	17,4	20,3
2014	173,8	35,2	138,7	39,0	18,0	21,0
2015	180,2	36,4	143,7	40,4	18,6	21,8

Предлагаемые сценарные расчеты позволяют сделать несколько выводов.

Во-первых, даже заложенные Министерством финансов РФ высокие темпы роста отечественной экономики не позволят в ближайшие 15 лет кардинально снизить долговое бремя страны. Для реализации этого сценария необходима очень высокая стабильность всех макроэкономических показателей. В противном случае, если экономика сорвется хотя бы на 2-3 года в режим рецессии или депрессии, все 15 лет пойдут насмарку и ситуация может выйти из-под контроля.

Во-вторых, для постепенного снижения долгового бремени важно придерживаться очень жесткой бюджетной политики. Развитие инфляционных тенденций только усугубит проблему погашения и обслуживания внутренних и внешних займов.

В-третьих, в сложившихся условиях, чтобы ускорить преодоление долгового кризиса, нецелесообразно прибегать к помощи денежно-кредитной эмиссии, ибо это не сулит большого выигрыша по долговой линии, но повышает вероятность срыва экономики в режим более высокой инфляции и более вялого экономического роста [7, с.68].

Необходимо остановиться еще на одной проблеме. Дело в том, что в настоящее время даже в правительственных кругах нет единой позиции по поводу того, следует ли России добиваться реструктуризации и списания части своего внешнего долга. Известно, что сторонником списания долга является премьер-министр М. Касьянов. О нецелесообразности списания части российских внешних долгов говорят зарубежные аналитики.

Для ответа на этот дискуссионный вопрос была рассмотрена ситуация списания части долга применительно к классическому сценарию. Допустим, что правительству удастся списать примерно 1/3 внешнего долга страны. Результаты расчетов показали, что в этом случае, когда суммарное долговое бремя в 2000 г. будет составлять 70%, к 2016 г. можно ожидать снижения этой величины до 36,5%, из которых 31,7% приходятся на внешний долг. Причем доля внешнего долга в ВВП уже в 2005 г. упадет до 48%, что ниже ее порогового значения (50%). Это означает, что при списании указанной суммы задолженности Россия за 15 лет способна относительно легко вывернуться из долговой ловушки.

Однако это еще не все. Проигрывание ситуации со списанием долга в рамках депрессионного сценария показало, что в 2015 г. совокупное долговое бремя составит 60,4% ВВП (из них 8% - внутренний, 52,4% - внешний) против 70% в 2000 г. Это означает, что при таких начальных значениях государственного долга даже возможная временная депрессия уже не так страшна, т.к. не может переломить общую позитивную тенденцию к затуханию задолженности.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что уменьшение совокупного размера внешней задолженности является задачей стратегического характера. Без ее решения практически невозможно обеспечить необходимые условия для долгосрочного хозяйственного подъема и поддержания устойчивости всей социально-экономической системы страны.

Такая политика предполагает реализацию некоторых мер.

Обозначение пределов новых внешних заимствований. Сейчас самым важным моментом является снижение величины задолженности путем частичного отказа от новых внешних заимствований, а также определения приоритетных направлений финансирования долга за счет привлеченных источников.

Особое внимание следует уделять первичным условиям заимствований, номинальной стоимости облигаций, валюте инструментов, схемам размещения, процедуре и частоте выплаты доходов и т.п. В данном случае показателен пример евробондов, реструктуризация по которым крайне затруднительна. Однако российский долг странам, входящим в ЕС, с 2000 г. стал выражаться в евро, курс которого с первых месяцев введения стал падать и к концу года снизился на 20%. Россия от этого только выигрывает, так как сумма внешнего долга уменьшается.

Структура заимствования должна быть оптимальной по срокам и по самому портфелю. Оптимизация заимствования состоит в том, чтобы избежать в будущем пиков платежей. Но если в практике управления портфелем ценных бумаг в последнем случае ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. В связи с этим кредитный портфель необходимо удлинять и удешевлять в обслуживании, что требует оптимального выбора долговых инструментов.

Соблюдать оптимальное соотношение заимствований, которые могут быть как несвязанными, то есть поступающими напрямую в бюджет, так и связанными, когда средства выделяются в форме проектного финансирования (эти ресурсы, минуя бюджет, идут фирмам, предоставляющим консультационные и иные услуги и поставляющим товары в рамках конкретных проектов). Несвязанное кредитование носит положительное значение для бюджета, однако может прекратиться в любой момент, что существенно осложняет управление бюджетной ликвидностью.

Важен и правильный выбор инвесторов. К примеру, условия заимствований у МВФ достаточно привлекательны из-за стоимости обслуживания и сроков погашения долга, и, следовательно, возникает желание максимально использовать данный источник. Но это может привести к чрезмерной зависимости от политики МВФ.

В качестве практических рекомендаций по оптимизации российской системы управления государственным внешним долгом можно предложить следующее.

Во-первых, передать функцию оперативного управления государственным долгом от Минфина России в ведение самостоятельной государственной структуре, аналогичной «автономным агентствам» ряда европейских стран. В печати прошли сообщения, что готовятся документы по созданию на базе ВЭБ коммерческого банка и агентства по обслуживанию внешнего долга. После реализации этих проектов, у правительства, видимо, появится структура, которая сможет оперировать на рынке в качестве автономной единицы, что поможет решать проблему внешнего долга, не затрагивая двусторонний государственный уровень.

Во-вторых, совершенствовать систему обслуживания государственного долга путем ее коммерциализации. Для этого может использоваться упомянутое агентство по управлению долгом, зарплата сотрудников которого зависела бы от результатов их деятельности. Кроме того, какая-то часть государственного долгового портфеля может временно передаваться в контролируемое управление нескольким независимым менеджерам, что позволит Министерству финансов сопоставлять методы и результаты их деятельности с операциями своих сотрудников.

В-третьих, ввести единую систему централизованного учета дебиторской и кредиторской задолженности государства. Сказанное подразумевает, прежде всего, активизацию деятельности по возврату кредитов, предоставленных ранее СССР развивающимся странам и Российской Федерацией странам СНГ.

Необходимо также учитывать, что помимо государственной есть еще и коммерческая задолженность. В конечном счете, ответственность лежит на государстве, что необходимо иметь в виду при разработке единой стратегии управления внешним долгом.

В-четвертых, улучшить состояние источников обслуживания внешнего долга. В бюджетной сфере целесообразно установление ограничений на размер дефицита федерального бюджета. Практика формирования профицитного бюджета демонстрирует твердое намерение правительства рассчитаться по долгам. Необходим поиск дополнительных источников дохода бюджета, в частности, следует обратить внимание на доходы от приватизации.

Актуальны и другие возможности по увеличению внутренних источников. К примеру, возможен выпуск мобилизационного внутреннего валютного займа в объемах, необходимых для последовательного покрытия выплат по внешнему долгу (или их части). Таким образом, изменится природа долга путем перехода из внешней формы во внутреннюю, что обусловит распределение доходов в пользу российского населения, а не иностранцев. Но для этого необходима система твердых гарантий по займам.

В-пятых, детально рассмотреть политику заимствований субъектов Российской Федерации. Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и др. также являются заемщиками на международных рынках капитала, что подразумевает координацию всех заимствований субъектов Российской Федерации с федеральной программой государственных заимствований.

В-шестых, разработать альтернативные варианты политики управления внешними обязательствами для случаев резкого ухудшения ситуации на мировых товарно-сырьевых и финансовых рынках.

В-седьмых, совершенствовать российское законодательство в плане расширения и уточнения актов о государственных внешних заимствованиях, а также с целью формирования надежного национального рынка производных финансовых инструментов. В условиях продолжающегося оттока капитала из страны необходимо ужесточение норм валютного законодательства.

В-восьмых, организовать подготовку квалифицированных специалистов в области управления внешним долгом. Для этого необходимо введение соответствующих дисциплин в ВУЗах страны, а также создание специализированных НИИ.

Реализация предложенных выше мер поможет смягчить проблему платежей по внешнему долгу, повысит эффективность управления государственным внешним долгом на ближайшую и отдаленную перспективу.

III. Законодательная часть

 

1.  Бюджетный кодекс российской Федерации (официальный текст по состоянию на 1 октября 2001 г.)

 

Статья 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе

В целях настоящего Кодекса применяются следующие понятия и термины:

бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления;

консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории;…

доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

расходы бюджета – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления;

дефицит бюджета – превышение расходов бюджета над его доходами;

 профицит бюджета – превышение доходов бюджета над его расходами;…

бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;

целевой иностранный кредит (заимствование) – форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций;

связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм – форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных государств, банков и фирм в основном в стране кредитора;

нефинансовые кредиты международных финансовых организаций – форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций;

бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года;

государственный или муниципальный заем (заимствование) – передача в собственность Российской Федерации, объекта Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа;

государственный или муниципальный долг – обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием гарантий по обязательствам –третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих лиц;

внешний долг – обязательства, возникающие в иностранной валюте;

внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации.

Статья 89. Государственные заимствования Российской Федерации

Государственные заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации.

Статья 97. Государственный долг Российской Федерации

1.  Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

2.  Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

3.  Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации.

Статья 98. Формы государственного долга Российской Федерации

1.  Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

2.  кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

3.  государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

4.  договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

5.   договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

6.  соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

7.  Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).

8.  Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

9.  Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

10.  В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

11.  основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации;

12.  объем основного долга по кредитам, полученным Российской Федерацией;

13.  объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;

14.  объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

15.  В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

16.  объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;

17.  объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

Статья 103. Право государственных внешних заимствований Российской Федерации

1.  Государственные внешние заимствования Российской Федерации используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

2.  Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство Российской Федерации либо уполномоченный Правительством Российской Федерации ответственный федеральный орган исполнительной власти в соответствии с настоящим Кодексом.

Статья 105. Реструктуризация долга

1.  Под реструктуризацией долга в целях настоящего Кодекса понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

2.  Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

3.  Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств.

Статья 106. Предельный объем государственного долга Российской Федерации и предельные объемы государственных заимствований Российской Федерации

1.  Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

2.  Предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации.

3.  Правительство Российской Федерации вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.

4.  Правительство Российской Федерации имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Статья 108. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации

1.  Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них:

1)  для несвязанных (финансовых)заимствований:

2)  источника привлечения;

3)  суммы заимствования;

4)  срока погашения;

5)  для целевых иностранных заимствований:

6)  конечного получателя;

7)  цели заимствования и направления использования;

8)  источника заимствования;

9)  суммы заимствования;

10)  срока погашения;

11)  гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;

12)  оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;

13)  прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

2.  В Программе государственных внешних заимствований Российской Федерации должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, на весь срок займа. Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации Федеральным Собранием Российской Федерации.

3.  В Программе государственных внешних заимствований Российской Федерации объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85 процентов общего объема внешних заимствований.

4.  Правительство Российской Федерации имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга Российской Федерации, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга Российской Федерации.

5.  Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования Российской Федерации.

6.  В Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

Статья 115. Государственные и муниципальные гарантии

1.  Государственной или муниципальной гарантией в целях настоящего Кодекса признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование – гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

2.  Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной......

3.  В государственной или муниципальной гарантии должны быть указаны:

4.  сведения о гаранте, ...;

5.  определение объема обязательств по гарантии.

6.  Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия.

7.  Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе.

8.  Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству.

9.  Предусмотренное государственной или муниципальной гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии.

10.  Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной или муниципальной гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.